“大部制”視域下的人口管理體制創(chuàng)新

申秋紅　郭維明

【摘要】當(dāng)前我國(guó)人口管理面臨諸多困境，如人口管理缺乏系統(tǒng)性、人口管理的職責(zé)不夠綜合、職能重復(fù)等。人口管理創(chuàng)新是順應(yīng)大部制改革的必然要求，我國(guó)人口管理體制創(chuàng)新可以有兩種構(gòu)想框架：宏觀發(fā)展型和微觀延伸型。構(gòu)建大人口管理體制需要拋開(kāi)部門(mén)利益，實(shí)現(xiàn)人口計(jì)生工作轉(zhuǎn)型。

【關(guān)鍵詞】大部制 人口管理 體制創(chuàng)新 計(jì)生部門(mén) 未來(lái)走向

前言

轉(zhuǎn)型期的中國(guó)處于人口問(wèn)題的凸顯期，更是人口發(fā)展的關(guān)鍵期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)建設(shè)面臨的重大問(wèn)題無(wú)不與人口密切相關(guān)，社會(huì)管理框架中人口管理的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性和全局性的地位和作用愈發(fā)突出?！霸谏鐣?huì)管理框架中突出人口管理創(chuàng)新”這一重大的現(xiàn)實(shí)主題既是統(tǒng)籌解決人口問(wèn)題、切實(shí)提高社會(huì)管理水平的歷史抉擇，更是建設(shè)服務(wù)型政府、推進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)的必然要求。黨的十七大報(bào)告指出，要加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制，人口計(jì)生部門(mén)迫切需要探索一條以“大人口觀”為理念指導(dǎo)，以人的全面發(fā)展為中心，以常住人口基本公共服務(wù)均等化為改革方向的人口服務(wù)管理體制創(chuàng)新之路，全面做好人口工作，形成大人口機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌的新體制。

依據(jù)管理范圍和層次，人口管理可以分為宏觀管理、中觀管理和微觀管理。宏觀人口管理指國(guó)家從人口發(fā)展的特點(diǎn)及其與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系全局出發(fā)，設(shè)置組織機(jī)構(gòu)，對(duì)人口進(jìn)行的管理，它具有全面性、綜合性、間接性和權(quán)威性的特點(diǎn)。

宏觀人口管理著眼于整個(gè)國(guó)家和社會(huì)，而不是某一個(gè)地區(qū)或部門(mén)，更不是具體的家庭或個(gè)人。

中觀人口管理是指通過(guò)整合基層政府力量，動(dòng)員、組織社會(huì)成員開(kāi)展有利于實(shí)現(xiàn)人口發(fā)展的活動(dòng)，創(chuàng)造一個(gè)有利于人口管理工作的社會(huì)環(huán)境，最終達(dá)到推進(jìn)人口工作深入開(kāi)展的目標(biāo)。這種管理具有直觀性、趨同性、互動(dòng)性等特點(diǎn)。

微觀人口管理是指婚姻家庭人口管理，即充分發(fā)揮婚姻家庭的各項(xiàng)職能，保持和諧穩(wěn)定的家庭關(guān)系，促進(jìn)家庭人口的良性發(fā)展，這既是人口管理的起點(diǎn)和基礎(chǔ)，也是人口管理的落腳點(diǎn)。本文著重探討宏觀人口管理。

大部制視域下人口管理體制創(chuàng)新的意義

第一，人口管理體制創(chuàng)新是順應(yīng)大部制改革的必然要求。國(guó)外政府機(jī)構(gòu)設(shè)置采用“大部制”，將職能相近、業(yè)務(wù)范圍趨同的事項(xiàng)由一個(gè)部門(mén)統(tǒng)一管理，最大限度地避免政出多門(mén)、多頭管理，降低行政成本，提高管理效率。2008年3月，我國(guó)開(kāi)始以強(qiáng)化宏觀調(diào)控職能、注重民生、建立大部制為內(nèi)容的政府機(jī)構(gòu)改革，在“大部制”改革中，最具綜合性的人口管理體制創(chuàng)新尤為重要。人口管理體制創(chuàng)新包括轉(zhuǎn)變政府職能、精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)、理順政府關(guān)系、提高政府效率等方面的內(nèi)容，也包括政府內(nèi)部職能的重新配置以及政府職能行使方式的重新界定。人口管理組織機(jī)構(gòu)設(shè)置是否合理關(guān)系到人口管理職能和效率能否有效發(fā)揮。

