碳交易立法的基本領(lǐng)域探討

李摯萍 程凌香

摘 要: 碳交易的特殊性決定了碳交易市場是一個完全由環(huán)境和能源法律政策促生的外部性產(chǎn)品市場，其持續(xù)生存也與法律政策的導(dǎo)向及執(zhí)行情況關(guān)系極為密切。對碳交易制度有影響的宏觀法律政策、建立碳交易制度所直接需要的法律依據(jù)以及規(guī)范碳交易有序進(jìn)行的交易規(guī)則等都直接關(guān)系到國內(nèi)碳交易體系的建立和發(fā)展。全面認(rèn)識、分析和解決這些問題，對我國建立碳交易體系至關(guān)重要。

關(guān)鍵詞: 碳交易市場； 法律問題； 對策

中圖分類號： DF468.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A文章編號： 1671-6604(2012)03-0022-08

基金項(xiàng)目： 國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目（11BFX080）

作者簡介： 李摯萍，教授、博士生導(dǎo)師，管理學(xué)博士，從事環(huán)境資源法研究；程凌香，博士研究生，從事環(huán)境資源法研究。2010年中國政府提出了國內(nèi)溫室氣體減排的目標(biāo)，并在2011年德班氣候變化大會上承諾愿意有條件接受2020年后的量化減排協(xié)議[1]，這將使中國面臨前所未有的減排壓力，建立國內(nèi)碳交易機(jī)制和市場迫在眉睫。影響碳市場未來的因素很多，其中最具決定性的是應(yīng)對氣候變化國際合作框架約定和各國的相關(guān)法律法規(guī)。與碳交易相關(guān)的法律政策包括三個層面：對碳交易制度有影響的宏觀法律政策、建立碳交易制度所直接需要的法律依據(jù)、規(guī)范碳交易有序進(jìn)行的交易規(guī)則。這里之所以將法律法規(guī)和政策作為一個整體來談，首先是因?yàn)榛谡卧?，制訂相關(guān)法律法規(guī)的難度大，許多國家的氣候變化和溫室氣體減排戰(zhàn)略的行動計(jì)劃首先體現(xiàn)在國家和地方的政策之中；其次是由于碳交易在各國都是新生事物，通過靈活性較強(qiáng)的政策先行調(diào)整有助于逐步完善碳交易的規(guī)則體系。本文主要從以上三個層面分析碳交易相關(guān)立法政策的現(xiàn)狀、中國存在的差距及需要努力的方向。

一、 對碳交易制度有影響的宏觀法律政策

（一） 國際層面的法律基礎(chǔ)

目前，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（United Nations Framework Convention on Climate Change,UNFCCC,以下簡稱《公約》）以及《京都議定書》（Kyoto Protocol,以下簡稱《議定書》）是各國氣候變化立法的主要國際法依據(jù)。

1992年6月在巴西里約熱內(nèi)盧參加聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會的155個國家簽署了《公約》，其第2條提出的目標(biāo)是“將大氣中溫室氣體的濃度穩(wěn)定在防止氣候系統(tǒng)受到危險(xiǎn)的人為干擾的水平上，這一水平應(yīng)當(dāng)在足以使生態(tài)系統(tǒng)能夠自然地適應(yīng)氣候變化、確保糧食生產(chǎn)免受威脅并使經(jīng)濟(jì)能夠可持續(xù)地進(jìn)行的時間范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)”。第3條明確規(guī)定了共同但有區(qū)別的責(zé)任原則、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防及最低成本原則和可持續(xù)發(fā)展原則。根據(jù)共同但有區(qū)別的責(zé)任原則，《公約》在規(guī)定所有締約方應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)的同時，為附件一國家即發(fā)達(dá)國家締約方規(guī)定了不同的義務(wù)。同時，《公約》第一次采用了“共同執(zhí)行”的條款，指出通過國際合作完成溫室氣體減排義務(wù)的方式，這也被視為議定書中“三大交易機(jī)制”的起源。

1997年12月11日，在日本東京召開的《公約》第三次締約方會議通過了具有里程碑意義的《議定書》，其對碳市場的主要貢獻(xiàn)體現(xiàn)在三個方面，一是明確了市場機(jī)制對于應(yīng)對氣候變化、實(shí)現(xiàn)全球高效減排的重要作用，刺激各國探索利用市場機(jī)制減少溫室氣體排放。目前世界上規(guī)模最大也堪稱最成功的歐盟碳排放交易體系和碳市場就是在這種情況下誕生的。二是制定了三種市場機(jī)制，即國際排放交易機(jī)制（International Emission Trading,簡稱IET）、聯(lián)合履約機(jī)制（Joint Implementation,簡稱JI）、清潔發(fā)展機(jī)制（Clean Development Mechanism,簡稱CDM）。三是為發(fā)達(dá)國家設(shè)定了具有法律約束力的減排量目標(biāo)。這一具有法律約束力的規(guī)定迫使簽約國家將這份國際協(xié)定中的義務(wù)轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法律和義務(wù)，促進(jìn)了國內(nèi)碳市場的建立與發(fā)展。

