試論財政支出配置的基本原則

鄭尚植

（東北財經(jīng)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，遼寧 大連 116025）

摘要：基于以往經(jīng)典文獻的重要研究結(jié)論，總結(jié)出政府在財政支出配置過程中必須符合的三個基本原則：效率性、公共性和平等性。通過對三個基本原則的深入分析，發(fā)現(xiàn)三者之間并不是相互獨立的，在本質(zhì)上效率性、公共性和平等性是相輔相成、辯證統(tǒng)一的。首先，效率性是財政支出配置的前提條件，因為政府的財政資源是非常稀缺的，如果在配置公共資源的過程中沒有符合經(jīng)濟效率，那是對公民稅收的恣意揮霍。其次，公共性是財政支出配置的政治基礎(chǔ)，由于政府機構(gòu)的行政低效和官僚的腐敗猖獗，所以必須通過一種能夠反映公民意志的政治程序才能約束政府的利維坦行為。最后，平等性成為財政支出配置的道德保障，它將讓任何一個弱勢群體享受到公共財政帶來的普惠。

關(guān)鍵詞：財政支出配置；效率性；公共性；平等性

中圖分類號： F810.45［文獻標(biāo)識碼］ Ａ 文章編號： 1673-0461（2012）04-0074-07

一、引言

為了滿足公共需要和彌補市場失靈，政府手中掌握著大量的財政資源，即通過強制性稅收所獲得的財政收入。而財政資源配置的具體實施就是政府通過財政支出的分配活動向納稅人提供公共物品和服務(wù)。然而，對于政府來說，財政支出的具體配置是一件非常具有挑戰(zhàn)性的工作。一些文獻已經(jīng)證明：相對于生財、聚財來說，政府的用財效率往往很低，也就是說，通常情況下，政府不知道該如何花錢？因此，政府的財政支出配置就顯得尤為重要。一方面，如果財政支出配置不當(dāng)，那么整個社會的資源配置就會處于低效率，這將對整個宏觀經(jīng)濟的運行造成不良影響；另一方面，如果財政支出配置出現(xiàn)問題，那么公民將無法獲得充足的公共產(chǎn)品，最終制約社會的長期發(fā)展。從大量的研究文獻中，我們可以看到經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)、政治學(xué)和倫理學(xué)各個領(lǐng)域的著名學(xué)者從不同角度去剖析作為擁有合法性權(quán)威的政府部門在配置公共資源時應(yīng)該遵循哪些普世性原則。本文正是基于以往經(jīng)典文獻的重要研究結(jié)論的前提下，總結(jié)出政府在財政支出配置過程中必須符合三個基本原則：效率性、公共性和平等性。

二、財政支出配置的效率性原則

（一）市場效率原則也適用于公共經(jīng)濟

經(jīng)濟學(xué)的基本原理告訴我們，市場機制能夠在大多數(shù)范圍內(nèi)發(fā)揮極為重要的和基礎(chǔ)性的資源配置作用，卻并不等于在任何場合和領(lǐng)域它都能有效地發(fā)揮這種作用，一旦市場運行無法獲得充分競爭這一條件，市場機制對于社會資源的配置將是無效或低效的，此時就會產(chǎn)生“市場失靈”。公共物品正是由于其非排他性和非競爭性而無法通過市場機制獲得有效配置，最終的解決辦法是依靠政府的力量介入和干預(yù)來直接配置社會資源。因此，政府財政活動的首要任務(wù)就是確保由于自身的介入而引起的社會資源配置的效率性，或者說必須克服“市場失靈”從而確保社會資源的配置處于帕累托有效狀態(tài)?，F(xiàn)代財政學(xué)之父馬斯格雷夫（1959）在他的經(jīng)典著作《財政學(xué)原理》中對政府如何配置資源和滿足各種社會需求進行了深入的分析。過去英美的經(jīng)濟學(xué)家大多喜歡研究價格行為、供給和需求的互動關(guān)系等，他們認(rèn)為政府發(fā)揮的是次要作用，只是當(dāng)市場失靈時才需要政府來彌補缺口。而馬斯格雷夫認(rèn)為政府有重要的經(jīng)濟作用，他研究出來了一種新的收支理論，認(rèn)為許多商品和服務(wù)最好由政府提供，并提出了財政的三大職能：資源配置、收入分配和宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定。[1]從某種意義說，正是由于西方經(jīng)濟學(xué)出現(xiàn)的“邊際革命”改變了人們對政府的理解及其提供相應(yīng)公共服務(wù)的傳統(tǒng)看法，并逐漸為以后形成現(xiàn)代公共財政奠定了理論基礎(chǔ)。邊際效用價值論從經(jīng)濟學(xué)的核心原理上解釋和論證了：①政府以自己的活動向社會與公眾提供的無形服務(wù)，是一種公共產(chǎn)品，它與私人產(chǎn)品一樣具有價值。②盡管它不是經(jīng)由市場交換，而是通過稅款繳納索取其價格的，但從根本上看，還是信守和遵循了“等價交換”這一市場經(jīng)濟的基本準(zhǔn)則的，這如同兩個私人在市場交換中雙方的相互關(guān)系和地位一樣。③盡管它是一種政府通過自身的政治程序所安排的活動，但它從根本上看，仍然是從個人主義出發(fā)，公共服務(wù)的提供以私人需要為立足點。④盡管公共經(jīng)濟是以非市場的方式進行活動的，但公共產(chǎn)品供應(yīng)上的資源配置仍然是要從根本上遵循市場效率原則的。[2]