第二，人口管理體制創(chuàng)新是改變?nèi)丝诠芾肀∪鯛顩r的迫切要求。我國(guó)人口管理“條塊分割”，公安、民政、衛(wèi)生、工商、教育、統(tǒng)計(jì)等部門(mén)各自掌管一部分人口管理或與管理人口相關(guān)的工作，部門(mén)之間職責(zé)交叉重疊，各自執(zhí)行的政策時(shí)有沖突，既浪費(fèi)行政成本，又增加了協(xié)調(diào)難度。這種體制難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，遇到問(wèn)題只能四處協(xié)商，辦事效率低下。

第三，人口管理體制創(chuàng)新對(duì)國(guó)家發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義。大部制視域下的人口管理體制創(chuàng)新不僅是管理方法和技術(shù)的創(chuàng)新，對(duì)國(guó)家發(fā)展也是一項(xiàng)具有戰(zhàn)略性的工程。人口管理體制創(chuàng)新圍繞科學(xué)管理的目標(biāo)，通過(guò)推進(jìn)精細(xì)化管理和促進(jìn)主動(dòng)管理從而改善管理質(zhì)量，通過(guò)優(yōu)化辦事流程和加強(qiáng)部門(mén)聯(lián)動(dòng)從而提高管理效率，它有利于減少信息系統(tǒng)重復(fù)建設(shè)，降低經(jīng)濟(jì)社會(huì)的運(yùn)行成本，因而有利于降低管理成本。

我國(guó)人口管理的歷史回顧

改革開(kāi)放前的人口管理。新中國(guó)發(fā)展尤其是國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)所面臨的一系列問(wèn)題迫使中央政府調(diào)整工作重心，從國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略角度革新人口管理制度。1951～1957年，公安部、政務(wù)院、內(nèi)務(wù)部、勞動(dòng)部紛紛制定制度、出臺(tái)政策，從勸止、防止到制止農(nóng)民盲目涌入城市，到最終以法律形式確立了以嚴(yán)格控制城市人口規(guī)模、限制農(nóng)民進(jìn)城為主體的人口管理框架。在此基礎(chǔ)上，住宅、糧食供給、副食品供給、燃料供給、教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)、勞動(dòng)保護(hù)、婚姻等一系列涉及民眾生存的制度也無(wú)一例外地將城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口區(qū)別對(duì)待，共同構(gòu)成了我國(guó)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)。除了通過(guò)法律、制度與政策手段加強(qiáng)人口管理之外，新中國(guó)還經(jīng)常針對(duì)一些特定人群開(kāi)展突擊式的改造運(yùn)動(dòng)，如三反五反、知識(shí)青年上山下鄉(xiāng)運(yùn)動(dòng)等。這些運(yùn)動(dòng)短時(shí)間內(nèi)使人口結(jié)構(gòu)趨向簡(jiǎn)單，國(guó)民同質(zhì)性增強(qiáng)，形成了國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)活動(dòng)中的三大主要群體—工人、農(nóng)民和干部，與此相適應(yīng)，人口管理以戶籍管理為核心，多部門(mén)參與體系相對(duì)完善，管理方式簡(jiǎn)單人口管理制度在利益上向城市人口傾斜。