（二） 國外的立法實(shí)踐及借鑒

為發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)，世界主要國家都建立了相應(yīng)的制度保障和政策激勵機(jī)制。但因各國政治經(jīng)濟(jì)體制、承擔(dān)的國際法律義務(wù)等的不同而使環(huán)境保護(hù)法律及制度設(shè)計(jì)各異。

歐盟是全球應(yīng)對氣候變化行動的積極推動力量之一，為保證其成員國實(shí)現(xiàn)在議定書中承諾的減排目標(biāo)，出臺了一系列促進(jìn)溫室氣體減排的政策和法律，構(gòu)成了歐盟范圍內(nèi)的規(guī)范體系。歐盟委員會于1998年發(fā)布的《氣候變化:后京都時代的歐盟戰(zhàn)略》(Climate Change: Towards an EU Post睰yoto Strategy)[2]中首次提出“建立歐盟排放交易體系”的設(shè)想，并于2000年正式將排放交易體系作為履行議定書義務(wù)的可能措施寫入歐盟委員會《歐盟氣候變化計(jì)劃》(European Commission. European Climate Change Programme)[3]，在該框架下，歐盟及其成員國以及各利益相關(guān)集團(tuán)都采取了一系列具有成本效益的減排措施，其中就包括建立歐盟排放交易體系和進(jìn)行相關(guān)立法。同年在《歐盟溫室氣體排放交易綠皮書》(European Commission. Green Paper on GHG Emissions Trading within the European Union)[4]中，碳排放交易正式成為歐洲應(yīng)對氣候變化政策的一個主要部分[5]106，綠皮書中提出排放交易“將是(歐洲)共同體履行(減排承諾)策略的一個基本和主要的部分”，描繪了覆蓋全歐盟的排放交易體系的大概輪廓，并建議該體系從2005年開始生效，以便共同體及其各成員國在2008年國際排放交易機(jī)制實(shí)行之前獲得經(jīng)驗(yàn)。

綠皮書發(fā)布后，排放交易制度在歐洲的地位被提升至前所未有的高度，2008年1月23日歐盟委員會提出了《氣候行動和可再生能源一攬子計(jì)劃》(Climate Action and Renewable Energy Package),同年12月17日獲歐盟議會正式批準(zhǔn)。與以往政策相比，在關(guān)于排放交易方面該計(jì)劃表現(xiàn)出更為積極的新特點(diǎn)：一是從更加積極的層面擴(kuò)大了歐盟排放交易體系；二是制定了符合公平效率原則的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制；三是制定約束性可再生能源目標(biāo)；四是制定了碳捕獲和封存(Carbon Capture and Storage,簡稱CCS)以及環(huán)境補(bǔ)貼的新規(guī)則。

以上法律政策不僅成功將碳排放權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂猩虡I(yè)價(jià)值的商品，使歐盟站在了應(yīng)對全球氣候變化制高點(diǎn)，促進(jìn)了成員國國內(nèi)碳排放交易體系的建立，增加了歐盟排放貿(mào)易體系中參與者的積極性，鼓勵各方低碳技術(shù)領(lǐng)域加大投資，引導(dǎo)其市場參與者選擇最為經(jīng)濟(jì)的方式實(shí)現(xiàn)限制排放的目標(biāo)并達(dá)到其減排標(biāo)準(zhǔn)，確保歐盟整體以最經(jīng)濟(jì)的方式履行《議定書》的減排承諾，為其他國家和地區(qū)建立強(qiáng)制性減排交易體系和制度樹立了榜樣。

英國于2000年11月發(fā)布的《英國氣候變化方案》（UK Climate Change Programme,簡稱UK CCP）是英國實(shí)行碳減排交易的重要政策基礎(chǔ),該方案的重要內(nèi)容之一就是英國排放貿(mào)易機(jī)制（UK Emission Trading Scheme,簡稱UK ETS），這是世界上第一個跨部門的溫室氣體排放交易機(jī)制，詳細(xì)表明了英國如何實(shí)現(xiàn)在2008—2012年期間，將溫室氣體排放量在1990年水平之下減少12.5%的京都目標(biāo)以及如何進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)到2010年將二氧化碳排放量在1990年水平之下減少20%的國內(nèi)目標(biāo)。最讓世人關(guān)注的是2008年《氣候變化法案》(Climate Change Act 2008)的出臺，使英國成為世界上第一個為減少溫室氣體排放、適應(yīng)氣候變化而建立具有法律約束性長期目標(biāo)的國家[6]30。該法案設(shè)定了一個全國性的具有法律約束力的中長期目標(biāo)：以1990年為基準(zhǔn)，英國的溫室氣體的排放到2020年要減少34%，到2050年減少80%，同時就管理和應(yīng)對氣候變化提出了新的建議和措施。2010年4月頒布了《能源法案》(Energy Act 2010),引入了碳捕獲和封存激勵機(jī)制和強(qiáng)制性價(jià)格補(bǔ)貼政策，這些政策和法律是英國對國際社會限制溫室氣體排放的呼吁的回應(yīng)，展示了英國致力于尋求解決氣候變化難題的決心，也為英國減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供了有效的保證。

