全球環(huán)境治理的現(xiàn)實(shí)困境與路徑選擇

[摘要]隨著環(huán)境的惡化與環(huán)境問題的全球化，全球環(huán)境治理成為國(guó)際社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。就全球環(huán)境治理的構(gòu)成要素而言，當(dāng)前全球環(huán)境治理在環(huán)境治理主體、環(huán)境議題以及環(huán)境治理方式等方面存在的矛盾或問題，嚴(yán)重制約了全球環(huán)境治理效果的實(shí)現(xiàn)。加強(qiáng)環(huán)境治理各主體之間的合作，科學(xué)全面地認(rèn)識(shí)全球環(huán)境問題，實(shí)現(xiàn)不同治理方式的合作，是提高全球環(huán)境治理效果的有效路徑。

[關(guān)鍵詞]全球環(huán)境治理；國(guó)際政治；環(huán)境政治；生態(tài)文明

[中圖分類號(hào)]D5；X3[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[中圖分類號(hào)]1674-6848（2012）04-0079-08

[作者簡(jiǎn)介]劉穎（1977—），女，博士，山東單縣人，山東師范大學(xué)政治與國(guó)際關(guān)系學(xué)院副教授，主要從事國(guó)際政治與環(huán)境政治研究。（山東濟(jì)南250014）

[基金項(xiàng)目]教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“新世紀(jì)以來的西方新社會(huì)運(yùn)動(dòng)研究”（12YJCGJW008）的階段性成果。

隨著環(huán)境的惡化與環(huán)境問題的全球化，全球環(huán)境治理成為國(guó)際社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。自1972年斯德哥爾摩聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境大會(huì)以來，國(guó)際社會(huì)中關(guān)于環(huán)境議題的國(guó)際會(huì)議召開的頻率與規(guī)模呈現(xiàn)遞增趨勢(shì)，各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人非常注重環(huán)境在外交領(lǐng)域中的地位與作用，制定了一大批與環(huán)境相關(guān)的具有一定約束力的國(guó)際環(huán)境法律文件或原則，國(guó)家間、地區(qū)以及全球性的環(huán)境治理機(jī)構(gòu)也得以建立。經(jīng)過幾十年的治理實(shí)踐，全球環(huán)境治理也取得了很大的進(jìn)步。但是，我們也必須承認(rèn)，目前全球環(huán)境治理虛的成分比較多，實(shí)的成分比較少，大量的國(guó)際會(huì)議和國(guó)際條約的訂立并未有效遏制全球環(huán)境惡化的趨勢(shì)，①無論是從全球環(huán)境治理的主體還是從環(huán)境政策與協(xié)議的實(shí)施等方面來看，還存在一些限制全球環(huán)境治理有效性的因素。本文擬從全球環(huán)境治理構(gòu)成要素的角度，分析全球環(huán)境治理所面臨的現(xiàn)實(shí)困境，并探尋全球環(huán)境治理走出困境的具體路徑。

一、全球環(huán)境治理及其構(gòu)成要素

（一）全球環(huán)境治理的含義

隨著環(huán)境的惡化與環(huán)境問題的全球化，國(guó)際社會(huì)對(duì)氣候變化、環(huán)境惡化等問題關(guān)注度的上升，全球環(huán)境治理逐漸成為國(guó)際政治理論領(lǐng)域中一個(gè)重要的研究課題。全球環(huán)境治理是全球治理理論在環(huán)境領(lǐng)域中的拓展與應(yīng)用，由于學(xué)術(shù)界對(duì)全球治理的定義理解不一，導(dǎo)致對(duì)全球環(huán)境治理概念的界定也存在分歧。學(xué)者王宏斌把全球環(huán)境治理理解為：“通過具有約束力的國(guó)際規(guī)則解決全球性環(huán)境問題，從而維持人類社會(huì)的生存與可持續(xù)發(fā)展”，并認(rèn)為全球環(huán)境治理的理論內(nèi)涵包括規(guī)則、價(jià)值、對(duì)象、主體以及效果五個(gè)方面。①而學(xué)者藺雪春根據(jù)聯(lián)合國(guó)《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》、《21世紀(jì)議程》和聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署文件，把全球環(huán)境治理理解為：“主要是國(guó)際社會(huì)通過建立新的公平的全球伙伴關(guān)系，經(jīng)由條約、協(xié)議、組織所形成的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)來解決全球環(huán)境問題，以促進(jìn)人類社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展?！雹诮Y(jié)合學(xué)者們的觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為全球環(huán)境治理指的應(yīng)是國(guó)際社會(huì)中包括主權(quán)國(guó)家、國(guó)際組織和公司企業(yè)等在內(nèi)的各種行為體，為應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境問題的挑戰(zhàn)，通過談判、協(xié)調(diào)與妥協(xié)等方式來進(jìn)行合作，制定與環(huán)境相關(guān)的條約、協(xié)議、規(guī)則來規(guī)范、約束甚至是制裁國(guó)際社會(huì)中的環(huán)境破壞行為，以求獲得穩(wěn)定的國(guó)際環(huán)境秩序，維持人類社會(huì)的生存與可持續(xù)發(fā)展的進(jìn)程。

