我國城市安全事故中的政府能力研究

王靜燕 李兆萍

［摘要］近年來，城市安全問題突出，安全事故頻發(fā)，如何有效應(yīng)對城市安全事故己成為我國各級政府必須高度重視的重大挑戰(zhàn)。我國政府在應(yīng)對城市安全事故中能力低下，表現(xiàn)為：危機預(yù)見能力低下、戰(zhàn)略規(guī)劃能力不足、信息管理能力低效、資源整合能力不足等。從危機的防御、應(yīng)對、恢復(fù)三個方面提出提升政府應(yīng)對城市安全事故能力的相關(guān)對策，以提高事故管理的效能。

［關(guān)鍵詞］公共危機；安全事故；危機管理能力

［中圖分類號］C931 ［文獻標(biāo)識碼］ Ａ ［文章編號］ １００９ — ２２３４（２０１２）０3 — ００47 — ０3

近年來，城市安全事故發(fā)生頻率上升，如何有效應(yīng)對危機己成為我國各級政府必須高度重視的重大挑戰(zhàn)，也是衡量各級政府行政管理能力的一項重要指標(biāo)。十七大提出了“完善突發(fā)事件應(yīng)急管理體制”的要求，本文的選題正是在這樣的情形下提出的。以城市安全事故為切入點，科學(xué)系統(tǒng)地對我國政府應(yīng)對安全事故能力的提升進行研究，探討如何建立規(guī)范化的城市安全事故危機管理機制，創(chuàng)建可持續(xù)發(fā)展的城市環(huán)境。

一、相關(guān)定義

（一）安全事故

安全事故是指在生產(chǎn)經(jīng)營活動、交通運輸過程中突然發(fā)生的，傷害人身安全，損壞設(shè)備設(shè)施，造成人員傷亡及經(jīng)濟損失的意外事件。按照事故發(fā)生的行業(yè)和領(lǐng)域，可將安全事故劃分為：工礦商貿(mào)企業(yè)生產(chǎn)事故、火災(zāi)事故 、道路交通事故 、農(nóng)機事故 和水上交通事故。

（二）政府危機管理能力

危機管理的概念并不是一個政治用語，它最先出現(xiàn)于企業(yè)，指企業(yè)對危機性事件的管理。隨著社會的發(fā)展，危機性事件影響范圍不斷擴大，單一組織已經(jīng)無法應(yīng)對，作為公共權(quán)力行使者、公共產(chǎn)品服務(wù)的提供者的政府部門，除了確保經(jīng)濟增長能力、社會管理能力、政策議行能力、創(chuàng)新發(fā)展能力外，還必須包括危機應(yīng)對能力，必須承擔(dān)起危機事件管理的責(zé)任。本文所指的政府應(yīng)對安全事故的能力，屬于政府公共危機管理能力，是指政府科學(xué)地整合社會資源，高效地運用管理手段，有效應(yīng)對危機的本領(lǐng)和力量。

二、政府應(yīng)對城市安全事故能力的不足之處

（一）危機預(yù)見能力低下

我國政府在應(yīng)對安全事故過程中存在的首要問題是對危機管理的認識不足，導(dǎo)致危機預(yù)見能力低下。首先，政府危機意識薄弱。我國目前正處于一個周期相對長的和平時期，大部分地方政府及主要領(lǐng)導(dǎo)將主要精力放在經(jīng)濟建設(shè)上，對安全事故的發(fā)生往往抱僥幸心理，普遍對危機管理重視不夠，往往在危機出現(xiàn)以后才急著去尋找對策，完全把危機管理當(dāng)作一種臨時性的事后救治措施。浪費了寶貴時間，錯過了最佳的救援救援時機，造成不可挽回的損失。其次，公眾危機意識薄弱。提高公眾安全意識不是單單靠幾張宣傳畫、幾個公益廣告就行的，這需要在政府的主導(dǎo)下，社會各界積極參與，在平日里不斷加強實踐演練，增強公眾應(yīng)對危機的心理承受力和應(yīng)變力。