美國雖然拒簽《京都議定書》，但近年來出臺了一系列的國會議案，如《清潔空氣法修正案》(The Clean Air Act Amendment of 1990)、《氣候管理和創(chuàng)新法案》(Climate Stewardship and Innovation Act of 2007)、《全球變暖污染控制法案》(Global Warming Pollution Reduction Act of 2007)、《氣候管理法》(Climate Stewardship Act of 2007)、《減緩全球變暖法案》(Global Warming Reduction Act of 2007)、《低碳經(jīng)濟(jì)法案》(Low Carbon Economy Act of 2007)、《氣候安全法案》(Climate Security Act of 2007)、《美國電力法案》(American Power Act of 2010)等，這些法案通過為中長期溫室氣體排放量設(shè)定階段性減排的比率目標(biāo)以及對各種減排措施進(jìn)行規(guī)定，控制整個國家的溫室氣體排放。尤其是2007年10月提出的《安全氣候法案》(Safe Climate Act of 2007),包含對全部六種溫室氣體運(yùn)用科技手段、經(jīng)濟(jì)手段、外交手段進(jìn)行非常綜合的管理控制，為聯(lián)邦層面的碳市場機(jī)制的建立奠定了一定的法律政策基礎(chǔ)[7]。

（三） 中國的現(xiàn)狀及努力方向

我國與碳排放交易相關(guān)的宏觀法律政策已基本具備。2007年6月4日經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)正式頒布實(shí)施的《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》是我國第一部應(yīng)對氣候變化的全面的政策性文件，也是發(fā)展中國家頒布的第一部應(yīng)對氣候變化的國家方案。此方案對今后我國要采取的舉措和達(dá)到的目標(biāo)進(jìn)行了全面的安排和部署，可以說是我國應(yīng)對氣候變化的綱領(lǐng)性文件。2011年我國出臺一系列建立碳排放交易市場的政策支持力度更是前所未有，3月發(fā)布的《國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要》中明確提出，探索建立低碳產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)識和認(rèn)證制度，建立完善溫室氣體排放統(tǒng)計(jì)核算制度，逐步建立碳排放交易市場；8月頒布《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》，提出要推進(jìn)排污權(quán)和碳排放權(quán)交易試點(diǎn)，完善主要污染物排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)，建立健全排污權(quán)交易市場，研究制訂排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)的指導(dǎo)意見。開展碳排放交易試點(diǎn)，建立自愿減排機(jī)制，推進(jìn)碳排放權(quán)交易市場建設(shè)；11月國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布《中國應(yīng)對氣候變化的政策與行動（2011）》白皮書，指出“十二五”期間，中國將重點(diǎn)從“逐步建立碳排放交易市場，包括逐步建立跨省區(qū)的碳排放權(quán)交易體系”等11個方面推進(jìn)應(yīng)對氣候變化的工作；11月17日國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見》,要求推進(jìn)環(huán)境稅費(fèi)改革，開展排污權(quán)交易試點(diǎn)；12月先后發(fā)布了《國家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》和《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》，在規(guī)劃中提出要“健全排污權(quán)有償取得和使用制度，發(fā)展排污權(quán)交易市場”；要求“十二五”期間將探索建立碳排放交易市場，包括建立自愿減排交易機(jī)制、開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)、加強(qiáng)碳排放交易支撐體系建設(shè)等內(nèi)容，對“十二五”期間開展節(jié)能減排和控制溫室氣體排放作出了全面部署。

此外，我國先后頒布或修訂的與氣候變化相關(guān)的法律中也確立了大量有利于溫室氣體排放控制的法律制度和措施，如《礦產(chǎn)資源法》(1996修訂)、《電力法》(1995)、《煤炭法》(1996)、《節(jié)約能源法》(2008修訂)、《可再生能源法》(2010修訂)、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》(2008)、《固 體廢物污染環(huán)境防治法》(2005修訂)、《大氣污染防治法》(2000修訂)、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》(2002)等。

從上述情況看，我國政府對碳交易、碳市場的理念和機(jī)制的認(rèn)可度已有了極大的提高。但是從目前我國的實(shí)際情況來看，無論從政策基礎(chǔ)、法律框架還是市場監(jiān)管等角度來看，碳市場的發(fā)展還缺乏實(shí)施的基礎(chǔ)，主要表現(xiàn)在：一是以政策為主導(dǎo)的規(guī)范體系缺乏權(quán)威性、確定性和可操作性。目前，中國的碳交易主要是依靠政府及其政策等單一的行政手段推進(jìn)，市場機(jī)制十分缺乏。二是缺乏國家層面的氣候變化法。在中國溫室氣體是否為一種污染物定性未明，現(xiàn)有的污染物控制制度及措施、法律責(zé)任能否用于溫室氣體減排領(lǐng)域尚不清楚，溫室氣體的監(jiān)管機(jī)構(gòu)尚未明確；此外，目前的環(huán)境法律責(zé)任太輕，執(zhí)法不到位等情況還較為普遍。這都表明我國還沒有形成較為完善的控制溫室氣體的法律制度體系，這也導(dǎo)致實(shí)行碳交易還存在較大的法律風(fēng)險(xiǎn)。

