例析重慶市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的弊端與新思路

付琳赟

摘 要：該文主要通過(guò)目前云陽(yáng)縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過(guò)程中面臨的種種弊端，力圖根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)分析提出建設(shè)性的意見(jiàn)，主要從區(qū)域定位、人口可持續(xù)發(fā)展和事權(quán)財(cái)權(quán)劃分三個(gè)方面進(jìn)行論述，對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展提供新思路。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌 弊端 新思路

中圖分類(lèi)號(hào)：D422 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-098X（2012）12（a）-0-02

在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的課題中，需要首先解決地區(qū)的區(qū)域職能定位問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上合理規(guī)劃城市群，通過(guò)讓中心城市容納更多人口來(lái)減輕城市分散發(fā)展對(duì)于生態(tài)環(huán)境造成的壓力。其次在引導(dǎo)人口向城市遷移的過(guò)程中，還須重視勞動(dòng)力的技能培訓(xùn)，提高其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，統(tǒng)籌人與城市的發(fā)展。再次在引導(dǎo)人口轉(zhuǎn)移、提高勞動(dòng)力技能水平和生活質(zhì)量方面基層政府作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的前沿，都扮演著重要的作用。因而，要協(xié)調(diào)好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展，亦須重新明確地方政府的職能，在合理分配其事權(quán)、財(cái)權(quán)的同時(shí)提高他們的參與積極性，保證各項(xiàng)政策的貫徹執(zhí)行。

1 明確區(qū)域定位，加速庫(kù)區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展

從根本上講，人地矛盾是庫(kù)區(qū)城市化發(fā)展的主要問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)怎樣的城市化，怎樣實(shí)現(xiàn)城市化，是“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”課題需解決的首要問(wèn)題。簡(jiǎn)單的戶(hù)口改革不是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；促使農(nóng)民工填補(bǔ)城市化指標(biāo)空白不是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；在重慶的大小區(qū)縣大興中小型城市也不是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。位于庫(kù)區(qū)的云陽(yáng)縣最重要的職責(zé)之一是維護(hù)長(zhǎng)江上游的生態(tài)。相對(duì)于城市而言，農(nóng)村點(diǎn)多、面廣，污染源復(fù)雜，生態(tài)建設(shè)和保護(hù)都比較脆弱，合理地促使人口向城市集中對(duì)于改善庫(kù)區(qū)環(huán)境來(lái)說(shuō)是有利的。云陽(yáng)縣在城市化進(jìn)程中受當(dāng)?shù)赝恋亍h(huán)保、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與發(fā)展水平等多方限制。在這種情況下，盲目進(jìn)行云陽(yáng)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)“城市化”，可能會(huì)使城市無(wú)力吸收，增加社會(huì)不安定因素。

鑒于此，要進(jìn)行可持續(xù)的城市化，實(shí)現(xiàn)真正的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，筆者提出以下建議。首先，明確云陽(yáng)縣在重慶市東北翼區(qū)域中的定位。重慶市庫(kù)區(qū)的中心是萬(wàn)州，因此，云陽(yáng)應(yīng)與萬(wàn)州協(xié)同發(fā)展，根據(jù)自身優(yōu)勢(shì)發(fā)展適合自己的產(chǎn)業(yè)，注重對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的保護(hù)，不盲目進(jìn)行城市化擴(kuò)張。針對(duì)云陽(yáng)本身的勞動(dòng)力回流，應(yīng)重視引導(dǎo)勞動(dòng)力向縣城轉(zhuǎn)移，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)的無(wú)序擴(kuò)張。其次，引導(dǎo)有進(jìn)入大城市意愿的返鄉(xiāng)農(nóng)民工向人口容納能力較強(qiáng)的重慶主城、萬(wàn)州等地遷移，控制云陽(yáng)縣城市人口的機(jī)械增長(zhǎng)，確保城鎮(zhèn)人口與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土地開(kāi)發(fā)利用情況相適應(yīng)。此外，支持當(dāng)?shù)氐谌a(chǎn)業(yè)建設(shè)，在保證環(huán)境不受破壞的同時(shí)，盡快實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，增加縣城的人口