（二）全球環(huán)境治理的構(gòu)成要素

全球環(huán)境治理不僅是一個(gè)動(dòng)態(tài)的進(jìn)程，同時(shí)也是一個(gè)復(fù)雜的結(jié)構(gòu)。它包含了四個(gè)必不可少的要素，筆者將這四個(gè)構(gòu)成要素概括為“四個(gè)w”。

1.“who”，即“誰治理”的問題。

很顯然，“誰治理”的問題指的是“全球環(huán)境治理的主體”。就目前而言，參與全球環(huán)境治理的主體是多元的。一是國(guó)家。國(guó)家是全球環(huán)境治理最重要的行為體，在全球環(huán)境治理中處于核心地位。這種核心地位表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：首先，國(guó)家環(huán)境主權(quán)原則是全球環(huán)境治理一個(gè)極其重要的原則；其次，主權(quán)國(guó)家在全球環(huán)境治理機(jī)制的創(chuàng)建、運(yùn)行以及效用方面都發(fā)揮著主導(dǎo)作用；最后，主權(quán)國(guó)家在國(guó)際環(huán)境法的制定和實(shí)施過程中起著決定作用。③二是政府間國(guó)際組織。全球?qū)哟紊系倪@類組織主要包括聯(lián)合國(guó)大會(huì)、聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)、聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署、聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展委員會(huì)以及聯(lián)合國(guó)發(fā)展署等；專門機(jī)構(gòu)包括聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織、世界衛(wèi)生組織、聯(lián)合國(guó)教科文組織、世界氣象組織等；此外還有世界銀行、世界貿(mào)易組織以及地區(qū)或次地區(qū)層次上的政府間國(guó)際組織，還包括地區(qū)金融機(jī)構(gòu)，而自1972年以來各國(guó)紛紛建立環(huán)境部/局/署等專門機(jī)構(gòu)，也是其治理功能的重要體現(xiàn)。三是公民社會(huì)的各主要群組，包括非政府組織、私有部門、媒體、科學(xué)界等，也是全球環(huán)境治理的重要參與者。④因此，從理論上講，就全球環(huán)境治理的主體而言，全球環(huán)境治理結(jié)構(gòu)應(yīng)該是由國(guó)家中心環(huán)境治理和非國(guó)家中心環(huán)境治理共同構(gòu)成的，是一個(gè)由不同層次的行為體、力量和運(yùn)動(dòng)構(gòu)成的復(fù)雜結(jié)構(gòu)。

2.“what”，即“治理什么”的問題

“治理什么”意指全球環(huán)境治理的議題或?qū)ο?，具體而言就是全球性的環(huán)境問題，主要包括全球氣候變化、臭氧層耗損與破壞、水資源危機(jī)、森林銳減與破壞、生物多樣性銳減、土地荒漠化等。這些環(huán)境問題具有以下特征①：（1）密切關(guān)聯(lián)性。由于地球是一個(gè)相互聯(lián)系的生態(tài)體系，因此各種環(huán)境問題在起因與影響方面具有相互關(guān)聯(lián)性，這就意味著一個(gè)誘發(fā)因素可能也會(huì)因?yàn)檫B鎖反應(yīng)而引發(fā)多個(gè)后果。（2）綜合性與復(fù)雜性。環(huán)境問題與其他社會(huì)以及經(jīng)濟(jì)問題交叉重疊，最終形成復(fù)雜的綜合性問題，特別是全球性環(huán)境問題超越了許多傳統(tǒng)范疇，與國(guó)家主權(quán)、外交、經(jīng)貿(mào)、安全等問題交織在一起。（3）空間上的不平衡性。全球性環(huán)境問題的產(chǎn)生原因與造成后果在空間上分離，導(dǎo)致全球范圍內(nèi)環(huán)境問題的收益與成本分配不均。例如，全球氣候變化主要源于發(fā)達(dá)國(guó)家溫室氣體的歷史排放，然而其破壞性的后果卻主要由不發(fā)達(dá)的南方國(guó)家來承擔(dān)。（4）時(shí)間上的不平衡性。人類改變包括政策在內(nèi)的行為與其環(huán)境產(chǎn)生影響之間存在一個(gè)滯后期。換句話說，未來的環(huán)境變化已經(jīng)受到過去或現(xiàn)在行動(dòng)的影響，而現(xiàn)在所采取環(huán)境政策的效果并不會(huì)立即表現(xiàn)出來，環(huán)境問題的產(chǎn)生原因及其造成后果之間具有跨時(shí)間的特點(diǎn)，這意味著當(dāng)代人的“資源環(huán)境消費(fèi)”有可能損害子孫后代的福祉。（5）環(huán)境過程的不可逆性。由于科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，人類具有大規(guī)模干預(yù)環(huán)境的能力，使環(huán)境經(jīng)過長(zhǎng)期演化形成的物理、化學(xué)、生物過程發(fā)生了變化，而其中有些過程是不可逆轉(zhuǎn)的。（6）不確定性。由于人們對(duì)環(huán)境系統(tǒng)的科學(xué)認(rèn)識(shí)能力、相關(guān)數(shù)據(jù)資料獲取等方面存在局限性，目前的環(huán)境變化及其影響評(píng)估方法和結(jié)果還存在很大的不確定性。