因此，邊際效用價值論被運用于公共財政分析之后，就使得有效配置資源的私人經(jīng)濟原則，也開始運用與公共經(jīng)濟活動了。這樣，整個社會的資源配置，從根本上看也都應(yīng)該遵循統(tǒng)一的市場效率準(zhǔn)則去進行，使得政府財政支出從根本上也以市場效率準(zhǔn)則來決定。盡管公共財政與私人經(jīng)濟有著不同的運行方式、活動主體與對象、活動范圍與特征等，但是由于兩者在價值、私人需要與效率原則上的根本一致性，因而兩者構(gòu)成了統(tǒng)一的有機經(jīng)濟整體。

（二）財政支出效率的具體涵義

財政支出效率是指政府通過合理地運用財政支出的手段，調(diào)節(jié)經(jīng)濟運行，使得經(jīng)濟活動中各生產(chǎn)要素能夠通過合理的配置達到最佳的經(jīng)濟效果。財政支出效率可以從不同的角度進行分類。按照經(jīng)濟學(xué)中的效率的概念，財政支出效率是指財政資源按照消費者對公共產(chǎn)品的偏好和預(yù)算約束進行配置；生產(chǎn)效率是指公共產(chǎn)品供給方的效率，對產(chǎn)出與投入的比率進行測量，適用于一切能將投入和產(chǎn)出量化或貨幣化的場合。資源配置效率和生產(chǎn)效率二者是相輔相成的關(guān)系，資源配置效率事實上是以生產(chǎn)效率為基礎(chǔ)的。[3]

李森（2005）指出財政支出的效率應(yīng)該包括宏觀、中觀和微觀三個層次。首先，財政支出的安排必須從大處著眼，從優(yōu)化整個社會資源宏觀配置效率的角度來做出決策。由于政府擔(dān)負(fù)著向社會提供公共產(chǎn)品、滿足公共需要的責(zé)任，而政府提供公共產(chǎn)品又是通過財政支出的安排來實現(xiàn)的，所以公共產(chǎn)品的供給總量和財政支出的總規(guī)模是相對應(yīng)的，因此，財政支出的宏觀效率就體現(xiàn)為通過財政支出總量的確定要能保證公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品的合理搭配，做到私人經(jīng)濟部門資源配置的邊際收益等于公共經(jīng)濟部門資源配置的邊際收益。其次，中觀層次的財政支出效率相應(yīng)體現(xiàn)為財政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，要保證公共經(jīng)濟部門支配使用的資源在不同的使用方向得以合理分配，形成合理的公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)，兼顧不同性質(zhì)、不同類別的公共需要。顯然，要實現(xiàn)財政支出的中觀效率,就必須使財政支出的結(jié)構(gòu)與社會公眾對公共產(chǎn)品的需求結(jié)構(gòu)相對應(yīng)。最后，微觀效率表現(xiàn)為：在財政支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)已經(jīng)確定的條件下，對不同的財政支出計劃或方案以及資金使用的具體方式、方法進行合理選擇，以做到少花錢、多辦事和事辦好，在支出數(shù)量一定時，向社會提供盡可能多的公共服務(wù);在給社會提供的公共服務(wù)一定時，使財政支出的量達到最小。[4]