“十二五”期間，我國應(yīng)積極推進(jìn)氣候變化立法進(jìn)程，以此作為統(tǒng)籌碳市場發(fā)展的重要法律基礎(chǔ)，完善應(yīng)對氣候變化的法律法規(guī)，對國家應(yīng)對氣候變化的體制、機(jī)構(gòu)及其職責(zé)，國家應(yīng)對氣候變化的戰(zhàn)略與規(guī)劃，減緩氣候變化的主要領(lǐng)域和制度措施，適應(yīng)氣候變化的主要領(lǐng)域和制度措施，以及應(yīng)對氣候變化、發(fā)展“低碳經(jīng)濟(jì)的”技術(shù)創(chuàng)新等內(nèi)容做出規(guī)定[8]，為我國碳市場機(jī)制的建立提供最基本的法律基礎(chǔ)。通過宏觀政策引導(dǎo)作用，利用稅收、信貸等經(jīng)濟(jì)手段，引導(dǎo)排放企業(yè)的碳交易行為，保證碳交易市場的穩(wěn)定運(yùn)行。同時，還應(yīng)制訂重點(diǎn)企業(yè)和項(xiàng)目合作的激勵措施，對新進(jìn)入的企業(yè)，對積極減排、積極出售排放權(quán)的企業(yè)，應(yīng)依據(jù)企業(yè)的生產(chǎn)技術(shù)及條件給予適當(dāng)?shù)挠袃敺峙浼钫?，完善碳交易市場競爭機(jī)制。在條件成熟時，修改環(huán)境保護(hù)法和大氣污染防治法，具體規(guī)定控制溫室氣候排放的措施、義務(wù)和法律責(zé)任。

二、 建立碳交易制度所直接

需要的法律依據(jù)（一） 國外的立法實(shí)踐和借鑒

碳商品主要依靠法律來決定它的可交易程度和交易規(guī)則，立法對碳市場的發(fā)展起到基礎(chǔ)和保障作用。美國區(qū)域溫室氣體行動(Regional Greenhouse Gas Initiative,簡稱RGGI)和芝加哥氣候交易所(Chicago Climate Exchange,簡稱CCX)的發(fā)展可以作為一個很好的例證。RGGI是美國第一個強(qiáng)制性、市場驅(qū)動的二氧化碳總量控制與交易的體系，也是全世界第一個拍賣幾乎全部配額而不是通過免費(fèi)發(fā)放形式運(yùn)作的碳排放交易體系，2009年RGGI啟動當(dāng)年的交易額約為同期CCX交易額的三分之二，次年其交易額迅速增加了10 多倍，而CCX的交易額卻降低了84％，此時RGGI的交易額是同期CCX交易額的43倍多[9]。很顯然RGGI的發(fā)展比CCX要好得多。究其原因，RGGJ覆蓋州的10個州的政府在立法上采取了具體行動,而芝加哥交易所的碳交易缺乏聯(lián)邦和地方政府層面的立法支持，從而限制了它的發(fā)展，最終導(dǎo)致CCX在2010年12月31日結(jié)束了其開展整整八年的碳限額交易。

立法能夠有效抑制市場失靈和負(fù)外部性，因此，為了保護(hù)碳市場的健康發(fā)展，政府應(yīng)該針對碳限制和碳交易制定相應(yīng)的法律，規(guī)定明確的市場規(guī)則和控制目標(biāo)。否則人們無法看到碳減排的政策走向及市場的長遠(yuǎn)前景，嚴(yán)重影響他們加入市場的意愿和決心。目前,美國雖然還有美聯(lián)邦層面的碳交易法律法規(guī)，但各州先于聯(lián)邦出臺了碳交易法律法規(guī)，這些法案雖然只是區(qū)域性碳排放權(quán)交易法律體系，但是它們都致力于美國全國乃至全球范圍內(nèi)的排放權(quán)交易，將諸法案與其他法案的接軌也考慮在內(nèi)[10]。另外，從近年美國各項(xiàng)法案的內(nèi)容來看，一系列對于排放配額的分配、拍賣、儲蓄、借用和交易以及減排信用額度的取得與使用等相關(guān)方面的規(guī)定均為碳交易機(jī)制提供了直接的法律依據(jù)。