改革開(kāi)放以來(lái)人口管理的發(fā)展與困境。改革開(kāi)放以來(lái)，人口管理理念發(fā)生了變化，即更加注重大人口管理以人為本、寓管理于服務(wù)以及效率管理。人口管理內(nèi)容不斷拓展，管理方式不斷修正，戶籍管理漸進(jìn)改革，農(nóng)轉(zhuǎn)非在探索中逐步推進(jìn)，隨遷制度逐漸放寬，居住證制度在上海、深圳等地相繼建立。1980年中央發(fā)表《致全體共產(chǎn)黨員、共青團(tuán)員的公開(kāi)信》，標(biāo)志著我國(guó)全面開(kāi)展以計(jì)劃生育為內(nèi)容的人口管理工作。經(jīng)過(guò)30多年的努力，我國(guó)初步形成涵蓋人口出生、戶籍、婚育、教育、就業(yè)、醫(yī)療、保障、救助、遷徙、死亡、統(tǒng)計(jì)等方方面面的人口管理框架，各級(jí)政府部門(mén)承擔(dān)了相應(yīng)的管理職責(zé)和服務(wù)職能，聯(lián)動(dòng)格局正在形成，人口管理越來(lái)越強(qiáng)調(diào)以服務(wù)為主要特征的柔性管理，在管理方式上逐步走向科學(xué)化、系統(tǒng)化、精細(xì)化、社會(huì)化。

我國(guó)人口管理面臨的困境。我國(guó)人口管理體制創(chuàng)新既面臨難得機(jī)遇和有利條件，也面臨挑戰(zhàn)與困難，尤其是來(lái)自管理體制和自身觀念等方面的問(wèn)題。首先，人口管理體制缺乏系統(tǒng)性。新中國(guó)成立至今，由于種種原因，形成了我國(guó)現(xiàn)行的“條塊分割”的人口管理體制，表面上看，人口管理的各方面、各環(huán)節(jié)都“業(yè)務(wù)歸口”給有關(guān)部門(mén)，但這種“政出多門(mén)”的人口管理體制事權(quán)分散，難以出臺(tái)既公平合理又兼顧社會(huì)所有群體利益的人口管理最優(yōu)化方案。其次，各部門(mén)管理職責(zé)的局限性不利于人口的綜合治理。各部門(mén)都是從某一人口現(xiàn)象出發(fā)，而不是從整個(gè)人口運(yùn)行系統(tǒng)出發(fā)，更少?gòu)纳鐣?huì)管理和整個(gè)社會(huì)運(yùn)行的大系統(tǒng)出發(fā)考慮問(wèn)題，如果繼續(xù)套用這種模式，人口管理談不上效率和效益。再次，職能重復(fù)，浪費(fèi)人力物力財(cái)力。各有關(guān)部門(mén)在制定政策時(shí)主要從本系統(tǒng)的業(yè)務(wù)需要出發(fā)，強(qiáng)調(diào)自己部門(mén)的重要性，有些職能存在重疊現(xiàn)象，彼此間沒(méi)有充分協(xié)調(diào)與溝通，制定出來(lái)的措施和策略不能配套、互補(bǔ)。最后，技術(shù)支撐不牢固。由于管理多頭、隸屬多家，相關(guān)信息有效整合不夠，每個(gè)部門(mén)按各自工作需要采集數(shù)據(jù)，造成信息分散、交叉、重復(fù)，增加了管理成本。

國(guó)家人口計(jì)生委在人口管理方面的優(yōu)勢(shì)