3.“how”，即“如何治理”的問題

“如何治理”是全球環(huán)境治理各主體在全球環(huán)境治理中所采取的方式問題。由于全球環(huán)境治理主體呈現(xiàn)多元化的特點(diǎn)，因此，各主體所采取的治理方式也不盡相同。

就國(guó)家而言，盡管發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家都非常重視環(huán)境問題，但在參與全球環(huán)境治理的方式上，二者的表現(xiàn)不盡相同。就發(fā)展中國(guó)家而言，以中國(guó)為例，參與全球環(huán)境治理的方式主要有：參加國(guó)際國(guó)際環(huán)發(fā)會(huì)議或論壇，出席有關(guān)國(guó)際公約的締約方大會(huì)；簽署、批準(zhǔn)或加入國(guó)際環(huán)發(fā)條約、協(xié)議或修正案，主要包括大氣、危險(xiǎn)物質(zhì)、海洋環(huán)境資源、生物資源、海岸線公約五大類；參與國(guó)際環(huán)境項(xiàng)目的合作（包括單邊、多邊與區(qū)域間），合作的方法有資金援助、技術(shù)支持、人才開發(fā)、知識(shí)培訓(xùn)等；主辦大規(guī)模的高等級(jí)的國(guó)際環(huán)發(fā)會(huì)議論壇，其中包括政府間的國(guó)際環(huán)境論壇，也有民間的國(guó)際環(huán)境論壇；國(guó)內(nèi)非政府組織積極參與國(guó)際環(huán)發(fā)會(huì)議或論壇等。②發(fā)達(dá)國(guó)家雖然也以上述幾種方式參與全球環(huán)境治理，但是在具體運(yùn)作或?qū)嶋H操作層面，往往實(shí)行雙重標(biāo)準(zhǔn)，口惠而實(shí)不至。

政府間國(guó)際組織在全球環(huán)境治理過程中利用其在專業(yè)、信息、技術(shù)優(yōu)勢(shì)與超國(guó)家的特點(diǎn)，主要通過以下方式參與全球環(huán)境治理：（1）為全球環(huán)境治理提供豐富的信息；（2）在全球環(huán)境治理中為各國(guó)間的相互交流提供一個(gè)良好的活動(dòng)場(chǎng)所，并協(xié)調(diào)各方意見，努力達(dá)成和履行全球環(huán)境治理的行為規(guī)范和準(zhǔn)則；（3）對(duì)世界各國(guó)的環(huán)境政策績(jī)效進(jìn)行全方位的評(píng)價(jià)、比較和排序，從而使這些國(guó)家的環(huán)境政策的績(jī)效狀況一目了然。

非政府組織由于其具有“非官方”、“非政府”以及“跨國(guó)界”的特性，與政府間國(guó)際組織相比，更注重底層的需求和呼聲。目前非政府組織參與全球環(huán)境治理的方式和作用主要有：（1）通過本組織的專業(yè)研究提出相關(guān)的信息和政策建議，影響國(guó)際環(huán)境議程；（2）通過發(fā)動(dòng)消費(fèi)者抵制運(yùn)動(dòng)和法律訴訟等手段，促使有關(guān)政府和組織改變其環(huán)境政策；（3）在有關(guān)國(guó)際會(huì)議前起草和提交國(guó)家環(huán)境協(xié)議的草擬文本；（4）通過游說或直接加入政府代表團(tuán)，影響國(guó)際環(huán)境保護(hù)機(jī)制的談判進(jìn)程；（5）監(jiān)督或幫助國(guó)際環(huán)境協(xié)議的實(shí)施。①

4.“what effect”，即“什么效果”的問題

全球環(huán)境治理的效果或有效性是全球環(huán)境治理的基本構(gòu)成要素之一，主要是指人們對(duì)全球環(huán)境治理預(yù)期的功能在多大程度上得到了發(fā)揮，預(yù)期的目標(biāo)又在多大程度上得到了實(shí)現(xiàn)。對(duì)此，有學(xué)者指出，全球環(huán)境治理體制在收集與評(píng)估環(huán)境信息方面的得分還是很高的，在提供全球環(huán)境政策論壇、建構(gòu)合作框架和發(fā)揮協(xié)調(diào)的功能方面的有效性得分是“中”，在促進(jìn)多邊環(huán)境協(xié)議的遵守和履行方面的有效性得分是“中”，在環(huán)境治理資金的籌集和分配方面的得分則是比較低的；在調(diào)解和仲裁環(huán)境沖突的功能方面基本上是失效的。②因此，從總體上看，全球環(huán)境治理的有效性得分是中等偏低的。

不難看出，全球環(huán)境治理的四個(gè)構(gòu)成要素并不是孤立的，而是相互聯(lián)系的。不同的環(huán)境治理主體在面對(duì)環(huán)境議題時(shí)所采取的治理方式是有差異的，即使是處于同一層面的環(huán)境治理主體（如發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家均是主權(quán)國(guó)家），在整個(gè)全球環(huán)境治理過程所扮演的角色與發(fā)揮的作用也是不同。因此，從總體上而言，構(gòu)成要素中前三個(gè)“w”的自身特點(diǎn)及其相互關(guān)系將最終影響第四個(gè)“w”——全球環(huán)境治理效果。也就是說，一旦全球環(huán)境治理主體、全球環(huán)境治理議題、全球環(huán)境治理方式這三個(gè)要素存在問題或出現(xiàn)變化，都會(huì)對(duì)全球環(huán)境治理效果帶來消極影響甚至是阻礙全球環(huán)境治理預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、矛盾與問題：全球環(huán)境治理的現(xiàn)實(shí)困境

