小產(chǎn)權(quán)房背后的利益博弈及其治理

喻小倩　霍曉妮

【摘要】文章通過對小產(chǎn)權(quán)房治理過程中涉及到的主要利益主體政府、開發(fā)商、村民和購房者之間的博弈分析，結(jié)果表明在長期的利益博弈下，禁止或者“叫停”小產(chǎn)權(quán)房都不能夠促使相關(guān)利益者的經(jīng)濟(jì)收益增加。小產(chǎn)權(quán)房的規(guī)范和政府的職能轉(zhuǎn)變等是當(dāng)前需要重點(diǎn)研究并解決的關(guān)鍵問題。

【關(guān)鍵詞】小產(chǎn)權(quán)房 利益 博弈

小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象是目前我國政府和社會公眾都非常關(guān)注的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題。所謂小產(chǎn)權(quán)房是指在農(nóng)民集體土地上建設(shè)的房屋，未繳納土地出讓金等費(fèi)用，其產(chǎn)權(quán)證不是由國家房管部門頒發(fā)，而是由村集體頒發(fā)。小產(chǎn)權(quán)房是一個“尷尬”的存在，政府嚴(yán)格制止這類商品房的開發(fā)建設(shè)，不允許城里人到農(nóng)村購買小產(chǎn)權(quán)房和購買農(nóng)民的住房，但是小產(chǎn)權(quán)房依然勢如破竹地發(fā)展。圍繞小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的各種紛爭均與各方利益主體之間的利益矛盾、沖突直接相關(guān)。

小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的原因

小產(chǎn)權(quán)房源于中國土地制度的不完善。小產(chǎn)權(quán)房是中國特有的現(xiàn)象，它產(chǎn)生的根源是我國的城鄉(xiāng)二元土地制度。我國法律規(guī)定城市市區(qū)的土地屬于國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，都屬于農(nóng)民集體所有（除由法律規(guī)定屬于國家所有的之外）。農(nóng)村集體土地在土地一級市場是不能直接進(jìn)行交易的，即農(nóng)村集體所有的土地如果要建成商品房并對外進(jìn)行出售，需要經(jīng)過一系列嚴(yán)格的程序，首先必須先經(jīng)過國家征收，把集體土地轉(zhuǎn)變成為國有土地之后，再出讓給開發(fā)商，開發(fā)商需向國家繳納一定的土地出讓金和稅費(fèi)之后，才能被允許建設(shè)房屋并出售給購房者。而在這一過程中，國家以低價征用集體土地，高價出讓，從中獲取高額地租，嚴(yán)重?fù)p害了集體農(nóng)民的利益。在這種情況下，集體土地的所有者為了更大的利益，寧愿違背國家法律規(guī)定，私自在自己擁有的土地上建設(shè)商品房并出售給他人，所謂的小產(chǎn)權(quán)房就由此產(chǎn)生了。

小產(chǎn)權(quán)房興起于市場的選擇和政府監(jiān)管不夠。小產(chǎn)權(quán)房屢禁不止的原因一方面是因?yàn)樯唐贩績r格居高不下，普通市民們的收入和房價不成正比，對城市房價可望而不可及。在這種情況下，成本相對低廉的小產(chǎn)權(quán)房就有了廣闊的市場發(fā)展空間。再加上政府建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房、公租房、廉租房等社會保障性住房供應(yīng)明顯不足，小產(chǎn)權(quán)房存在廣大的市場空間?？陀^上講，小產(chǎn)權(quán)房市場能夠如此繁榮，是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在全國各地房地產(chǎn)暴熱的情況下進(jìn)行土地違法買賣，這一方面主要是利益驅(qū)使所致，另一方面在一定程度上與相關(guān)部門制止不力有很大關(guān)系。