（二）戰(zhàn)略規(guī)劃能力不足

目前我國政府并沒有從政策制定、資源管理等方面把安全事故管理納入社會的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略之中，僅側(cè)重事故發(fā)生后的應(yīng)對和恢復(fù)管理，重視事后的補救性。當(dāng)問題出現(xiàn)以后，往往靠當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)臨時組織一個班子，根據(jù)情況具體處置。這雖然也能夠解決一時的問題，但是缺乏事先有效的事故處理計劃，加之時間過于緊迫，與其他部門溝通協(xié)調(diào)不夠，處理時難度會很大，成本會很高，而且不具有連續(xù)性，每次應(yīng)對危機的寶貴經(jīng)驗不能夠有效保留。

（三）信息管理能力低效

首先，信息傳播渠道單一。我國在危機信息管理中的渠道是單向垂直的自上而下的信息傳播機制。發(fā)生安全事故時，由于時間緊迫，先期預(yù)兆不明顯，加之層層上報過濾信息，導(dǎo)致信息傳遞的滯后，上級政府信息獲取時效性很低。而且出于舊體制的慣性，地方政府更多地考慮自身利益，習(xí)慣于報喜不報憂，或者刻意隱瞞危機，“報喜不報憂”乃中國升官之道。其次，我國信息公布條塊現(xiàn)象分割嚴(yán)重。由于政府各部門對于事故信息公開的認識、范圍、方式等方面存在較大差別，政府各部門缺乏溝通協(xié)調(diào)，信息共享程度低，使得事故信息的公開缺乏統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，甚至出現(xiàn)矛盾，從而造成巨大的信息資源浪費，不利于救援的開展，有損政府形象。第三，信息技術(shù)落后。在我國，各個部門的信息內(nèi)容缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，再加上數(shù)據(jù)接口、數(shù)據(jù)庫結(jié)構(gòu)、功能要求的標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一，這些重要而基本的信息無法依托計算機平臺進行匯總，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫，造成資源浪費，嚴(yán)重影響危機決策的科學(xué)性與有效性。

（四）資源整合能力不足

安全事故的處理在很大程度上要靠物資、人力的支持，我國目前缺乏科學(xué)的危機資源管理機制。我國政府的預(yù)算中沒有危機管理一項，也沒有成立專項的基金。出現(xiàn)安全事故后臨時性的管理機構(gòu)會緊急撥款，且往往把資源配置到媒體與公眾最為關(guān)注的領(lǐng)域，曝光率最高、民眾討論最多的部分，政府也會最關(guān)注，投入也最多，這看起來是解決了問題，平息了民怨，但這種處理方式?jīng)]有從整體上考慮，不利于危機的系統(tǒng)化解決，可能會帶來更大的問題。

三、提升政府應(yīng)對城市安全事故能力的舉措

（一）加強城市安全事故防御體系提升危機預(yù)見能力

首先要完善設(shè)計規(guī)劃。預(yù)防優(yōu)于治理，任何工程項目在設(shè)計時都應(yīng)充分考慮到安全因素，加強對公共安全的實時維護和建設(shè)，才是減少安全事故的關(guān)鍵。比如在城市規(guī)劃建設(shè)時必須要充分考慮各種安全因素,包括地質(zhì)結(jié)構(gòu)、樓房密度、建筑材料、逃生渠道、消防通道等等，任何一個小小疏忽都會造成無法挽回的損失。

在道路安全方面，交通安全的設(shè)計往往被忽略，其實許多安全事故是因為不合理的道路設(shè)計造成的。比如人行道、車道和隔離帶的設(shè)計，公交站點的位置，指示標(biāo)牌的內(nèi)容，還包括車子自身所帶有的操作系統(tǒng)的安全性都值得考慮。