容量。

2 解決人的問(wèn)題，促使人與城市統(tǒng)籌發(fā)展

資源有限、自然條件惡劣、經(jīng)濟(jì)包袱沉重，是庫(kù)區(qū)內(nèi)眾多區(qū)縣所面臨的共同問(wèn)題。在這種情況下，要贏得城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，就必須發(fā)揮人力資本的作用，變?nèi)丝趦?yōu)勢(shì)為人力資源。統(tǒng)籌農(nóng)民工與勞動(dòng)力流出地發(fā)展的良性循環(huán)假設(shè)是：農(nóng)民工外出務(wù)工—資金、技術(shù)回流—流出地產(chǎn)業(yè)發(fā)展—技術(shù)人員返鄉(xiāng)就業(yè)—新一輪產(chǎn)業(yè)發(fā)展。然而農(nóng)民工偏低的技能水平，阻礙著這一愿景的實(shí)現(xiàn)。根據(jù)《04年—08年云陽(yáng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展在庫(kù)區(qū)和全市中的比較分析》，云陽(yáng)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題主要出在工業(yè)創(chuàng)新能力不強(qiáng)，“三產(chǎn)”外向性差，對(duì)勞務(wù)輸出依賴(lài)過(guò)大。歸根結(jié)底，勞動(dòng)力較低的技能水平阻滯了當(dāng)?shù)貏?chuàng)新水平的提高和對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)。

技能落后更大程度上根生于觀念，而非是知識(shí)稟賦。就農(nóng)民工而言，對(duì)職業(yè)技能的重視程度依然偏低，在隨機(jī)的問(wèn)卷調(diào)查中，27名農(nóng)民工認(rèn)為學(xué)歷對(duì)于收入的重要性甚于職業(yè)資格認(rèn)的高達(dá)70.4%，但調(diào)查顯示結(jié)果完全與之相反。

各組均值檢驗(yàn)的結(jié)果的顯著性均小于0.05，所以被調(diào)查者文化教育水平與個(gè)人收入水平不具有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上的相關(guān)性。

根據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果，在個(gè)人年收入60000人民幣以下的范圍內(nèi)，未通過(guò)職業(yè)培訓(xùn)的農(nóng)民工占同收入人群的絕大多數(shù)；而在個(gè)人年收入60000元以上的，通過(guò)職業(yè)技能認(rèn)證的務(wù)工者比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于未參加過(guò)務(wù)工比例，且隨著收入的增高，通過(guò)職業(yè)技能認(rèn)證的務(wù)工者比例呈上升趨勢(shì)。有異于企事業(yè)單位人員，農(nóng)民工往往從事第一生產(chǎn)線上的生產(chǎn)活動(dòng)，因此基于普通文化教育水平的學(xué)歷，并不能有效反映該類(lèi)人群的從業(yè)技能。而與生產(chǎn)活動(dòng)緊密相關(guān)的職業(yè)技能水平則直接影響到其從業(yè)流向及收入水平。因此，農(nóng)民工，尤其是年青一代農(nóng)民工，應(yīng)當(dāng)有意識(shí)提高職業(yè)技能，擴(kuò)展從業(yè)視野。觀念的問(wèn)題同樣體現(xiàn)在政府的行政工作中。政府是否能夠?qū)⒂邢薜馁Y源充分地利用，決定著職業(yè)培訓(xùn)的產(chǎn)出，進(jìn)而影響著地區(qū)務(wù)工人員的技能水平。結(jié)合在當(dāng)?shù)氐恼{(diào)研可以發(fā)現(xiàn)，在職業(yè)培訓(xùn)方面，資源利用堪憂①。

首先是近60%的受訪者普遍反映政府組織的職業(yè)培訓(xùn)沒(méi)有作用；而在認(rèn)為政府舉辦的職業(yè)培訓(xùn)對(duì)促進(jìn)就業(yè)無(wú)作用的人中，22.80%的人認(rèn)為是因培訓(xùn)時(shí)間太短，21.76%的人抱怨教學(xué)設(shè)備的欠缺，10.36%的人認(rèn)為培訓(xùn)項(xiàng)目設(shè)置難以適應(yīng)社會(huì)需求，還有29.53%的受訪者認(rèn)為培訓(xùn)只是流于形式。

在本次調(diào)查中，了解到政府舉辦的職業(yè)培訓(xùn)一般為期一個(gè)月，著眼于培訓(xùn)酒店招待、廚師、保安等方面；培訓(xùn)支出大概400元/人。由此可以看出，政府提供的職業(yè)培訓(xùn)的確存在學(xué)習(xí)周期短、資金投入不足、培訓(xùn)層級(jí)較低等不足。

針對(duì)資金投入方式粗放、培訓(xùn)內(nèi)容單一等問(wèn)題，筆者向與人力資源和社會(huì)保障部相關(guān)工作人員詢(xún)問(wèn)是否考慮提高培訓(xùn)層次，其回答是“對(duì)于真正希望學(xué)到技能的人，他們會(huì)設(shè)法參加相關(guān)培訓(xùn)，政府不可能一手包辦完所有的事。”因此建議合理整合有限資源，從而為人力資源建設(shè)和地區(qū)發(fā)展創(chuàng)造條件。