利益導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房的不斷激增。從開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房獲得利益的人除了開發(fā)商以外，還有當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)政府和村民。出售小產(chǎn)權(quán)房不僅可以大大增加村民的收入，而且也可以同時為鄉(xiāng)政府帶來巨大的財(cái)政收益，所以開發(fā)商、當(dāng)?shù)卣约按迕癖舜酥g存在共同的目標(biāo)，為了不斷追求彼此自身利益的最大化，而甘愿冒險建造小產(chǎn)權(quán)房。

小產(chǎn)權(quán)房各方利益主體的博弈

小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象的實(shí)質(zhì)在于各方利益主體對土地增值收益分配的博弈。與小產(chǎn)權(quán)房相關(guān)的利益主體眾多，主要包括地方政府、開發(fā)商、村民、購房者等。小產(chǎn)權(quán)房牽涉多方利益，但受最大影響的是村民和地方政府。政府擁有行政權(quán)力，能代表國家行使土地所有權(quán)，可直接從村民那里征用土地，而且價格非常低，隨后再以高價賣給開發(fā)商，從中牟取巨額利益；但村民卻希望能夠控制土地的使用權(quán)，從土地的增值中獲得一定的利益。這種反差就形成了地方政府與村民的利益沖突，從而導(dǎo)致二者陷入了“囚徒困境”。

用博弈方法分析困境時有三個基本前提假設(shè)：第一個基本前提假設(shè)是理性人假設(shè)，即購房者、村民、政府和開發(fā)商都有各自的目標(biāo)—追求自身物質(zhì)利益的最大化；第二個基本前提假設(shè)是完全信息假設(shè)，也就是購房者、村民、政府和開發(fā)商都擁有小產(chǎn)權(quán)房的完全信息；第三個基本前提假設(shè)是政府的行動策略有兩種，即允許和不允許小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)，村民的行動策略也有兩種，即開發(fā)和不開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房。（見表1）

表1 不同行動策略下的結(jié)果

當(dāng)?shù)卣痛迕裨陔p方博弈過程中，所采取的不同行動策略組合的得益是不同的，即他們二者對不同策略下的結(jié)果的偏好是不同的。假設(shè)如果得益越多，越喜歡，那么村民的“偏好”取向：合作>沖突>妥協(xié)>遵守，地方政府的“偏好”取向：遵守>沖突>合作>妥協(xié)。我們可以用1～4這個范圍的得益去代表各個博弈角色的“偏好”。（見表2）

表2 各方利益得益偏好

根據(jù)雙方不同偏好取向得益展開博弈（見表3），利用全面的嚴(yán)格的優(yōu)勢策略來分析，即無論對方采取何種策略，一方采取這個策略總比采取任何一種別的策略都要好。對政府來說，如果村民選擇的行動策略為開發(fā)時，地方政府選擇行動策略為允許，此時的得益為2，選擇不允許時的得益為3（即允許得益<不允許得益）；如果村民選擇的行動策略為不開發(fā)，地方政府選擇行動策略為允許，此時的得益為1，選擇不允許的得益為4（即允許得益<不允許得益），因此，對地方政府而言，不管村民選擇何種策略，地方政府采取的最優(yōu)策略都是不允許小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)。對村民來說，如果地方政府選擇的行動策略是允許，村民選擇的行動策略為開發(fā)，此時的得益為4，選擇不開發(fā)的得益為2（即開發(fā)得益>不開發(fā)得益）；若地方政府選擇的策略為不允許時，村民選擇的行動策略為開發(fā)，此時的得益為3，選擇不開發(fā)的得益為1（即開發(fā)得益>不開發(fā)得益），因此，對村民而言，不管地方政府選擇何種策略，村民采取的最優(yōu)策略都是開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房。因而在上述這個博弈過程中的納什均衡解是（地方政府，不允許；村民，開發(fā)；結(jié)果：沖突）。