其二是強化預(yù)警機制。強化地方政府應(yīng)對安全事故的預(yù)警機制。如果未雨綢繆，防患未然，通過危機預(yù)警可以及時發(fā)現(xiàn)潛伏的危機，幫助政府盡快采取措施，減小危機事件發(fā)生的規(guī)模及其對經(jīng)濟社會產(chǎn)生的危害。但在危機的早期，往往遭人忽視，以致無法及時防范危機。所以對環(huán)境的分析和判斷能力特別重要，加強地方政府的危機預(yù)警能力建設(shè)己經(jīng)刻不容緩。具體做到：1.加大危機監(jiān)察力度。危機管理首先要識別危機，爭取在危機潛伏期將其遏制，從而轉(zhuǎn)危為安。安全事故屬突發(fā)型危機事件，像交通事故、火災(zāi)等危機事件發(fā)生的征兆不明顯，政府要監(jiān)測并識別出本地區(qū)那些可能會轉(zhuǎn)化為危機的風(fēng)險征兆并非易事，僅靠政府主管部門一己之力是很難辦到的。安全事故主要涉及交通部門、生產(chǎn)部門、衛(wèi)生部門和消防部門等，因此，地方政府可以將公共危機監(jiān)測的任務(wù)分配給各個職能部門，讓其在自己的范圍內(nèi)識別出潛在的危機征兆，比如，衛(wèi)生部門負責(zé)監(jiān)測本地區(qū)的食品衛(wèi)生安全，公安部門負責(zé)監(jiān)測治安問題等。2.優(yōu)化信息監(jiān)測系統(tǒng)。在當(dāng)今社會，缺乏的不是信息，而是信息處理分析能力，所以危機信息分析是危機預(yù)警系統(tǒng)中最有難度的一項工作，因此必須由專業(yè)信息分析部門來承擔(dān)。首先建立危機事件預(yù)警指標(biāo)體系，即由若干個能預(yù)測某種危機事件發(fā)生的指標(biāo)組成，同時這一體系還應(yīng)包括每個指標(biāo)的報警“標(biāo)尺”。當(dāng)有關(guān)危機事件的信息收集回來以后，工作人員就將這些信息轉(zhuǎn)換為相應(yīng)的指標(biāo)值，同時將這些指標(biāo)值與預(yù)先設(shè)定的“標(biāo)尺”進行比較，來決定是否發(fā)出警報以及發(fā)出何種警報。

其三是增強危機意識。居安而思危。如果政府、組織和公民都具有危機意識，就可以在危機的潛伏期將其遏制，防止擴散，可以說危機意識的培養(yǎng)是危機管理的起點。

1.強化政府危機防范意識。盡管有些安全事故不可避免，但是，如果政府擁有良好的危機意識，能提前做好相關(guān)的防范準(zhǔn)備，就能避免因措手不及而給社會和公眾帶來的巨大損失。因此，政府應(yīng)當(dāng)改變以往管理中重救助、輕預(yù)防的觀念，樹立起科學(xué)的危機管理觀念，從監(jiān)測危機的源頭做起，做好安全事故監(jiān)測防范、信息的搜集整理、緊急預(yù)案的制定及相關(guān)法律法規(guī)的完善保障等各方面工作。更重要的是，政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變事故發(fā)生后臨時性處理的觀念，而應(yīng)樹立常態(tài)的危機管理觀念，通過日常的對各種危機的管理，不斷提升技術(shù)專長，未雨綢繆，防范于未然。2.培養(yǎng)公民危機參與意識。公眾往往最先發(fā)現(xiàn)事故爆發(fā)的征兆，并且往往在政府及社會救援力量到來前，公眾最先應(yīng)對危機。因此，政府應(yīng)讓公眾全面了解安全事故等各類危機的特點、趨勢及規(guī)律，了解危機應(yīng)對中公眾的職責(zé)，在增強公眾的危機意識的同時，不斷提高公眾的心理抗壓能力和應(yīng)變能力，并且定期舉行危機模擬演習(xí)，使公民將危機意識在模擬演習(xí)中加以實踐，從而鞏固危機技能。

（二）完善城市安全事故應(yīng)對體系提升危機處置能力

一是培育多元治理主體。政府應(yīng)對危機的組織機構(gòu)是政府危機處置能力高低的關(guān)鍵。美國著名管理學(xué)家弗里蒙特?卡斯特指出“我們對現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的巨大成就無不大為驚訝，但是仔細想來，獲得這些成就的主要因素卻是我們?yōu)檫_到目的而發(fā)展建立各種社會組織的能力?！?在重大安全事故面前，任何一個單一的部門都無法有效的應(yīng)對危機，必須建立完整統(tǒng)一危機應(yīng)對組織機構(gòu)，實現(xiàn)危機管理的組織化、系統(tǒng)化、專業(yè)化。

從中央層面看，應(yīng)組建全國性常設(shè)的危機管理中樞機構(gòu)：國家危機管理委員會，其由國家首腦或最高行政首長掛帥，負責(zé)全國重大突發(fā)事故應(yīng)急處理的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮。建立這樣一個中樞指揮中心，就能夠在緊急狀態(tài)下處置危機，能夠?qū)⒎稚⒌牧α拷M合在一起，迅速地安排危機處理專業(yè)人員，合理地調(diào)配救險物資，盡可能在危機狀態(tài)下爭取更多時間，將損失減到最小，盡快恢復(fù)社會秩序。