劉蕾（2008）認(rèn)為，在財政支出效率的內(nèi)涵中凸現(xiàn)了財政分配的“合比例性”，所謂“合比例性”包括兩個方面：一是政府部門是否占用了適度的經(jīng)濟資源，即政府部門與私人部門配置的合比例性；二是政府部門能否合比例運用財政資金,調(diào)節(jié)經(jīng)濟運行，即財政在運用資源履行相關(guān)職能過程中的合比例性。所以，根據(jù)這一劃分，可以將財政支出效率劃分為三個層次。一是財政支出的規(guī)模效率，即財政支出規(guī)模能夠滿足政府運用財政資源，調(diào)節(jié)經(jīng)濟運行、推動經(jīng)濟增長的資金的需要；二是財政支出的結(jié)構(gòu)效率，即政府部門在履行其職能的過程中能和比例性地運用財政資金，促進社會資源的合理配置和經(jīng)濟機制的有效運行，或稱財政運用資源的和比例性；三是財政支出的制度效率，即政府部門有效地運用其占有的經(jīng)濟資源，滿足履行財政職能的需要，即在政府部門占有的資金數(shù)量和質(zhì)量一定的情況下，通過一定的制度安排，保障并提高資金的使用效率。[5]

（三）評價財政支出效率的一般標(biāo)準(zhǔn)[6]

1. 經(jīng)濟與社會發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)

自從20世紀(jì)70年代開始，經(jīng)濟學(xué)家們就開始論證政府財政支出與經(jīng)濟增長的關(guān)系。阿羅（1970）運用內(nèi)生增長模型對這一問題進行了開創(chuàng)性的理論研究，結(jié)果發(fā)現(xiàn)：政府財政支出最終會有雙重作用：既對生產(chǎn)具有促進作用（政府購買支出形成有效需求，政府公共基礎(chǔ)設(shè)施投資形成生產(chǎn)資源，對人力資本的投資等等），同時公共服務(wù)又給消費者帶來效用，所以財政支出影響了經(jīng)濟增長速度。為此，我們可以通過一系列經(jīng)濟指標(biāo)的分析來衡量地方政府財政支出的績效狀況。一般情況下，經(jīng)濟增長率、地區(qū)人均生產(chǎn)總值和通貨膨脹率等相關(guān)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以很好地反映財政支出給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展所產(chǎn)生的積極效應(yīng)。當(dāng)然，除了經(jīng)濟增長，地方財政還擔(dān)負(fù)著穩(wěn)定社會的職能，因此，選取一定的社會發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)來衡量財政支出效率就顯得十分必要，比如說人口發(fā)展指數(shù)、社會結(jié)構(gòu)指數(shù)、生活質(zhì)量指數(shù)和幸福指數(shù)等。

2. 成本—收益標(biāo)準(zhǔn)

成本—收益分析是通過評價一個項目的邊際社會收益是否大于邊際社會成本來判斷項目的可行性。在運用成本—收益方法時，可以將政府財政對經(jīng)濟或社會的某一項支出作為一個項目，通過估計和計算該項目的投入和產(chǎn)出從而決定最終的支出安排。當(dāng)然，政府財政還可以將微觀經(jīng)濟學(xué)的邊際分析思想運用于對財政支出的考量，若某項財政支出的邊際收益大于邊際成本，政府財政對該項支出可以進一步擴大；若邊際收益小于邊際成本，政府財政對該項支出則應(yīng)該緊縮；只有當(dāng)兩者相等時，政府對某項支出的規(guī)模才實現(xiàn)了最佳的效率水平。最后，根據(jù)機會成本的經(jīng)濟學(xué)原理，政府財政在確定支出方向和重心時，不僅要考慮支出的直接成本，而且要考慮財政支出的機會成本，如果某筆公共投資的機會成本大于它的產(chǎn)出效益，那么這項公共支出的投入是不可取的。