第一、劃分培訓(xùn)對(duì)象。對(duì)于老弱病殘群體，以提供基本就業(yè)培訓(xùn)為目標(biāo)，從而解決其基本生存問(wèn)題；而對(duì)于潛在勞動(dòng)力，則以專(zhuān)業(yè)技術(shù)工培訓(xùn)為主，提高培訓(xùn)層次。整合有限的資源，提高培訓(xùn)的效率。第二、政府與企業(yè)聯(lián)動(dòng)，將政府一部分社會(huì)服務(wù)職能以委托合同的方式交給企業(yè)來(lái)做。對(duì)于打算外出務(wù)工的青壯勞動(dòng)力，政府可以以取得相關(guān)職業(yè)認(rèn)證為條件，對(duì)其進(jìn)行培訓(xùn)資助；對(duì)于返鄉(xiāng)農(nóng)民工，可委托企業(yè)進(jìn)行培訓(xùn)，并組織對(duì)口輸送勞動(dòng)力。第三、吸引技術(shù)型人才回流。當(dāng)前云陽(yáng)縣對(duì)于外出成功人士返鄉(xiāng)投資創(chuàng)造了一系列優(yōu)惠條件，而對(duì)于技術(shù)性人才缺乏相關(guān)的吸引政策。對(duì)云陽(yáng)這樣的庫(kù)區(qū)而言，資源匱乏、環(huán)境生態(tài)條件受限，資本的邊際效益很低，相反，技術(shù)的帶動(dòng)效應(yīng)往往會(huì)帶來(lái)更大的社會(huì)效益。

當(dāng)然，解決人的問(wèn)題還包括落實(shí)惠民政策等方面，政策的制定反映了政府好的出發(fā)點(diǎn)，但政策的執(zhí)行才會(huì)帶來(lái)實(shí)際的變化和發(fā)展。

3 解決事權(quán)、財(cái)權(quán)劃分問(wèn)題，促使政策制定與執(zhí)行相統(tǒng)籌

惠民政策落實(shí)難，職業(yè)培訓(xùn)效果不佳，不僅僅是因?yàn)檎安蛔鳛椤被蚴潜O(jiān)督審查機(jī)制不夠完善，也限于地方政府財(cái)力和本身的行政效能水平。

三峽工程實(shí)施以前，重慶內(nèi)部主城—區(qū)縣投入極不平衡；在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的今天，資金投向仍然分布極不合理。2007年，重慶“一圈”、“渝東北”、“渝東南”的固定資產(chǎn)投入所占比例分別為76.95%、15.6%、7.41%，人均占有固定資產(chǎn)投入額分別為14416.02元、5835.46元和8329.07元，同年，“一圈”與“渝東北”、“渝東南”兩翼地區(qū)的人均固定資產(chǎn)投入之比分別為2.47：1、1.73：1②。不難看出，這種資金投入的差距，與市縣兩級(jí)事權(quán)、財(cái)權(quán)劃分存在的弊端是密切相關(guān)的。進(jìn)一步來(lái)看，結(jié)合在龍角鎮(zhèn)訪談的情況，縣鄉(xiāng)兩級(jí)管理不暢，直接面對(duì)農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有責(zé)無(wú)權(quán)，這對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展更是產(chǎn)生了直接的不利影響，給政策的落實(shí)帶來(lái)很大的困難。如何破解這一難題？一是充分引入市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)因素，緩解政策執(zhí)行過(guò)程中的困難；政府不可能包辦代替一切工作，務(wù)工人員的最終去處還是市場(chǎng)，讓企業(yè)參與其中，可以減少務(wù)工人員在未來(lái)就業(yè)和創(chuàng)業(yè)過(guò)程中面臨的困難；二是整合當(dāng)前基層政府的資源，通過(guò)機(jī)構(gòu)的調(diào)整、資金的調(diào)配，使得更多的資源聚集在需要關(guān)注的問(wèn)題之上。

以農(nóng)民工職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)和返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)為例，重慶當(dāng)前的政策是重點(diǎn)發(fā)展中級(jí)職業(yè)培訓(xùn)，其中，區(qū)縣是相應(yīng)培訓(xùn)的主要負(fù)責(zé)方。而區(qū)縣財(cái)力有限，同時(shí)相應(yīng)的技術(shù)配套設(shè)施缺失，在發(fā)展職業(yè)技能上捉襟見(jiàn)肘。