歐盟2003年10月出臺的《在歐盟建立溫室氣體排放權(quán)交易機(jī)制指令》（Directive 2003/87/EC）是歐盟規(guī)范碳排放權(quán)交易的基礎(chǔ)性法律文件。指令為歐盟溫室氣體排放配額交易機(jī)制設(shè)計(jì)了基本原則和制度，規(guī)定了排放交易機(jī)制適用的范圍，溫室氣體排放許可的條件和內(nèi)容，排放權(quán)批準(zhǔn)、分配、轉(zhuǎn)讓、放棄和注銷的相關(guān)方法和程序，成為歐盟排放交易機(jī)制運(yùn)行的最根本的法律保障。2004年，歐盟對該指令進(jìn)行了修改，增添了將歐盟排放權(quán)交易機(jī)制與《京都議定書》的靈活機(jī)制連接的內(nèi)容（被稱為“連接指令”），該指令的核心是承認(rèn)《議定書》項(xiàng)目機(jī)制的信用額相當(dāng)于歐盟排放交易機(jī)制的排放配額，允許歐盟排放交易機(jī)制內(nèi)的企業(yè)使用項(xiàng)目機(jī)制的信用額以滿足其減排義務(wù)，從而搭建了歐盟排放交易體系與京都機(jī)制以及其他國家如日本和加拿大的排放交易機(jī)制的橋梁。2009年，歐洲委員會對排放權(quán)交易機(jī)制指令進(jìn)行了再次修改，改善并擴(kuò)大了現(xiàn)有的排放權(quán)交易機(jī)制的適用范圍，并將由在第一和第二交易階段所適用的成員國設(shè)定各國排放總量的方式轉(zhuǎn)為由歐盟委員會設(shè)定唯一的歐盟整體排放總量，同時規(guī)定從第三交易階段開始拍賣將逐步代替無償分配的方式。此外，在成員國國內(nèi)法層面，國家分配方案(National Allocation Plan,NAP)則是保證歐盟排放交易體系運(yùn)行的基本前提。

（二） 中國的現(xiàn)狀及努力方向

一個完整健康、高效的碳市場需要具備諸多條件：首先要明確設(shè)置碳排放總量，使碳排放配額成為一種稀缺資源。目前，國內(nèi)還沒有明確的減排配額體系，即使確定排放總量，技術(shù)手段也難以確保碳排放額的公平分配，在諸如碳交易標(biāo)的物的確定、排放源的監(jiān)測核查等方面還有很多工作需要做。其次要建立專門的管理機(jī)構(gòu)，對排放額度進(jìn)行監(jiān)督管理。同時還要建立獨(dú)立的第三方核證機(jī)構(gòu)，形成較完善的統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測、核查體系和監(jiān)管制度等，確保碳交易產(chǎn)品減排量的真實(shí)可信[11]。這些都需要用完善立法加以解決。

我國至今尚未出臺全國統(tǒng)一的關(guān)于碳交易的法律。對二氧化硫等大氣污染物實(shí)行總量控制制度、排污許可證制度等規(guī)定也都散見于《大氣污染防治法》及《水污染防治法》等單行法中，與之相配套的相關(guān)法律法規(guī)也不健全。我國目前唯一的碳排放交易方面的法律法規(guī)是2005年10月12日由國家發(fā)改委、科技部、外交部和財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布的《清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目運(yùn)行管理辦法》，但因只是一部針對CDM項(xiàng)目運(yùn)行管理的部門規(guī)章，其法律位階較低，適用范圍有限，而且該辦法在清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目實(shí)施雙方的權(quán)利、法律責(zé)任和義務(wù)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、防止價(jià)格惡性競爭等方面都沒有明確規(guī)定。盡管這些年我國在二氧化硫排放交易試點(diǎn)過程中取得一定成功經(jīng)驗(yàn)，一些已經(jīng)實(shí)施或者將要實(shí)施排污交易制度的地區(qū)在地方立法或者規(guī)章中對排污交易進(jìn)行了不同程度的詳細(xì)規(guī)定，如《江蘇省電力行業(yè)二氧化硫排污權(quán)交易管理暫行辦法》(2002)、《山東省電力行業(yè)二氧化硫排污權(quán)交易暫行管理辦法》(2007)、《湖北省主要污染物排污權(quán)交易試行辦法（草案）》(2008)、《浙江省排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作暫行辦法》(2010)、《湖南省主要污染物排污權(quán)有償使用和交易管理暫行辦法》(2010)等,但由于只是地方性法律法規(guī)，如果發(fā)生跨地區(qū)交易，則需要更高層次的法律來規(guī)范跨省或市之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

我國排污權(quán)交易實(shí)踐證明了法律保障的重要性。我國于2000年在修訂后的《大氣污染防治法》中將總量控制和排污許可證制度進(jìn)行了法律確認(rèn)，理論上具備了二氧化硫排放交易的政策基礎(chǔ)，然而相關(guān)實(shí)施細(xì)則在此后的十幾年一直未能出臺，得不到體系內(nèi)的法律政策的支撐、輔助與配合，排污權(quán)交易在推行過程因孤立無援而收效不佳。