3. 公共偏好的滿足程度

隨著社會的進步，公民的民主意識不斷增強，對政府公共供給和服務(wù)的要求會越來越多，標(biāo)準(zhǔn)也越來越高，政府必須對公民的要求給予回應(yīng)。如何回應(yīng)公眾的這些要求，是判斷政府是否有效的一個標(biāo)志。從政府的角度來說，政府的一切行為，都必須符合公民的意志、利益和需求，都必須對公民承擔(dān)責(zé)任。另一方面，從公眾的角度出發(fā)，目前，人們對涉及自身利益的公共產(chǎn)品供給和服務(wù)，如教育、醫(yī)療、社會保障、公共安全、環(huán)境保護等問題的關(guān)注程度越來越高，而政府對這些公共產(chǎn)品的提供無論在數(shù)量、質(zhì)量還是分配或配置狀況上仍然存在許多問題。從20世紀(jì)90年代起，美國政府對于擴大公民在政府預(yù)算過程的影響力進行了許多有益的嘗試。因此，我們應(yīng)該把公共偏好的滿足程度納入到評價財政支出效率的標(biāo)準(zhǔn)，具體可以美國的做法，通過問卷、公民咨詢委員會和公眾聽證會等渠道深入了解百姓對公共支出的真實需求。

三、財政支出配置的公共性原則

（一）政府失靈：財政支出效率低下的根源

關(guān)于“政府失靈”的研究，西方公共選擇學(xué)派的學(xué)者們最早給出了較為深刻而系統(tǒng)的解釋。公共選擇理論從“經(jīng)濟人”假設(shè)出發(fā)，揭示了政府部門及其官員在政府公共活動中同樣是具有自利性的“理性經(jīng)濟人”，他們首先追求的是自身的利益而非公共利益。于是，人們開始重新理解政府這只“黑箱”，發(fā)現(xiàn)政府行為其實并不是完美的，也存在缺陷，在許多情況下，政府這只“看得見的手”并沒有彌補市場失靈，甚至比市場的配置結(jié)果更糟，這就是所謂的“政府失靈”。政府在安排財政支出時，“政府失靈”表現(xiàn)為個人對公共物品的需求并沒有得到很好地滿足，比如說公共部門在提供公共物品時趨向于浪費和濫用資源，致使公共支出成本規(guī)模過大或者效率降低，或者預(yù)算上出現(xiàn)偏差導(dǎo)致政府財政活動并不像理論上所說的那樣“有效”。所以，我們說，政府的出現(xiàn)及其公共活動的參與原本是為了糾正市場的不足與無效，但是現(xiàn)實中政府的利維坦行為大大地稀釋了財政的公共性，最終使公民對政府財政活動的合法性產(chǎn)生了質(zhì)疑。那么政府失靈是如何產(chǎn)生的呢？我們主要從客觀必然性和主觀可能性兩個方面來探討其發(fā)生機制。

首先，政府失靈的出現(xiàn)是一種客觀現(xiàn)象，具有其存在的必然性，因為當(dāng)政府以自身的活動去干預(yù)和促進社會資源的有效配置時，它會遇到一些無法克服的困難。我們都知道，政府配置財政支出是為了向全體公民提供公共物品，但是公共產(chǎn)品所具有的共同消費性決定了政府掌握個人對于公共產(chǎn)品真正偏好的困難性。對于經(jīng)由市場機制提供的私人產(chǎn)品而言，其消費的個人性決定了產(chǎn)品的提供只是以私人的偏好來確定，最終通過市場交換就可以達到一般均衡。對于公共產(chǎn)品來說則不然。公共產(chǎn)品的特殊性決定了產(chǎn)品的提供和消費都具有共同性，這就無法僅憑某一個人的偏好來確定，而是需要將無數(shù)人的偏好匯總成為公共需要。然而，政府為了滿足一攬子的公共支出需要只是通過強制性的稅收制度獲得相應(yīng)的財政總收入，并不能使財政支出的每個項目與公民的納稅意愿相匹配從而無法解決公民隱瞞自身偏好的問題。帕累托有效是建立在私人偏好基礎(chǔ)之上的，公共產(chǎn)品一旦出現(xiàn)顯示偏好的困難，政府財政支出配置就會出現(xiàn)低效狀態(tài)。