正如前文所言，我們不否認(rèn)全球環(huán)境治理經(jīng)過十幾年的實(shí)踐已經(jīng)取得了很大的進(jìn)步，但是我們也必須承認(rèn)目前全球環(huán)境治理確實(shí)存在一些矛盾與問題。

（一）全球環(huán)境治理主體間的矛盾

全球環(huán)境治理主體的多元化特點(diǎn)使筆者聯(lián)想到一句俗語(yǔ)：“人多力量大?！比糇屑?xì)分析，這句俗語(yǔ)并不完全正確。由于“人多”，勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)分歧、沖突、斗爭(zhēng)，甚至是相互扯皮、互推責(zé)任的現(xiàn)象，結(jié)果往往會(huì)導(dǎo)致相反的力量。當(dāng)然，如果“人多”是建立在團(tuán)結(jié)合作的基礎(chǔ)上，預(yù)期的效果或目標(biāo)必然能夠?qū)崿F(xiàn)。就全球環(huán)境治理主體而言，多元化的特點(diǎn)要求參與全球環(huán)境治理的各主體必須加強(qiáng)團(tuán)結(jié)與合作，如此才能實(shí)現(xiàn)全球環(huán)境治理的預(yù)期目標(biāo)。但是，現(xiàn)實(shí)的情況是：“各主權(quán)國(guó)家、全球公民社會(huì)和國(guó)際組織各有自己極不相同的利益和價(jià)值，很難在一些重大的全球性問題上達(dá)成共識(shí)，這一現(xiàn)狀對(duì)全球治理的效益造成了內(nèi)在的制約。”③這具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

就主權(quán)國(guó)家而言，它在全球環(huán)境治理中雖然仍是最基本的最重要的治理主體，是決定全球環(huán)境治理成效的重要力量，但是在具體的治理實(shí)踐中仍然面臨許多困境。一是主權(quán)國(guó)家作為國(guó)家行為體日益受到非國(guó)家行為的挑戰(zhàn)，在全球環(huán)境治理中有式微的趨勢(shì)。二戰(zhàn)以后，國(guó)際關(guān)系行為體呈現(xiàn)多元化特點(diǎn)，許多政府間國(guó)際組織、非政府組織積極參與國(guó)際事務(wù)，涉入的領(lǐng)域十分廣泛并發(fā)揮著越來越大的作用，對(duì)國(guó)家行為體構(gòu)成了直接的挑戰(zhàn)。在全球環(huán)境問題上，政府間國(guó)際組織在全球環(huán)境治理的國(guó)際層面上發(fā)揮著全局性的作用，國(guó)際環(huán)境非政府組織在環(huán)境問題上對(duì)各國(guó)（尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家）的巨大壓力不斷凸現(xiàn)其在國(guó)際社會(huì)的影響和作用，這些非國(guó)家行為主體在全球環(huán)境治理過程中作用的發(fā)揮將對(duì)主權(quán)國(guó)家行使主權(quán)的意志和能力構(gòu)成一定的影響和牽制。對(duì)此，拉赫斯（M. Lachs）認(rèn)為：“今天，各種國(guó)際組織正在實(shí)施對(duì)所有成員國(guó)和整個(gè)人類都至關(guān)重要的目標(biāo)與價(jià)值。它們己經(jīng)深深地融入到成員國(guó)的有序運(yùn)作之中，以致這些成員國(guó)想要恢復(fù)行動(dòng)自由而放棄國(guó)際合作成為幾乎不可能的事了?！雹俣歉髦鳈?quán)國(guó)家在全球環(huán)境治理中面臨合作與協(xié)調(diào)的困境。一方面，發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家由于在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)和方式上存在利益和理念上的分歧與矛盾，雙方在環(huán)境問題上不僅存在著權(quán)力與財(cái)富的爭(zhēng)奪，而且存在著信任的差距，因而合作的前景困難重重。事實(shí)上，自1972年人類環(huán)境會(huì)議以來，發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家在全球環(huán)境治理的資金、責(zé)任與成本分擔(dān)的依據(jù)等問題上就一直存在嚴(yán)重的分歧，“這些問題實(shí)際上已成為每一次國(guó)際環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展談判的中心議題”。②另一方面，發(fā)達(dá)國(guó)家內(nèi)部以及發(fā)展水平不一的發(fā)展中國(guó)家之間，由于各自的利益訴求不同，也會(huì)出現(xiàn)環(huán)境政策協(xié)調(diào)的困境。如美國(guó)和歐盟雖然在經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、政治價(jià)值觀等方面基本一致，但雙方也進(jìn)行著激烈的權(quán)力爭(zhēng)奪。歐盟始終積極倡導(dǎo)溫室氣體減排，并大打“氣候牌”，試圖以領(lǐng)先的環(huán)保技術(shù)展開與美國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)，并借此提升國(guó)際影響力。在發(fā)展中國(guó)家內(nèi)部，一些沿海小島國(guó)家是全球氣候變化的最大受害國(guó)，其減排的呼聲最強(qiáng)烈，而新興工業(yè)化國(guó)家往往把工業(yè)化、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為當(dāng)前的首要目標(biāo)。③