因此，我國推行碳交易制度必須立法先行：首先，應(yīng)制訂一部囊括排放權(quán)交易基本問題的專門性法律，如《溫室氣體排放法》，其內(nèi)容包括碳排放權(quán)的法律定義與屬性，碳排放權(quán)的許可、分配、交易、監(jiān)測與管理、碳排放權(quán)交易的資格與范圍、碳排放權(quán)交易雙方和權(quán)利義務(wù)、碳權(quán)交易場所資格與管理、違反相關(guān)權(quán)利義務(wù)的法律責(zé)任及糾紛的解決等等。其次，出臺與之相關(guān)配套政策法規(guī)，主要是指行政法規(guī)層面對我國開展碳排放交易的管理規(guī)定，主要內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括碳交易試點(diǎn)的區(qū)域范圍、行業(yè)部門、管理機(jī)構(gòu)、運(yùn)營機(jī)構(gòu)與監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置、總量目標(biāo)與配額分配、交易、監(jiān)測與管理規(guī)則等。另外，還需要制訂一系列部門規(guī)章和規(guī)范性文件，對我國碳排放交易的具體操作進(jìn)行規(guī)定，主要是對上述兩個方面法律規(guī)定的細(xì)化和補(bǔ)充[5]344。在推進(jìn)碳交易市場過程中，不僅排放交易制度要立法，而且相關(guān)配套和支持政策也要立法，除了基本的法律法規(guī)條款之外，實(shí)施細(xì)則、法律解釋、部門規(guī)章、地方法規(guī)等也要盡快確立和頒布，否則有可能會出現(xiàn)與二氧化硫排放交易試點(diǎn)相同的問題。

三、 規(guī)范碳交易市場的法律

（一） 國外的立法實(shí)踐和借鑒

2008年英國在其制定的《關(guān)于碳抵消交易出售者的最佳行為指南草案》（Draft Code of Best Practice for Carbon Offset Providers）中，鼓勵低碳生產(chǎn)、生活，減少碳排放；避免碳排放的轉(zhuǎn)移；確保碳減排計(jì)劃持久；碳減排量在交易前需經(jīng)過認(rèn)證，且認(rèn)證方法和程序必須透明；避免對碳排放進(jìn)行重復(fù)計(jì)算等，其目的在于增加消費(fèi)者對碳抵消交易及其在應(yīng)對氣候變化方面作用的理解和消費(fèi)者對碳抵消交易產(chǎn)品環(huán)保性及其價(jià)值的信心，向英國碳抵消負(fù)責(zé)部門提供產(chǎn)品質(zhì)量及認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)展并保持英國在全球碳市場乃至應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位，并為全球碳交易市場提供強(qiáng)有力的政策基礎(chǔ)。

2008年由澳大利亞商業(yè)競爭與消費(fèi)者委員會(Carbon Claims and the Trade Trade Practices Act)公布的《碳主張和交易實(shí)踐法》對企業(yè)碳主張規(guī)定了相關(guān)權(quán)利和義務(wù)，企業(yè)不能有誤導(dǎo)或欺騙行為，需要對其碳主張進(jìn)行準(zhǔn)確描述；在交易時，要對其減排量進(jìn)行認(rèn)證，保證其質(zhì)量符合隨后出臺的《國家碳抵消標(biāo)準(zhǔn)》，同時明確了相關(guān)政府機(jī)構(gòu)的職責(zé)[12]33。

在規(guī)范碳交易市場的交易行為中，碳交易所的行業(yè)規(guī)則至關(guān)重要。世界主要國家和地區(qū)交易所的規(guī)則集中體現(xiàn)在幾個方面：

一是交易主體資格的審核。無論是歐盟還是美國以及其他國家，對進(jìn)入交易所的交易主體從申請者的行為能力、機(jī)構(gòu)設(shè)置、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、授權(quán)許可等方面都做了嚴(yán)格規(guī)定，并且交易所對申請者的排放情況、檢測報(bào)告和排放量報(bào)告的準(zhǔn)確與可靠性負(fù)有復(fù)核權(quán)，只有符合這些規(guī)則的申請者才能成為交易所的會員 會員制是國外各大交易所的共同特點(diǎn)。歐洲氣候交易所根據(jù)參與目的不同將會員分為三類，分別是：以辦理自己的業(yè)務(wù)為主也為客戶辦理業(yè)務(wù)的普通參與者、僅辦理自己業(yè)務(wù)的貿(mào)易參與者和辦理自己的業(yè)務(wù)并為個人參與者辦理業(yè)務(wù)的個人參與者。芝加哥氣候交易所的會員也分三類：一類是基本會員，另一類是協(xié)作會員，還有一類是參與會員。英國對碳排放權(quán)交易的參與者則分為直接參與者、協(xié)議參與者、項(xiàng)目參與者和沒有減排目標(biāo)和減排項(xiàng)目的個人和組織四類。。