宏觀人口管理的綜合治理性質(zhì)。國(guó)家人口計(jì)生委是我國(guó)人口和計(jì)劃生育工作的政府主管部門(mén)，多年來(lái)一直實(shí)行兼職委員制度，兼職委員單位包括發(fā)改委、科技部、公安部、民政部、財(cái)政部、勞動(dòng)保障部、國(guó)土資源部、信息產(chǎn)業(yè)部、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、環(huán)?？偩帧⒔y(tǒng)計(jì)局等。其主要職責(zé)是根據(jù)國(guó)務(wù)院確定的職責(zé)分工，結(jié)合本部門(mén)業(yè)務(wù)特點(diǎn)，協(xié)調(diào)、督促本系統(tǒng)與人口計(jì)生部門(mén)共同做好人口和計(jì)生工作；參與研究我國(guó)人口和計(jì)生工作的重大問(wèn)題；參與研究、制定相關(guān)的政策、重要文件，以及中長(zhǎng)期人口發(fā)展規(guī)劃和計(jì)生事業(yè)發(fā)展計(jì)劃；及時(shí)了解人口和計(jì)生工作情況，對(duì)做好人口和計(jì)生工作提出意見(jiàn)和建議。這種政府多部門(mén)參與的人口管理模式，最大的優(yōu)點(diǎn)是各部門(mén)職能明確、專(zhuān)一。

人口計(jì)生工作全面轉(zhuǎn)型。自1994年國(guó)際人口與發(fā)展大會(huì)以來(lái)，國(guó)家人口計(jì)生委引入“以人為本、以人的全面發(fā)展為中心”理念，提出計(jì)劃生育工作思路和工作方法的“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”。進(jìn)入21世紀(jì)，計(jì)劃生育管理體制已經(jīng)逐步完善，管理理念、內(nèi)容和重點(diǎn)也發(fā)生轉(zhuǎn)變，并逐步與國(guó)際接軌，主要體現(xiàn)在：第一，計(jì)劃生育管理轉(zhuǎn)向綜合管理，在新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)下不斷調(diào)整工作思路、工作內(nèi)容和工作重點(diǎn)，管理方式上更加注重對(duì)人的尊重和引導(dǎo)、注重以服務(wù)促管理。第二，管理內(nèi)容不斷拓展，生殖健康、優(yōu)生優(yōu)育、老年保健、艾滋病預(yù)防等領(lǐng)域的服務(wù)被納入管理范疇。第三，管理對(duì)象有所拓寬，不再僅僅面向已婚育齡婦女，而是面向更大范圍的人群。第四，流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理成為重點(diǎn)和難點(diǎn)所在。

強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)。經(jīng)過(guò)30多年的艱辛努力，人口計(jì)生網(wǎng)絡(luò)已發(fā)展成為我國(guó)最為完整的、覆蓋面最廣并有效運(yùn)轉(zhuǎn)的從事社會(huì)管理與公共服務(wù)的普惠性網(wǎng)絡(luò)，這是一個(gè)扎根基層、覆蓋全面、信息暢通、上下互動(dòng)、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的管理與服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。這一網(wǎng)絡(luò)是成功實(shí)現(xiàn)人口再生產(chǎn)類(lèi)型歷史轉(zhuǎn)變的基本力量，是走中國(guó)特色統(tǒng)籌解決人口問(wèn)題道路的重要經(jīng)驗(yàn)。實(shí)踐證明，這一網(wǎng)絡(luò)不僅是黨和政府與基層緊密聯(lián)系的一座橋梁，也是我國(guó)唯一的功能完善、結(jié)構(gòu)完整、覆蓋面廣、作用顯著并且極具功能拓展?jié)摿Φ墓卜?wù)網(wǎng)絡(luò)。