其次，根據(jù)以布坎南為代表的公共選擇學(xué)派的理論，政府官僚機構(gòu)及其官員并不總是克己奉公，充當(dāng)老實本分的公仆，他們也是在政治市場中逐利的“經(jīng)濟人”，社會福利最大化也許并不是他們關(guān)心的目標(biāo)。更多的時候，政府部門及其官員為了最求個人利益具有一種內(nèi)在的“擴張邏輯”，即政府大量預(yù)算用于行政人員的管理費用，從而提高他們的薪金、福利和津貼，造成政府規(guī)模的不斷擴大，浪費了稀缺的財政資源，最終減少了用于公共福利的支出比例。與此同時，大權(quán)在握的政府官員極有可能通過尋租活動導(dǎo)致財政資源的配置扭曲，他們受利益集團非法提供的金錢或其他報酬引誘，在財政支出安排過程中做出有利于利益集團從而損害大多數(shù)公民利益的行為，最終妨礙了公共政策的制定與執(zhí)行，成為政府失靈的一個重要來源。

（二）公共性是政府財政活動的本質(zhì)屬性

1. 提供公共物品是政府財政活動存在的依據(jù)

1954年，美國經(jīng)濟學(xué)家保羅·A·薩繆爾森總結(jié)出了公共物品的兩個重要特性，即非競爭性和非排他性。所謂非競爭性是指在公共物品的消費中，每個消費者的消費都不妨礙或影響其他消費者的消費數(shù)量和質(zhì)量。所謂非排他性（nonexcludablity），是指無法排除其他人消費的可能性，即指某人在消費某類物品時，無法排除他人也同時消費同類物品。所以，公共物品具有明顯的外部經(jīng)濟性，也就是說，其他人無需付出代價便可獲得該經(jīng)濟活動所產(chǎn)生的結(jié)果，最終將導(dǎo)致大量的“搭便車”行為。因此，從資源配置的效率角度來看，長期以來，公共物品只能由政府供給，市場方式即通過私人供給公共物品是無法達到帕累托效率所要求的最佳水平。此外，公共物品的生產(chǎn)一般具有規(guī)模大、投資高、周期長等特征，私人不愿或無法提供，由此導(dǎo)致公共物品供給嚴(yán)重不足。由于競爭性的市場不可能自發(fā)地提供公共物品，而公共物品往往是增進社會福利所不可或缺的，再加上公共物品自身的特性決定了政府必須通過財政活動提供公共物品。

2. 規(guī)避公共風(fēng)險是政府財政活動存在的價值[7]

公共風(fēng)險是不確定性給集體成員帶來損害的可能性。它與私人風(fēng)險不同，具有很強的外部性，主要有三個特征：內(nèi)在關(guān)聯(lián)性、不可分割性和隱蔽性。在市場經(jīng)濟社會，市場機制雖然能夠有效地配置資源從而消除私人風(fēng)險，但是有許多公共風(fēng)險，諸如公共秩序混亂和公共服務(wù)短缺等，只有靠政府的財政活動才能得到化解。所以，公共風(fēng)險是政府公共支出存在的深層次原因，它使公共支出有了終極存在的合理性和必要性。也就是說，政府財政活動所提供的公共產(chǎn)品是由公共風(fēng)險決定的，它是規(guī)避和防范公共風(fēng)險的一種結(jié)果。每一種公共產(chǎn)品都是為化解某一種公共風(fēng)險而設(shè)計的。根據(jù)上述解釋，我們可以歸納出這樣一種邏輯關(guān)系：公共風(fēng)險→公共產(chǎn)品→公共支出。對這個邏輯關(guān)系進行簡化，則有：公共風(fēng)險→公共支出。因此，公共支出決定于公共風(fēng)險，同時，它又是化解公共風(fēng)險的手段或工具。這就是政府財政活動存在的價值，也是界定公共支出范圍的基本理論依據(jù)。

3. 實現(xiàn)公共利益是政府財政活動的終極目標(biāo)