二是注冊與交易平臺。注冊系統(tǒng)不僅承擔(dān)著排放配額的在線儲備功能，還負(fù)責(zé)記錄配額的持有、交易、排放及履約提交情況。注冊系統(tǒng)的效率、安全以及是否與交易平臺匹配是一個排放交易體系能否有效地發(fā)揮經(jīng)濟(jì)功能的硬件基礎(chǔ)，也是衡量該排放交易市場是否成熟的重要標(biāo)志。EU ETS不僅每個成員國都設(shè)有一個全國性的交易平臺，而且在歐盟層面還有一個獨(dú)立的集中注冊平臺，即位于布魯塞爾的歐盟獨(dú)立交易日志(Community Independent Transaction Log,CITL)，它將所有成員國的國家注冊平臺鏈接起來，追蹤并記錄了這些交易平臺所有的發(fā)售、交易、取消或存儲EUA的信息，成員國還需向該注冊平臺報(bào)告管制對象的配額和核實(shí)排放量數(shù)據(jù)。該交易平臺于2008年實(shí)現(xiàn)了和聯(lián)合國獨(dú)立交易日志(Indepen瞕ent Transaction Log,ITL)的對接。

三是交易的產(chǎn)品與標(biāo)準(zhǔn)。目前國際碳市場交易的標(biāo)的物主要包括配額(Allowance)和信用(Credit)兩種，交易的產(chǎn)品形式主要有現(xiàn)貨、期貨和期權(quán)交易。交易標(biāo)準(zhǔn)則因交易的形式不同而不同，主要包括黃金標(biāo)準(zhǔn)(Gold Standard,簡稱GS)、自愿碳標(biāo)準(zhǔn)(Voluntary Carbon Standard,簡稱VCS)、自愿性核證減排標(biāo)準(zhǔn)(Standard for Verified Emission Reductions,簡稱VER+)，以及中國國內(nèi)溫室氣體減排標(biāo)準(zhǔn)——熊貓標(biāo)準(zhǔn)(Panda Stan瞕ard,簡稱PS)等。

具體到交易的程序和交易規(guī)則,如登記注冊、碳排放配額的監(jiān)測、報(bào)告與核實(shí)、碳排放配額的轉(zhuǎn)讓程序和方式、碳排放配額的上交、碳排放配額的清除、碳排放配額的儲存、碳排放配額的注銷、交易清算、交易登記等則與其他期貨商品基本無異。

（二） 中國的現(xiàn)狀與努力方向

建立我國碳排放權(quán)交易的法律制度的核心問題是設(shè)定國家強(qiáng)制碳減排的目標(biāo)，將企業(yè)的自愿減排轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)制參與，從而實(shí)質(zhì)推進(jìn)我國碳交易發(fā)展。但是，由于我國目前尚不具備承擔(dān)溫室氣體減排國際強(qiáng)制性義務(wù)的條件，與碳交易緊密相關(guān)的強(qiáng)制減排立法時機(jī)尚不成熟。因此，碳交易目前相關(guān)立法中應(yīng)與《公約》及《議定書》內(nèi)容保持一致，主要是體現(xiàn)法律引導(dǎo)性功能而非強(qiáng)制性功能。即將出臺的《中國溫室氣體自愿減排交易活動管理辦法》將從交易產(chǎn)品、交易主體、交易場所、交易規(guī)則、登記注冊、監(jiān)管體系等各個方面，對自愿減排交易市場進(jìn)行詳細(xì)的界定和規(guī)范。該辦法的出臺必將帶動更多中國企業(yè)參與國內(nèi)自愿減排市場，推動自愿減排市場蓬勃發(fā)展[13]。但是由于在這個辦法涵蓋的內(nèi)容有限，沒有對自愿減排標(biāo)準(zhǔn)及定價(jià)規(guī)則進(jìn)行規(guī)定，此外，碳交易過程涉及的規(guī)則眾多，不是一個辦法可以解決的。

另外，我國目前還沒有建立統(tǒng)一的全國性碳交易場所，沒有統(tǒng)一的碳交易規(guī)則可以遵循。雖然近幾年我國一些地方性碳交易場所不斷成立，但這些地方性的碳交易所存在著人為的市場分割現(xiàn)象，嚴(yán)重影響到我國碳交易市場的發(fā)展。自2008年北京、上海和天津成立了三大環(huán)境交易所之后，武漢、重慶、廣州、大連、杭州等城市紛紛跟進(jìn)[14]。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，中國目前正在籌建的碳交易所已經(jīng)多達(dá)100多家[15]。從實(shí)際效果來看，由于目前國內(nèi)尚未賦予碳排放權(quán)商品屬性，也沒有形成碳排放權(quán)的分配機(jī)制，碳交易所大多并無實(shí)質(zhì)性業(yè)務(wù)，只有一些零星的交易，沒有形成規(guī)模。同時，由于市場交易主體嚴(yán)重缺失，眾多企業(yè)對碳交易還沒有形成概念，也不知道該怎么交易。盡管也有部分企業(yè)投身自愿減排行列，然而，自愿減排的企業(yè)并非主流。在碳排放難題集中的鋼鐵、化工、冶金、建筑等領(lǐng)域，碳排放大戶鮮有去交易所進(jìn)行碳交易。