表3各方博弈收益矩陣

該結(jié)局中地方政府是不允許小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)的，主要有兩個方面的原因：一是規(guī)范管理的需要。即認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房的違法建設(shè)擾亂了城市規(guī)劃和建設(shè)的管理秩序，對法律法規(guī)造成了沖擊，并且其本身就存在一定的安全管理盲區(qū)。為了維護(hù)法律的莊嚴(yán)性，保證城市建設(shè)的安全，規(guī)范建設(shè)管理，必須加強(qiáng)對它的治理。二是減少了財(cái)政收入。對于地方政府而言，隨著土地價格越來越高，地方政府在土地的壟斷供應(yīng)、土地儲備、土地征用、“不飽和供地”以及土地出讓的統(tǒng)一招拍掛這條價值鏈上所獲得的利益也越來越多。小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)建設(shè)越過了政府的征地和監(jiān)管程序，直接由鄉(xiāng)鎮(zhèn)村或開發(fā)商開發(fā)，這樣就使政府喪失了賺取征地和出讓土地差價的機(jī)會，地方政府的各項(xiàng)預(yù)期可得利益也由此化為泡影。如果沒有更好的財(cái)政來源替代這種方式時，小產(chǎn)權(quán)房禁令松動的可能性不大。

農(nóng)民開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房主要是因?yàn)檗r(nóng)村土地的所有者是農(nóng)民集體，他們都希望集體土地的價值能夠得到充分顯現(xiàn)。為追求自身所得利益最大化，集體土地的所有者往往愿意冒險違規(guī)出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租土地。在這種情況下，農(nóng)民建造和銷售小產(chǎn)權(quán)房不失為一種簡單、便捷的增收方法。如果地方政府全面禁止小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)并對其加以查處，強(qiáng)制性地對村民進(jìn)行征地，這是需要付出高昂的談判成本的，而且會在一定程度上引起社會的不穩(wěn)定，并且村民為追求自身利益的最大化而逃避政府的查處也是需要付出成本的，導(dǎo)致了效率的下降。這就反映出目前要解決我國小產(chǎn)權(quán)房問題困難重重。

小產(chǎn)權(quán)治理的思考

通過對小產(chǎn)權(quán)房治理過程中涉及到的主要利益主體的博弈分析，結(jié)果表明在長期的利益博弈下，禁止或者“叫?！毙‘a(chǎn)權(quán)房都不能夠促使相關(guān)利益者的經(jīng)濟(jì)收益長期增加。其規(guī)范和政府的職能轉(zhuǎn)變等是當(dāng)前需要重點(diǎn)研究并解決的關(guān)鍵問題。

一是加快農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，明確農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的主體，構(gòu)建農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利體系，以土地使用權(quán)為核心，建立合理的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制。改革現(xiàn)行土地征收制度，保護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。二是強(qiáng)化監(jiān)管促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康有序發(fā)展，高房價是小產(chǎn)權(quán)房大行其道的根本原因，要調(diào)控房價讓老百姓買得起房。供給上加強(qiáng)對房地產(chǎn)市場供應(yīng)的控制，需求上引導(dǎo)人們合理消費(fèi)、抑制投機(jī)，并維護(hù)房地產(chǎn)市場秩序。各級地方政府必須扭轉(zhuǎn)依靠土地財(cái)政過日子的局面，降低土地出讓金，加大樓盤的供應(yīng)力度，適當(dāng)調(diào)低普通商品住房的稅率來讓利于民，壓低過高的房地產(chǎn)價格，健全城市住房保障系統(tǒng)，加大經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等具有保障性用房的供應(yīng)，進(jìn)一步促進(jìn)土地制度的改革。三是規(guī)范政府職能和行政權(quán)力，提高土地違規(guī)成本，包括規(guī)范農(nóng)村基層干部的權(quán)力運(yùn)行、明確地方政府和有關(guān)部門的責(zé)任、重視人民群眾和社會輿論監(jiān)督等。

（作者單位分別為：重慶工商大學(xué)融智學(xué)院，太原科技大學(xué)；本文系重慶工商大學(xué)融智學(xué)院人文社會科學(xué)資助項(xiàng)目，項(xiàng)目編號：20127002）