人類社會發(fā)展歷史上曾經(jīng)先后出現(xiàn)過三種類型的政府財政模式，它們分別是：與農(nóng)業(yè)自然經(jīng)濟以及封建專制政府相適應(yīng)的“家計財政”、與計劃經(jīng)濟以及全能政府相適應(yīng)的“生產(chǎn)建設(shè)財政”、與市場經(jīng)濟以及公共政府相適應(yīng)的“公共財政”。不論是“家計財政”還是“生產(chǎn)建設(shè)財政”，它們要么明顯帶有較強的君王個人色彩，財政支出主要服務(wù)于君王的專制統(tǒng)治而非社會公共利益；要么就是統(tǒng)收統(tǒng)支，看似公共屬性明顯，其實很難真正滿足社會公眾的公共需要。而適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟的公共財政之所以區(qū)別于傳統(tǒng)的家計財政、生產(chǎn)建設(shè)財政，正是由于其具備真正的公共性。[8]所謂財政的公共性，指的是財政活動所具有的滿足社會成員的公共需要的屬性，主要表現(xiàn)為政府財政支出的目標(biāo)是為解決公共問題，滿足公共需要，實現(xiàn)公共利益。這就要求政府財政活動不能以盈利為目標(biāo)，不能偏離公民的真實需要，始終堅持社會總體利益最大化的價值取向?？傊?，公共財政就是以滿足社會公共需要為主旨而進行的政府收支活動，無論是從其財政目標(biāo)、財政結(jié)果還是財政過程來看，公共利益至上是一切政府財政活動的根本出發(fā)點和最終歸宿。

（三）政治立憲下政府財政支出的公共決定[9]

為了體現(xiàn)財政支出的公共性，公共物品的提供和生產(chǎn)必須借助政治程序轉(zhuǎn)化為集體活動才能實現(xiàn)。那么，通過什么樣的途徑才能顯示個人對公共物品的不同偏好呢？公共選擇理論認(rèn)為，在當(dāng)今的民主政治體制下，投票是公共領(lǐng)域里由個人偏好導(dǎo)向公共偏好的最好機制，公共物品的需求決定以及其他政府公共活動，無一例外地都要通過投票才能最終得出結(jié)果。一般說來，民主制存在兩種形式：直接民主制和代議民主制。下面我們就分別討論兩種政治體制下公共支出的決定方法。

1. 直接民主制下的投票規(guī)則

因為所有人都能從公共物品的提供中獲益，所以提供公共物品的明顯的投票規(guī)則應(yīng)該是全體一致同意。不管是早期的威克塞爾，還是后來的布坎南和塔洛克都從不同角度論證了一致同意標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)越性。所謂一致同意規(guī)則也稱為全票通過規(guī)則，是指在做出集體決策時，全體成員必須一致同意才能通過該決策，即按照此規(guī)則，人們做出的公共決策必須滿足所有投票人的偏好，從而它可以照顧到每一個投票人的利益，不會使任何人因他人受益而受損，因此，在一致同意規(guī)則下的公共政策可以達到帕累托最優(yōu)，符合公共利益要求。但是一項公共政策到達成共識往往需要花費很長的時間和成本，最終也會無果而終，所以在直接民主決策中一致同意規(guī)則一般不太采用，最常用的是多數(shù)票規(guī)則。它是指一項議案只需經(jīng)過半數(shù)以上投票人贊成就能通過的一種投票規(guī)則，具體又包括簡單多數(shù)票規(guī)則和絕大多數(shù)票規(guī)則，從而解決了一致同意規(guī)則的不現(xiàn)實性，使公共物品的生產(chǎn)和提供進程較快。

2. 代議民主制下的投票規(guī)則

如果某一個政治組織很大，投票人和議案數(shù)量都很多，那么就不可能讓所有成員都集中在一起做出決策，因為這種直接民主方式的決策成本太高。這時，就必須以某種方式選舉代理人來行使決策權(quán)，公共支出的決策不再由每一個社會成員投票產(chǎn)生，而是由社會成員選出的代理人代替他們履行權(quán)利，這就是所謂的代議民主。它主要包括集中決策機制和間接民主決策機制。其中集中決策機制是指由一個人或者一個人數(shù)很少的集體獨立地做出政府決策，決定政府公共支出的種類和規(guī)模。在這種決策機制下，決策者是整個社會利益的的代表，他對社會大眾的要求和愿望有著充分的了解，所以他所做出的公共支出決策能夠滿足全社會的公共需要。而間接民主決策機制是指由選民選出少數(shù)人作為代表，再由代表決定公共物品提供的制度。在這一過程中，公民對最終決策表現(xiàn)為間接參與，因為公眾只是通過選舉程序選出能夠代表自己意愿的代表。