就政府間國(guó)際組織而言，它是最重要的全球治理主體，有著特殊的優(yōu)勢(shì)。由于政府間國(guó)際組織的成員就是各國(guó)政府，作為政府合作的產(chǎn)物，各“政府代言人”一方面需要就環(huán)境政策、協(xié)議的制定達(dá)成共識(shí)，另一方面又要代表主權(quán)國(guó)家政府的價(jià)值追求。因此，在全球環(huán)境治理過程中，政府間國(guó)際組織必然會(huì)面臨“獨(dú)立性”與“位置的定位”這兩個(gè)困境。首先，政府間國(guó)際組織在全球環(huán)境治理中如何擺脫受大國(guó)控制的局面，存在“獨(dú)立性”問題。當(dāng)今世界，任何一項(xiàng)全球性的活動(dòng)都少不了大國(guó)的直接或者間接的參與與控制，政府間國(guó)際組織大多是在大國(guó)支持或許可的條件下建立和開展活動(dòng)的。在全球環(huán)境治理過程中，政府間國(guó)際組織在制定和執(zhí)行其環(huán)境治理計(jì)劃時(shí)，需要大國(guó)為其提供便利。大國(guó)可以利用政府間國(guó)際組織在環(huán)境治理中的需求對(duì)其進(jìn)行控制，利用國(guó)際組織為該國(guó)利益服務(wù)而忽視甚至剝奪小國(guó)的合法環(huán)境權(quán)益，使其喪失“獨(dú)立性”。④其次，政府間國(guó)際組織在全球環(huán)境治理過程中可能存在“缺位”與“越位”的問題?！叭蔽弧笔侵刚g國(guó)際組織在全球環(huán)境問題治理中管得過少，沒有管到應(yīng)該管的事情；“越位”是指政府間國(guó)際組織在全球環(huán)境問題治理中管得過多，管了不應(yīng)該管的事情。在全球環(huán)境治理中，政府間國(guó)際組織也像一國(guó)政府在國(guó)內(nèi)的環(huán)境治理一樣，一方面很容易出現(xiàn)針對(duì)某一環(huán)境污染問題重視不夠、不能及時(shí)阻止環(huán)境污染擴(kuò)大化的現(xiàn)象；另一方面則表現(xiàn)為對(duì)某一環(huán)境污染問題過度重視，在環(huán)境治理的過程中，除提供信息、組織協(xié)調(diào)和績(jī)效評(píng)估等作用外，過多地干預(yù)當(dāng)事國(guó)的環(huán)境治理，從而導(dǎo)致干涉他國(guó)內(nèi)政的越位現(xiàn)象，不利于環(huán)境治理。①

就非政府組織而言，作為全球環(huán)境治理中迅速成長(zhǎng)的一股新興力量，我們?cè)诔浞终J(rèn)識(shí)其在全球環(huán)境治理中的作用與地位的同時(shí)，也不能忽視其帶來的一些問題。如某些勢(shì)力強(qiáng)大的環(huán)境非政府組織代表西方大國(guó)或某些特定社會(huì)階層的利益，片面強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)，忽視經(jīng)濟(jì)發(fā)展和發(fā)展中國(guó)家的要求，對(duì)發(fā)展中國(guó)家的社會(huì)利益和國(guó)家主權(quán)構(gòu)成威脅，從而增強(qiáng)了西方的總體優(yōu)勢(shì)，加劇了南北利益的不均衡，加深和激化了南北矛盾。②因此，在全球環(huán)境治理過程中，主權(quán)國(guó)家仍然是制約非政府組織發(fā)揮更大作用的巨大障礙。

從全球環(huán)境治理各主體在全球環(huán)境治理中所存在的問題不難看出，主權(quán)國(guó)家、政府間國(guó)際組織、國(guó)際非政府組織之間存在利益的博弈，三者在環(huán)境政策的合作與協(xié)調(diào)方面存在諸多困境，在很大程度上阻礙了全球環(huán)境治理效果的實(shí)現(xiàn)。

（二）全球環(huán)境議題特征所產(chǎn)生的問題

就全球環(huán)境議題而言，其自身所具有的諸多特點(diǎn)必然會(huì)對(duì)全球環(huán)境治理的有效性帶來很多困難，具體體現(xiàn)為：全球環(huán)境問題的相互關(guān)聯(lián)性意味著不同的環(huán)境問題必須同時(shí)治理，孤立地對(duì)一個(gè)環(huán)境問題作出反應(yīng)可能會(huì)加劇另一個(gè)環(huán)境問題的惡化③；環(huán)境問題的綜合性與復(fù)雜性意味著解決環(huán)境問題不僅涉及科技知識(shí)，而且涉及生態(tài)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)等諸多領(lǐng)域的知識(shí)，需要多維的、綜合的和跨部門的思維和方法；全球環(huán)境問題在時(shí)空上呈現(xiàn)的不平衡性為全球環(huán)境問題解決方案的設(shè)計(jì)與實(shí)施提出了巨大挑戰(zhàn)；全球環(huán)境問題的不確定性又為一些國(guó)家在環(huán)境問題上的不作為提供了很好的借口，正如波拉克（Henry N. Pollack）在其《不確定的科學(xué)與不確定的世界》中所說，社會(huì)不能或不愿處理全球環(huán)境問題的借口就是“沒有足夠的科學(xué)確定性對(duì)全球問題采取措施”。④