地方政府首先應(yīng)成立由政府領(lǐng)導(dǎo)牽頭的城市危機管理委員會，下設(shè)相關(guān)“部”或“室”，如指揮部、預(yù)防部、信息室等，其常設(shè)辦事機構(gòu)為城市危機管理辦公室。危機應(yīng)急指揮部是其中最重要的部門，辦公地點應(yīng)該設(shè)在危機管理辦公室，這里為應(yīng)急指揮部設(shè)置明確的席位，一旦發(fā)生重大事故，指揮官和其他人員立即進入自己的崗位，依托危機管理中心的設(shè)備、信息、技術(shù)和專家委員會開展指揮工作。其次，地方政府應(yīng)設(shè)立一個危機應(yīng)急聯(lián)動中心，涉及公安、消防、醫(yī)療、環(huán)保、市政、民政、新聞等部門，它是一個非常設(shè)機構(gòu) ,直屬市危機管理委員會，在特殊安全事故發(fā)生時實施指揮功能，發(fā)揮聯(lián)動效應(yīng)，這樣能全面提高城市政府快速反應(yīng)的能力，充分利用各項資源，更好地應(yīng)對危機。

二是優(yōu)化危機決策體系。安全事故具有突發(fā)性、破壞性和無序性等特點，因此危機決策是與常規(guī)決策相對應(yīng)的非常規(guī)決策狀態(tài)，它比任何常規(guī)性決策更考驗一個國家政府的治理能力。筆者認為，做出正確的危機決策并加以有效地執(zhí)行是控制危機的關(guān)鍵，一個科學(xué)的危機決策體系，至少包含以下三方面：1.統(tǒng)一的決策機構(gòu)。決策機構(gòu)是擁有決策權(quán)、制定戰(zhàn)略、協(xié)調(diào)各部門的核心機構(gòu)，它在危機管理中處于統(tǒng)帥地位。一個合理的危機決策機構(gòu)應(yīng)當(dāng)有兩部分組成：一個是危機管理參謀系統(tǒng)，即智囊團，主要由經(jīng)驗豐富的專家組成，為決策者提供有效的方案選擇和判斷依據(jù)；另一個就是危機管理決策機構(gòu)，由最高決策者組成。在我國，中央層面應(yīng)建立相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)組成、國務(wù)院總理為核心的最高決策機構(gòu)，隸屬中央危機管理委員會。地方政府可以在市危機管理委員會下設(shè)立危機應(yīng)急指揮部，同時受中央政府領(lǐng)導(dǎo)，以確保危機決策時，中央與地方協(xié)調(diào)一致、相互配合。2.高素質(zhì)的決策人員。危機決策是非程序化決策，在壓力大，時間緊的情況下，需要決策者做出準(zhǔn)確果斷的決策，以穩(wěn)定秩序，減少損失。因此需要培養(yǎng)大量綜合型的適應(yīng)性好、協(xié)調(diào)力強的危機決策人才，同時要保持參謀咨詢體系的相對獨力性，從而為決策者提供客觀科學(xué)的方案。3.民主科學(xué)的決策程序。希斯博士認為，“危機管理的本質(zhì)是它需要一個既使用權(quán)威又實用民主的決策程序，在此環(huán)境下激發(fā)反應(yīng)者作出一個富有彈性但又極具力度的決定。管理能力就是在及時決策和民主參與之間尋求平衡，以及在目標(biāo)層層分解、責(zé)任到人和全體員工齊心協(xié)力向統(tǒng)一的核心目標(biāo)沖刺之間尋求平衡”?？偟恼f來，危機決策屬于非常規(guī)決策，決策者需要在在時間緊迫，信息有限，資源緊缺的狀態(tài)下，正確分析危機信息，合理選擇專家智囊團的備選方案，綜合考慮，果斷及時地作出決策。