從現(xiàn)階段來(lái)看，基層政府加強(qiáng)招商引資，通過(guò)政府與企業(yè)的聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)訂單式職業(yè)培訓(xùn)的開(kāi)展，從而可以一定程度上解決基層政府在職業(yè)培訓(xùn)方面的欠缺之處。而從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，建設(shè)更為完善的職業(yè)培訓(xùn)院校體系，形成從重慶市-萬(wàn)州區(qū)-云陽(yáng)縣梯次的職業(yè)培訓(xùn)格局，可以成為推動(dòng)職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)的一項(xiàng)舉措。

在為農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)提供優(yōu)惠方面，區(qū)縣同樣面臨鞭長(zhǎng)莫及的窘境。從問(wèn)卷統(tǒng)計(jì)中看到，農(nóng)民工在返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)方面最大的門(mén)檻還是資金投入不足，政府在財(cái)政上可以加強(qiáng)與商業(yè)銀行、擔(dān)保公司的合作，給予返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工政策性的資金優(yōu)惠，增強(qiáng)他們返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的熱情和動(dòng)力。而與此同時(shí)，行政體制改革需要賦予區(qū)縣政府更多的財(cái)政、政策的自主權(quán)，這樣農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)才能得到更加堅(jiān)實(shí)的政策、資金的保障。

總之，在解決事權(quán)、財(cái)權(quán)的劃分和政策執(zhí)行的過(guò)程中，可以有以下三方面的舉措。

第一，要在落實(shí)政策上面充分發(fā)揮社會(huì)因素的作用，讓包括金融機(jī)構(gòu)、工業(yè)企業(yè)等經(jīng)濟(jì)實(shí)體參與到職業(yè)培訓(xùn)、貸款優(yōu)惠等具體政策運(yùn)作當(dāng)中去，合理調(diào)節(jié)國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的關(guān)系，把一切積極因素調(diào)動(dòng)起來(lái)，為解決政策執(zhí)行中的困難提供有效的保證。另一方面也要依靠行政體制改革，理順上下級(jí)政府間的關(guān)系，適當(dāng)賦予基層政府財(cái)政、行政管理、政策執(zhí)行的自主權(quán)，加強(qiáng)基礎(chǔ)政府融資能力，這樣一項(xiàng)龐大的政策設(shè)計(jì)才有可能在基層得到落實(shí)。第二，通過(guò)行政、財(cái)政改革，調(diào)配權(quán)力資源，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌布局。這一方面可以參考廣東省東莞市的經(jīng)驗(yàn)。東莞市為了更好地解決外來(lái)務(wù)工人員的問(wèn)題，成立了新莞人服務(wù)管理局，這樣可以更充分地整合行政資源，把分散的外來(lái)務(wù)工人員服務(wù)和管理工作集中處理，解決當(dāng)前中國(guó)行政管理中普遍存在的機(jī)構(gòu)重疊冗余的問(wèn)題；另外，設(shè)置包括專(zhuān)家人士在內(nèi)機(jī)構(gòu)對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)一布局，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的利益關(guān)系，做到統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)籌管理、統(tǒng)籌監(jiān)督，從而使城市化的進(jìn)度有張有弛。第三，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，理順上下級(jí)行政、財(cái)政關(guān)系，是解決問(wèn)題一個(gè)具有根本性的辦法。當(dāng)然，從中國(guó)目前的實(shí)際情況來(lái)看，給予縣一級(jí)、鎮(zhèn)一級(jí)政府更多自主權(quán)，即俗稱(chēng)的“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”、“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”，在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的試點(diǎn)也才剛剛起步。因而，如何在欠發(fā)達(dá)地區(qū)走出一條權(quán)力合理分配、協(xié)調(diào)的道路，這已經(jīng)不是該文所能探討說(shuō)明的，這里筆者只能給出一種規(guī)范性的分析。

注釋

① 政府所組織的職業(yè)培訓(xùn)并不僅僅是面向農(nóng)民工，因此2010年7月的調(diào)查取樣群體包含了非農(nóng)民工群體?；谂嘤?xùn)現(xiàn)狀短時(shí)期內(nèi)并不發(fā)生改變，所得數(shù)據(jù)能夠一定程度上反映培訓(xùn)中的問(wèn)題。在該次調(diào)研中，針對(duì)非公職人員發(fā)放了近300份問(wèn)卷，其中有效答卷數(shù)256，總訪問(wèn)人數(shù)296，男女比各占50.2%和49.8%，完成率86.49%。

② 數(shù)據(jù)來(lái)源：重慶市三峽銀行股份有限公司課題研究組：《重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌面臨的重大挑戰(zhàn)與深化城鄉(xiāng)金融改革改革發(fā)展對(duì)策研究》，《科學(xué)咨詢(xún)（決策管理）》2010年5月。