（三）全球環(huán)境治理方式存在的局限性

主權(quán)國(guó)家、政府間國(guó)際組織以及非政府組織均以自己的方式參與全球環(huán)境治理，三者在推動(dòng)全球環(huán)境治理進(jìn)程的同時(shí)，也凸顯出其治理方式存在的問題或局限性。

就主權(quán)國(guó)家而言，在對(duì)公共利益和相互認(rèn)同的共同目標(biāo)這一前提下，其參與全球環(huán)境治理的方式主要體現(xiàn)為合作與協(xié)商的特點(diǎn)，但也帶有明顯的利益驅(qū)動(dòng)性與官僚體制色彩。首先，由于主權(quán)國(guó)家以實(shí)現(xiàn)其自身國(guó)家利益為首要目標(biāo)，所以利益沖突往往導(dǎo)致有關(guān)環(huán)境議題的談判過程漫長(zhǎng)而艱難，甚至無果而終。其次，主權(quán)國(guó)家間的合作往往由官方出面進(jìn)行，一些官僚體制的弊端也隨之帶入合作的進(jìn)程，如效率低下、相互推諉責(zé)任、腐敗難以杜絕等，這些問題是制約以主權(quán)國(guó)家為中心的全球環(huán)境治理有效性的關(guān)鍵因素。

就政府間國(guó)際組織而言，其對(duì)全球環(huán)境治理的參與活動(dòng)往往會(huì)受到資源、管理以及執(zhí)行等方面的種種限制。一是資源問題。政府間國(guó)際組織的主要資金收入來源于主權(quán)國(guó)家，而且沒有強(qiáng)制性權(quán)力，這就使其在對(duì)主權(quán)國(guó)家進(jìn)行協(xié)調(diào)、管理與制約時(shí)存在資源危機(jī)。要使成員國(guó)滿意，又要制約成員國(guó)，政府間國(guó)際組織常常處于“進(jìn)退兩難”的境地。二是管理問題。機(jī)構(gòu)龐雜、制度混亂等問題造成政府間國(guó)際組織治理效率下降，影響了成員國(guó)對(duì)政府間國(guó)際組織的信賴。三是執(zhí)行問題。大量的決議、宣言等文件在具體執(zhí)行時(shí)困難重重，一方面是沒有強(qiáng)制力，另一方面,主要成員國(guó)的利益被觸及時(shí)經(jīng)常會(huì)強(qiáng)烈反對(duì)，甚至不惜退出政府間國(guó)際組織。①所以，在很大程度上，政府間國(guó)際組織的在全球環(huán)境治理中參與活動(dòng)難以擺脫大國(guó)政治、強(qiáng)權(quán)政治的陰影，其作用的發(fā)揮往往受到實(shí)力政治的強(qiáng)烈沖擊。

就國(guó)際非政府組織而言，其對(duì)全球環(huán)境治理參與活動(dòng)往往會(huì)面臨權(quán)威性不足與資金短缺的雙重困境。一方面非政府組織與聯(lián)合國(guó)的關(guān)系問題有待進(jìn)一步解決，其權(quán)限的合法性受到質(zhì)疑；另一方面，雖然非政府組織的數(shù)量自20世紀(jì)90年代以來急劇增多，其參與全球環(huán)境治理的頻率和范圍也急劇擴(kuò)大，但總體上，非政府組織的規(guī)模相對(duì)較小，其中絕大多數(shù)掌握的資源較之最弱小的國(guó)家還要貧乏。因此，非政府組織要使其在全球環(huán)境治理中的活動(dòng)得到更有效的實(shí)施，還有很長(zhǎng)的一段路要走。

三、走出困境：全球環(huán)境治理的路徑選擇

面對(duì)全球環(huán)境治理構(gòu)成要素中存在的問題，要實(shí)現(xiàn)全球環(huán)境治理的有效性，必須做到以下幾點(diǎn)。