三是完善危機溝通機制。1.及時披露信息，消除社會恐慌。首先，政府應(yīng)建立危機管理信息報告制度，不僅依靠政府信息部門收集情報，而應(yīng)公布統(tǒng)一的舉報電話，鼓勵任何單位和個人向相關(guān)部門報告危機隱患，揭露有關(guān)部門不履行危機處理職責(zé)的情況。其次，應(yīng)建立危機管理的新聞發(fā)布制度，通過召開新聞發(fā)布會、設(shè)立官方新聞發(fā)言人來公開危機信息，及時、準(zhǔn)確的向社會公眾通報重大決策，發(fā)布重要信息，報道緊急重大安全事故，確保危機信息的一致性與權(quán)威性，減少流言和謠言傳播的空間和動力，消除公眾的恐慌心理。2.加強媒體合作， 引導(dǎo)社會輿論。在安全事故中，新聞媒體的作用具有兩面性。既可以及時準(zhǔn)確的公布權(quán)威信息，避免猜測和謠言造成的恐慌，也可能推波助瀾，在公眾中造成非常不利的影響?？紤]到一系列礦難，高鐵等事故中政府與媒體的互動關(guān)系，我們可以發(fā)現(xiàn)以下兩方面的有益啟示：一方面，政府主動引導(dǎo)媒體發(fā)揮積極作用，及時提供官方信息，將公眾輿論引導(dǎo)到有利于危機解決的正確方向上來；另一方面，政府要加大對媒體信息發(fā)布的管理工作，要求其加強自律，服從大局，嚴(yán)格依法報導(dǎo)，杜絕為了追求轟動效應(yīng)，在事故報道中夸大事實，出現(xiàn)失真新聞。 3.開展危機公關(guān)，維護政府形象。安全事故發(fā)生后，政府作為危機管理主體自然就成為社會關(guān)注的焦點，在這樣一個特殊的時刻，政府“說什么，怎么說”都至關(guān)重要。危機公關(guān)就是這個時候最有效的工作手段。英國危機公關(guān)專家里杰斯特曾提出關(guān)于危機處理的“三”原則：“‘Tell you own tale以我為主提供情況；‘tell it first盡快提供情況；‘tell all提供全部情況?！甭?lián)系實際情況，首先確保重要領(lǐng)導(dǎo)人及時出現(xiàn)在事故現(xiàn)場，表明當(dāng)局的重視。其次需注意的是，在我國客觀準(zhǔn)確地傳達危機信息并不適用于西方學(xué)者所主張的“馬上告訴他們，告訴他們?nèi)俊保貏e是在我們這樣公民社會并未完善的國家，還不具備信息完全公開的條件。

（三）構(gòu)建城市安全事故恢復(fù)機制提升危機善后能力

1.防范連鎖反應(yīng)

安全事故的爆發(fā)是一個周期性的過程，事故救治階段的結(jié)束并不代表整體危機事件的完全結(jié)束，而是進入另一個恢復(fù)階段，此時，處理不當(dāng)很容易造成新一輪的危機爆發(fā)，比如上海地鐵事故造成社會秩序的混亂，相繼又引發(fā)了早高峰路面交通擁堵和交通事故的發(fā)生。

2.重視心理恢復(fù)

重大安全事故過后，進入事故的善后恢復(fù)階段，不僅要恢復(fù)重建物質(zhì)設(shè)施，而且要重建公眾 災(zāi)禍的信心。安全事故的突發(fā)性和災(zāi)難性使得公眾不僅承擔(dān)著身體上的傷痛，更多的是家破人亡造成的心理恐慌和陰影，這可能影響到公眾的人生觀、價值觀。因此，政府應(yīng)當(dāng)重視公眾的心理問題，及時采取各種措施，加強對公眾的心理救援與康復(fù)。政府可以從以下幾方面入手：依靠心理專家提供專業(yè)的心理咨詢，緩解或消除受害者痛苦，提升面對問題與挫折的心理承受力；制定長期的心理援助與康復(fù)計劃，解決事故發(fā)生后一系列后續(xù)心理問題。

3.開展危機評估

危機管理的最后一個階段就是總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，為政府的危機管理提供值得借鑒的經(jīng)驗和教訓(xùn)，完善危機管理制度，分析危機處理的方法，提高組織對危機的應(yīng)急能力和恢復(fù)力。同時完善政府官員問責(zé)制，對救助有功者獎勵，對玩忽職守者嚴(yán)懲?？傊?，科學(xué)合理的危機評估機制和官員問責(zé)機制，有助于提升政府的危機管理能力，是我國的危機管理體制逐步走向成熟和完善。

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〔責(zé)任編輯：馮延臣〕