我國(guó)人口管理體制創(chuàng)新構(gòu)想

本文構(gòu)想了兩種人口管理大部制方案，即宏觀發(fā)展型和微觀延伸型。

宏觀發(fā)展型：國(guó)家人口發(fā)展委員會(huì)。第一，設(shè)立理由：創(chuàng)新人口管理體制，最重要的是以人口為基礎(chǔ)、以人的全面發(fā)展為中心，以通過(guò)人口服務(wù)管理提高生活和生命質(zhì)量為目標(biāo)，以改善和保障民生為主線，強(qiáng)化政府對(duì)以人為主要服務(wù)和管理對(duì)象的民生領(lǐng)域各個(gè)部門(mén)的綜合協(xié)調(diào)，著眼于人口和社會(huì)發(fā)展大系統(tǒng)的總體設(shè)計(jì)和優(yōu)化，以政府管理職能和政策框架的優(yōu)化，求得系統(tǒng)的總體優(yōu)化。因此，在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的今天，順應(yīng)大部制改革，與統(tǒng)籌規(guī)劃“物的建設(shè)”為主要任務(wù)的國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)相對(duì)應(yīng)，需要組建一個(gè)對(duì)“人和人口”實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌管理的綜合性部門(mén)—國(guó)家人口發(fā)展委員會(huì)。人口發(fā)展委員會(huì)是落實(shí)統(tǒng)籌解決人口問(wèn)題的責(zé)任單位，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各職能部門(mén)共同應(yīng)對(duì)有關(guān)人口的各種問(wèn)題。國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)重在經(jīng)濟(jì)建設(shè)，而國(guó)家人口發(fā)展委員會(huì)重在社會(huì)建設(shè)。

第二，主要職能：國(guó)家人口發(fā)展委員會(huì)的職能，一是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、綜合治理人口問(wèn)題，通過(guò)提出政策建議、監(jiān)測(cè)和發(fā)布有關(guān)信息、協(xié)調(diào)推動(dòng)有關(guān)部門(mén)、會(huì)同或協(xié)同有關(guān)部門(mén)等方式在綜合治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用；二是制定和實(shí)施人口及相關(guān)政策，提出人口與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的政策建議，實(shí)行相關(guān)社會(huì)政策準(zhǔn)入制度，負(fù)責(zé)評(píng)估相關(guān)社會(huì)政策與人口及生育政策的兼容和平衡；三是制訂和執(zhí)行人口發(fā)展規(guī)劃，以人口發(fā)展規(guī)劃作為其他發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)；四是收集、發(fā)布和分析人口及相關(guān)信息；五是開(kāi)展人口發(fā)展戰(zhàn)略研究；六是統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)人口管理的日常工作。

微觀延伸型：國(guó)家人口和家庭發(fā)展委員會(huì)。第一，設(shè)立理由：家庭是社會(huì)的基本細(xì)胞，家庭幸福是社會(huì)和諧的基礎(chǔ)，建設(shè)和諧家庭是鞏固和諧社會(huì)的良方。2011年4月26日胡錦濤在中共中央政治局第二十八次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)任務(wù)落實(shí)不斷開(kāi)創(chuàng)人口工作新局面，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造更加有利的人口環(huán)境”，明確要求抓好落實(shí)“建立健全家庭發(fā)展政策，切實(shí)促進(jìn)家庭和諧幸?！边@項(xiàng)重點(diǎn)工作。這就為新時(shí)期的人口工作明確了“促進(jìn)家庭發(fā)展”這一新的增長(zhǎng)點(diǎn)，拓展了人口工作在提升家庭發(fā)展能力領(lǐng)域的作為空間，也為人口計(jì)生工作的轉(zhuǎn)型和大人口管理體制的建立開(kāi)創(chuàng)了新的思路。根據(jù)新時(shí)期人口工作面臨的新形勢(shì)新任務(wù)，以“大人口”理念為指導(dǎo)，借鑒國(guó)外人口和家庭部門(mén)的設(shè)置，建議設(shè)立國(guó)家人口和家庭發(fā)展委員會(huì)。

第二，主要職能：國(guó)家人口和家庭發(fā)展委員會(huì)的職能，一是負(fù)責(zé)實(shí)施人口及家庭相關(guān)政策；二是實(shí)施人口發(fā)展規(guī)劃，以人口規(guī)劃作為相關(guān)規(guī)劃的基礎(chǔ)；三是人口信息管理和服務(wù)，以現(xiàn)有人口信息管理系統(tǒng)建設(shè)為基礎(chǔ)，充分整合公安、民政、教育等部門(mén)的信息網(wǎng)絡(luò)資源，提高人口管理水平；四是人口管理日常工作的協(xié)調(diào)；五是家庭服務(wù)和管理，為家庭提供良好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，制定全面的支援和強(qiáng)化家庭能力的政策體系；六是開(kāi)展對(duì)人口和家庭的研究。