（一）加強(qiáng)全球環(huán)境治理多元主體之間的協(xié)調(diào)與合作，建立各主體之間的伙伴關(guān)系

全球環(huán)境治理是由多元主體共同參與的，各主體在全球環(huán)境治理方面都有優(yōu)勢(shì)。但同時(shí)我們也要看到，在全球環(huán)境治理中，雖然各主體發(fā)揮的作用不是同等的，但是各主體之間并無尊卑之分，因此，各環(huán)境治理主體理應(yīng)在處理全球環(huán)境問題的過程中建立信任的關(guān)系，相互合作。在全球治理過程中，各治理主體的合作主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是國(guó)家之間的合作。這是全球環(huán)境治理中主流的合作方式，甚至占有支配性地位，也是諸多合作方式中最為有效的合作方式。全球環(huán)境治理領(lǐng)域關(guān)乎全球人類的利益和命運(yùn)，是國(guó)家間合作的有效區(qū)域，其中不僅包括發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家的合作，而且也包括發(fā)達(dá)國(guó)家之間以及發(fā)展中國(guó)家內(nèi)部的合作。二是國(guó)家主體與非國(guó)家主體之間的合作，主要有國(guó)家與國(guó)際政府間組織的合作、國(guó)家與非政府組織的合作?！岸鄶?shù)國(guó)家政府都己深刻地認(rèn)識(shí)到：唯有進(jìn)行合作，塑造政府與非政府間的現(xiàn)代伙伴關(guān)系，才能得到雙方甚至多方非零和的較為理想的治理博弈結(jié)果?！雹谌欠菄?guó)家主體之間的合作，包括政府間國(guó)際組織與非政府組織的合作。全球環(huán)境治理的非國(guó)家主體在資金、支持者和影響力等方面都存在競(jìng)爭(zhēng)與沖突，為提高全球環(huán)境治理的有效性，非國(guó)家主體之間也需要進(jìn)行合作?？傊?，在全球環(huán)境治理中，各種治理主體只有通過對(duì)話與協(xié)商、交流信息，才能減少分歧，從而實(shí)現(xiàn)在共享資源的基礎(chǔ)上增進(jìn)合意，達(dá)成各方都可以接受的政策方案。因此，各環(huán)境治理主體之間合作伙伴關(guān)系的確立必將增強(qiáng)全球環(huán)境治理的效果。

（二）科學(xué)、全面地認(rèn)識(shí)與理解全球環(huán)境問題，以全球可持續(xù)發(fā)展的原則為指導(dǎo)

對(duì)于全球環(huán)境問題的發(fā)生以及它所帶來的危害，不同類型的國(guó)家有不同的認(rèn)識(shí)，使全球環(huán)境問題明顯帶有認(rèn)識(shí)上的差異性與片面性。以歐美為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家認(rèn)為，全球環(huán)境問題的發(fā)生是由于發(fā)展中國(guó)家在發(fā)展該國(guó)經(jīng)濟(jì)的過程中導(dǎo)致的區(qū)域性工業(yè)污染和全球生態(tài)環(huán)境的破壞問題，因此發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)全球環(huán)境問題負(fù)主要責(zé)任。而發(fā)展中國(guó)家認(rèn)為，發(fā)達(dá)國(guó)家過去的殖民主義以及當(dāng)前的“環(huán)境殖民主義”掠奪破壞了當(dāng)?shù)丨h(huán)境，因此西方發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)對(duì)全球環(huán)境問題負(fù)主要責(zé)任。在雙方的博弈中，由于發(fā)達(dá)國(guó)家掌握了資金、技術(shù)的優(yōu)勢(shì)，控制了世界市場(chǎng)以及世界的“話語(yǔ)霸權(quán)”，發(fā)達(dá)國(guó)家不斷對(duì)發(fā)展中國(guó)家的環(huán)境問題干預(yù)并引起發(fā)展中國(guó)家的反抗，導(dǎo)致雙方在全球環(huán)境問題的認(rèn)識(shí)上很難達(dá)成一致意見。

然而，由全球環(huán)境問題引發(fā)的環(huán)境安全問題是不以國(guó)家疆界為界的，它具有跨國(guó)性的特點(diǎn)，這主要表現(xiàn)在以下兩方面：一是全球環(huán)境問題影響的跨國(guó)性。全球環(huán)境問題無論從時(shí)間還是空間的角度上看，它帶來的影響都具有跨越國(guó)界性。如氣候變暖、酸雨等全球環(huán)境問題涉及全人類的安全，它們所帶來的影響，不是災(zāi)害發(fā)生國(guó)家一國(guó)可以人為地控制的。二是全球環(huán)境問題解決的跨國(guó)性。世界上沒有一個(gè)國(guó)家和地區(qū)可以解決外界和自己引發(fā)的全球性環(huán)境問題。即使世界上最強(qiáng)大的國(guó)家，在解決全球環(huán)境問題時(shí)也要尋求他國(guó)的合作與幫助。鑒于此，各環(huán)境治理主體應(yīng)在科學(xué)、全面地理解全球環(huán)境問題的基礎(chǔ)上，以全球可持續(xù)發(fā)展的原則作為行為指導(dǎo)。該原則一方面強(qiáng)調(diào)人類在追求生存和發(fā)展權(quán)利時(shí)，必須始終保持與自然的和諧與互利關(guān)系，對(duì)于自然資源的耗竭速率，應(yīng)考慮資源的臨界性；另一方面強(qiáng)調(diào)當(dāng)代人在創(chuàng)造和追求今世發(fā)展與消費(fèi)時(shí)，應(yīng)該承認(rèn)并努力做到使自己的機(jī)會(huì)與后代人的機(jī)會(huì)平等。這一原則是人類面對(duì)環(huán)境問題這一影響到生死存亡的問題所采取的科學(xué)原則，對(duì)于協(xié)調(diào)全人類處理環(huán)境問題的行為、擺脫環(huán)境問題危機(jī)的漩渦以及提高全球環(huán)境治理的效果，意義十分重大。

（三）靈活利用不同的參與方式，實(shí)現(xiàn)全球環(huán)境治理的正式途徑與非正式途徑的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)