四、財政支出配置的平等性原則

（一）投票悖論、集體行動的困境與“公共選擇”的失敗

“投票悖論”是指如果存在多個備選方案，通過多數(shù)票進行選擇，可能會出現(xiàn)循環(huán)投票，結(jié)果是沒有一個方案能獲得穩(wěn)定的多數(shù)票。公共選擇理論已經(jīng)證明，在公共項目的種類和成本分擔(dān)已定，而對公共項目的規(guī)模進行表決時，往往存在決策均衡。但是，對公共項目的種類或成本分擔(dān)方式進行表決時，就經(jīng)常會出現(xiàn)循環(huán)投票。一般而言，當(dāng)有多個投票者參與多項方案的投票時，多數(shù)投票規(guī)則通常需要采取兩兩循環(huán)表決的方式，以獲勝次數(shù)最多的為最后方案。但是，這樣容易出現(xiàn)各種方案相互循環(huán)的可能性，最終不能實現(xiàn)均衡。為什么多數(shù)投票會出現(xiàn)投票結(jié)果的循環(huán)性呢？其原因在于投票者的偏好并非全部是單峰偏好，其中有的投票者是雙峰偏好。所以，一旦多數(shù)票規(guī)則不能滿足單峰偏好，就引出了一個重要問題，即在民主社會里，能否找到一種投票規(guī)則，在倫理可以接受的基礎(chǔ)上，將個人轉(zhuǎn)換為集體偏好而不出現(xiàn)循環(huán)投票的困境。諾貝爾經(jīng)濟學(xué)家肯尼斯·阿羅提出合乎社會倫理道義要求的集體決策規(guī)則的六大標(biāo)準(zhǔn)，并指出要找到一個滿足所有這些標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)則是不可能的，這被稱為阿羅不可能定理。阿羅不可能定理揭示了民主政治存在的內(nèi)在弊端，即無論在哪種規(guī)則下，政府決策都可能產(chǎn)生偏差，民眾對政府提出的各種要求實際上是不可能完全實現(xiàn)的，多數(shù)票規(guī)則不一定能產(chǎn)生正確的決策。

美國經(jīng)濟學(xué)家曼瑟爾·奧爾森從集團和組織行為的視角進一步解釋了為什么集體行動會失??？他認(rèn)為，如果嚴(yán)格堅持經(jīng)濟學(xué)關(guān)于人及其行為的假定條件，經(jīng)濟人或理性人都不會為集團的共同利益采取行動，即集團越大，分享收益的人越多，為實現(xiàn)集體利益而進行活動的個人分享份額就越小。所以，奧爾森對組織集體行動并不奢望，原因在于集團規(guī)模大、成員多使做到“賞罰分明”得花費高額的成本，它包括有關(guān)集體利益和個人利益的信息成本和度量成本以及獎懲制度的實施成本。顯然，不僅僅是收益分享問題阻礙了大集團實現(xiàn)其共同利益，而且組織成本隨著集團規(guī)模的擴張而劇增也使之難以為繼。但有一種例外，那就是小集團。小集團之所以冠之以小的稱呼，是因為成員人數(shù)少，較之實現(xiàn)的集團總收益，集團的總成本更小。在此情形下，小集團的每個成員發(fā)現(xiàn)，一旦他為集體利益去行動，他從中獲得的收益超過了他為之而付出的成本，所以小集團比大集團更容易組織起集體行動。[10]

在現(xiàn)實社會中，廣大人民群眾或很多弱勢群體往往是大集團，而既得利益集團卻是行動能力強大的小集團。經(jīng)濟學(xué)一般把利益集團看成是一個由擁有某些共同目標(biāo)并試圖影響公共政策的個體構(gòu)成的組織實體。既得利益集團也稱特殊利益集團，是利益集團中集體行動能力非常強的群體，奧爾森把它叫做“分利聯(lián)盟”，意即指在社會總利益中為本集團爭取更多更大利益份額而采取集體行動的利益集團。假定政府的財政支出政策只利于地方社會中既得利益集團而損害了廣大居民的利益，這時，居民想組織集體行動來阻止或取締這項政策將面臨很多困難，與此同時，既得利益集團還會通過院外活動誘導(dǎo)政府機構(gòu)采納有利于他們的公共政策。

（二）平等性是公共財政的道德基礎(chǔ)