兩種構(gòu)想的比較與實(shí)現(xiàn)步驟。兩種構(gòu)想方案各有特點(diǎn)，宏觀發(fā)展型注重在人口服務(wù)管理中發(fā)揮規(guī)劃指導(dǎo)和綜合協(xié)調(diào)作用，發(fā)揮人口發(fā)展戰(zhàn)略在國(guó)家戰(zhàn)略中的基礎(chǔ)性作用；微觀延伸型注重提升家庭發(fā)展能力，最終促進(jìn)社會(huì)和諧。兩種方案都以信息化為基礎(chǔ)和引領(lǐng)，都賦有人口信息的綜合及信息化建設(shè)職責(zé)。由于現(xiàn)行人口管理體制不能滿足人口信息的即時(shí)性，也不具備應(yīng)有的人口信息分析能力，因此有必要將人口登記和人口統(tǒng)計(jì)職能從公安及統(tǒng)計(jì)部門(mén)剝離出來(lái)，建議分層次、分步驟地以現(xiàn)在的國(guó)家人口計(jì)生委為主，加上公安部門(mén)的戶口管理系統(tǒng)和統(tǒng)計(jì)部門(mén)的人口統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)，整合為國(guó)家人口信息平臺(tái)，形成人口信息收集、發(fā)布、分析的“三位一體”格局，使人口管理逐漸步入綜合、協(xié)調(diào)、有序的良性發(fā)展的軌道。

兩種方案可以采用相似的實(shí)現(xiàn)步驟：由于我們是單一制國(guó)家，上下級(jí)步調(diào)一致，所以中央要先行一步。因此可以采取過(guò)渡性措施，選定人口管理基礎(chǔ)較好的政府職能部門(mén)—國(guó)家人口計(jì)生委，擴(kuò)大或者增強(qiáng)其人口管理職能，逐步把相關(guān)的事務(wù)歸統(tǒng)其中；同時(shí)，從省級(jí)層面入手進(jìn)行工作體制改革和創(chuàng)新，嘗試在省級(jí)層面設(shè)立創(chuàng)新示范市，大膽探索和改革，為省級(jí)層面乃至全國(guó)層面提供借鑒和參考；待條件成熟時(shí)，成立常設(shè)的國(guó)家人口發(fā)展委員會(huì)或國(guó)家人口和家庭發(fā)展委員會(huì)。這個(gè)部門(mén)應(yīng)當(dāng)既是議事機(jī)構(gòu)也是權(quán)力部門(mén)，通過(guò)整合分散在其他部門(mén)的與新機(jī)構(gòu)相關(guān)的職能和管理資源，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌解決人口問(wèn)題的最終目標(biāo)。

最后需要指出的是，構(gòu)建大人口管理體制需要有大氣魄、大手筆，需要拋開(kāi)部門(mén)利益，實(shí)現(xiàn)人口計(jì)生工作轉(zhuǎn)型，統(tǒng)籌解決新時(shí)期的人口發(fā)展問(wèn)題，從而實(shí)現(xiàn)人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。這樣做有利于確立人口工作在黨和國(guó)家全局工作中的地位，有利于對(duì)人口發(fā)展工作實(shí)行戰(zhàn)略規(guī)劃和統(tǒng)籌。在設(shè)立國(guó)家人口發(fā)展委員會(huì)或人口和家庭發(fā)展委員會(huì)以后，下一步迫切需要設(shè)置與其職能相匹配的組織機(jī)構(gòu)，加大人力、物力、財(cái)力投入，使其成為名副其實(shí)的統(tǒng)籌解決人口問(wèn)題的政府職能部門(mén)。

（作者單位：中國(guó)人口與發(fā)展研究中心）