各治理主體在參與全球治理的過程中，由于自身特點(diǎn)及其在國(guó)際體系中的不同地位，體現(xiàn)出不同的治理方式。在全球環(huán)境治理中，主權(quán)國(guó)家由于擁有資源、地位等方面的優(yōu)勢(shì)，多以召開環(huán)境會(huì)議、制定環(huán)境協(xié)議或政策等正式的途徑參與全球環(huán)境治理，但利益驅(qū)動(dòng)性與官僚體制的色彩較濃；政府間組織因其在資源、管理、權(quán)威性等方面的不足，對(duì)主權(quán)國(guó)家的依賴性比較大，極容易受少數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家控制，因此多以向成員國(guó)提供信息、提供活動(dòng)場(chǎng)所以及評(píng)價(jià)世界各國(guó)的環(huán)境績(jī)效等半正式的途徑參與全球環(huán)境治理；同主權(quán)國(guó)家與政府間國(guó)際組織相比，非政府組織信息靈通，對(duì)問題反應(yīng)迅速，由于其不謀求執(zhí)政，其組織機(jī)制、機(jī)構(gòu)相對(duì)而言又比較靈活，因此它們的工作也比較有活力，往往在政府組織不能、不愿意、不便于發(fā)揮作用的領(lǐng)域工作，參與全球治理的方式多采用非正式的途徑，如游行、臥軌、絕食和暴力對(duì)抗等激進(jìn)方式，或者是以“非暴力運(yùn)動(dòng)”的環(huán)境抗議引起主權(quán)國(guó)家政府或相關(guān)人士對(duì)環(huán)境問題的關(guān)注。由此可見，各主體參與全球環(huán)境治理的方式都有優(yōu)勢(shì)與不足之處，只有“利用不同參與方式獲得比較優(yōu)勢(shì)為所有各方帶來收益”，①才能提高全球環(huán)境治理的有效性。

四、簡(jiǎn)短的結(jié)論

全球環(huán)境治理是一個(gè)多元的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)工程，作為系統(tǒng)內(nèi)部的每一要素，無論是環(huán)境治理主體、環(huán)境議題還是環(huán)境治理方式，它們?cè)谌颦h(huán)境治理過程中存在問題或出現(xiàn)變化都會(huì)影響全球環(huán)境治理有效性的實(shí)現(xiàn)。其中，全球環(huán)境治理主體是全球環(huán)境治理系統(tǒng)工程中最為關(guān)鍵的一個(gè)構(gòu)成要素，環(huán)境議題的認(rèn)識(shí)以及環(huán)境治理方式的選擇都與環(huán)境治理主體緊密相關(guān)。因此，全球環(huán)境治理能否真正走出困境，維持人類社會(huì)生存與可持續(xù)發(fā)展，關(guān)鍵還在于全球環(huán)境治理各主體的全球環(huán)境價(jià)值觀以及全球環(huán)境責(zé)任意識(shí)的真正形成與落實(shí)，而這還有更長(zhǎng)的一段路要走。

①何忠義：《全球環(huán)境治理機(jī)制與國(guó)際秩序》，《國(guó)際論壇》2002年第3期。

①王宏斌、陳一兵：《論全球環(huán)境治理及其歷史局限性——國(guó)際政治的視角》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治論壇》2005年第2期。

②藺雪春：《全球環(huán)境治理機(jī)制與中國(guó)的參與》，《國(guó)際論壇》2006年第2期。

③孫鳳蕾：《試論主權(quán)國(guó)家在全球環(huán)境治理中的地位》，《唯實(shí)》2009年第8-9期。

④薄燕：《全球環(huán)境治理的有效性》，《外交評(píng)論》2006年第6期。

①莊貴陽(yáng)等：《全球環(huán)境與氣候治理》，杭州：浙江人民出版社，2009年版，第6-10頁(yè)。

②藺雪春：《全球環(huán)境治理機(jī)制與中國(guó)的參與》。

①劉穎：《多元中心體系下的全球環(huán)境治理》，《理論月刊》2008年第10期。

②薄燕：《全球環(huán)境治理的有效性》。

③俞可平：《全球治理引論》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2002年第1期。

①M(fèi). lachs, “Legal Framework of International Community，” Emory International Law Review , no.6，1992, p.335.

②張海濱：《環(huán)境與國(guó)際關(guān)系：全球環(huán)境問題的性思考》，上海：上海人民出版社，2008年版，第1頁(yè)。

③盧靜：《透析全球環(huán)境治理的困境》，《教學(xué)與研究》2010年第8期。

④劉穎：《多元中心體系下的全球環(huán)境治理》。

①李斐、祝耀偵：《全球環(huán)境問題與國(guó)際組織的治理》，《文教資料》2007年第1期。

②王前軍：《國(guó)際環(huán)境合作問題分析》，北京：中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社，2007年版，第109-110頁(yè)。

③徐再榮：《全球環(huán)境問題與國(guó)際回應(yīng)》，北京：中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社，2007年版，第1-2頁(yè)。

④莊貴陽(yáng)等：《全球環(huán)境與氣候治理》，第10頁(yè)。

①呂曉莉：《全球治理：模式比較與現(xiàn)實(shí)選擇》，《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》2005年第3期。

②王華：《治理中的伙伴關(guān)系：政府與非政府組織間的合作》，《云南社會(huì)科學(xué)》2003年第3期。

①（美）戴維·布朗、桑杰夫·凱哈格拉姆、馬克·摩爾、彼得·弗魯姆金：《全球化、非政府組織和多部門關(guān)系》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2002年第3期。

責(zé)任編輯：胡穎峰