因此，制定碳交易法律，完善碳交易規(guī)則，建立起值得依賴的碳交易體系和國內(nèi)統(tǒng)一的碳交易場所當(dāng)務(wù)之急。具體內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：第一，確立交易主體會員制度，為注冊會員提供全國統(tǒng)一的碳交易數(shù)據(jù)記錄服務(wù)；第二，為注冊會員提供全國統(tǒng)一的會員交易往來信息和市場價(jià)格行情信息；第三，有效協(xié)助注冊會員減少排放，監(jiān)督會員的交易執(zhí)行情況；第四，處理交易所內(nèi)每日的活動信息，并將當(dāng)日所有處理結(jié)算后的交易數(shù)據(jù)傳達(dá)給注冊會員，提供市場監(jiān)視和確定的排放數(shù)據(jù)[16]。第五，在建立我國碳交易場所的過程中，我們還應(yīng)充分吸收國外先進(jìn)國家的經(jīng)驗(yàn)，與相關(guān)機(jī)構(gòu)密切合作，建立與國際市場接軌的交易平臺，開發(fā)與國際掛鉤的期貨、期權(quán)交易，使二氧化碳排放權(quán)可在國際上自由流通，豐富我國碳交易的金融產(chǎn)品品種，客觀上增加碳市場的流動性，并增加我國在國際碳交易市場的定價(jià)權(quán)和話語權(quán)，從而增強(qiáng)我國在國際低碳經(jīng)濟(jì)中的競爭力[17]。

此外，一個嚴(yán)密、靈活、應(yīng)對能力強(qiáng)的監(jiān)管體制對碳市場的健康發(fā)展也就至關(guān)重要。如何衡量碳交易市場的績效，如何保證碳排放總量的限額沒有被突破，如何杜絕碳市場的操縱和壟斷現(xiàn)象，這些都需要一個行之有效的監(jiān)管體系。所以針對中國的實(shí)際情況，建議建立一個由環(huán)保部門、金屬監(jiān)管部門和交易所等有關(guān)各方協(xié)調(diào)的三級監(jiān)管體系。環(huán)保部門負(fù)責(zé)碳交易權(quán)的總量控制以及碳排放監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)和操作辦法的制定；金融監(jiān)管部門對碳交易市場的正常動作進(jìn)行監(jiān)管；交易所主要功能是包括制定交易環(huán)節(jié)、結(jié)算環(huán)節(jié)、交割環(huán)節(jié)和違約處理方面的制度，反映給環(huán)保部門等主管部門，監(jiān)控企業(yè)碳排放權(quán)數(shù)量的登記和交易，另外交易所還應(yīng)起到市場價(jià)格監(jiān)測，交易操作等職能。

四、 結(jié) 語

碳市場作為一種外部性產(chǎn)品市場，難以自發(fā)生成，碳市場由法律政策催生，注定其從誕生之初便帶著政府創(chuàng)立的鮮明色彩。宏觀法律政策是碳交易機(jī)制形成的基礎(chǔ)；與碳市場直接相關(guān)的法律是碳交易長足發(fā)展的關(guān)鍵；具體的交易規(guī)則是碳交易得以順暢進(jìn)行的保證。我國在這三方面存在問題：一是宏觀法律政策不健全。二是專門法律有缺失。三是具體規(guī)則不完善。可能的應(yīng)對方案是明確政策導(dǎo)向、制定《氣候變化法》和完善相關(guān)配套機(jī)制；制定《溫室氣體排放法》及相關(guān)配套和支持政策，實(shí)施細(xì)則、法律解釋、部門規(guī)章、地方法規(guī)等也要盡快確立和頒布；盡快出臺《中國溫室氣體自愿減排交易活動管理辦法》及具體的碳交易規(guī)則。

在碳交易市場的建立過程中，要處理好幾個重點(diǎn)和難點(diǎn)：一是要注意公平與效率的沖突與協(xié)調(diào)。公平性與效率是解決全球環(huán)境問題中的兩個主要準(zhǔn)則，公平性原則下，難免犧牲效率；效率原則下，又不能保證公平?，F(xiàn)階段在碳交易市場的建立過程中，如何體現(xiàn)公平原則優(yōu)先，效率原則為輔助，實(shí)現(xiàn)公平與效率的雙贏，應(yīng)當(dāng)著重考慮；二是要注意排放權(quán)分配中的多種利益的平衡。碳交易主體擁有合法的碳排放權(quán)是碳交易的前提條件。如何通過構(gòu)建碳交易法律制度，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間、行業(yè)間和企業(yè)間碳排放權(quán)初始分配的公開、公平、公正是整個碳交易市場健康運(yùn)行的重要保障；三是注意處理好碳排放權(quán)交易與碳減排執(zhí)法、法律監(jiān)督、處罰機(jī)制的關(guān)系。完善的法律需要良好的執(zhí)法、監(jiān)督和處罰機(jī)制來體現(xiàn)，如果這些機(jī)制缺失，再完善的法律也會形同一紙空文。如何有效發(fā)揮執(zhí)法、監(jiān)督和處罰機(jī)制的作用，是保障碳交易市場健康發(fā)展的最終需求。

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（責(zé)任編輯 徐 丹）