1. 平等待人是財政倫理的價值取向

財政的倫理道德主要泛指在財政實踐活動中，財政行為規(guī)范的內(nèi)在標(biāo)準(zhǔn)和外在評價，這主要包括與財政分配相聯(lián)系的倫理觀念、價值標(biāo)準(zhǔn)、行為準(zhǔn)則、道德規(guī)范和行為方式等。作為社會倫理道德的組成部分，財政倫理道德從屬于社會倫理，并具備與社會倫理本質(zhì)的一致性。由于社會物質(zhì)生活實踐的千差萬別，因此,在人類歷史上形成了種類多樣的財政倫理道德。即使是同一種倫理道德觀念，在特定的歷史階段也包含著特定的內(nèi)涵和要求，并最終產(chǎn)生不同的分配導(dǎo)向、分配規(guī)則和分配政策。財政倫理道德在呈現(xiàn)出差異性的同時，也體現(xiàn)出一定的相似性，并形成了一些基本的倫理道德。[11]其中財政分配的平等待人是支持財政倫理目標(biāo)的首要原則。關(guān)于平等待人，在道德哲學(xué)的意義上，是個人在對待自己的利益與周圍其他人的利益方面抱一視同仁的態(tài)度。其實，它也是一種規(guī)范性的經(jīng)濟哲學(xué)、政治哲學(xué)和法哲學(xué)，是對人類社會諸領(lǐng)域公平原則做出的統(tǒng)一表述。之所以需要堅持平等待人原則，最根本的原因在于它是實現(xiàn)集體目標(biāo)的充要條件，即如果平等待人原則在各方面都得到了切實的貫徹和執(zhí)行，那么，集體的利益就得到了實現(xiàn)。因為在平等待人的利益分配環(huán)境中，集團選擇過程中阻礙資源有效配置的問題能夠得到有效解決，集體就會呈現(xiàn)理性的特征：個人對于自我利益的追求會一致選擇集體利益所要求的社會狀態(tài)。[12]

2. 公共支出的“一視同仁”[13]

市場經(jīng)濟是由無數(shù)的個人和企業(yè)的交換活動所組成，他們形成了大大小小的集團、階層，分屬于不同的行業(yè)、部門和地區(qū)。這種情況下，政府的公共財政應(yīng)該為社會成員和市場活動主體服務(wù)，而不是有區(qū)別地進行的，即優(yōu)惠某些集團、某些階層或者某些個人，而歧視另一些集團、某些階層或者某些個人。我們說，財政的公共性必須是要求是無區(qū)別地進行的，即對社會所有的成員都一視同仁，而不管經(jīng)濟成分如何，不管其性別、種族、職業(yè)、出身和戶籍，只要他們遵守國家法律，守法經(jīng)營，依法納稅，政府就不應(yīng)該也無權(quán)歧視他們，公共財政的支出安排也不應(yīng)該對之區(qū)別對待。換句話說，同樣的經(jīng)濟行為，不管其行為主體的身份地位如何，公共財政都應(yīng)該按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)對待之。為此，要確保政府服務(wù)的一視同仁，就必須具體體現(xiàn)在公共支出的安排和使用上。這就要求政府的支出必須著眼于所有的市場活動主體，而不是只考慮某一個經(jīng)濟成分，或者階層，也就是直接以社會利益和公共需要為目的來安排公共支出。反之，如果政府的支出只是偏向一部分人的利益，那么這種支出就不是公共支出?？傊?，在市場經(jīng)濟下，如果政府的財政支出安排不符合一視同仁的原則，就否定了等價交換的準(zhǔn)則，實質(zhì)上也就等于否定市場經(jīng)濟的

本質(zhì)。

（三）基本公共服務(wù)均等化是保障財政公平的必然要求

基本公共服務(wù)是指政府為了滿足社會基本公共需求，維護國家經(jīng)濟社會的穩(wěn)定，保護公民基本的生存權(quán)與基礎(chǔ)性的發(fā)展權(quán)，以公平正義為價值取向，運用手中所掌握的公共資源，為社會所提供的產(chǎn)品和服務(wù)的總稱。而相應(yīng)地，“基本公共服務(wù)均等化”是指政府要為各地居民提供基本的、在不同階段具有不同標(biāo)準(zhǔn)的、大致相同的公共物品和服務(wù)。從本質(zhì)上來講，“基本公共服務(wù)均等化”意味著全體公民享有基本公共服務(wù)的機會和原則均等、收益和結(jié)果大體相等，同時具有較大的自由選擇權(quán)。因此這一方面要求政府要一視同仁地為全體社會成員提供均等的公共服務(wù)，另一方面要求政府提供的基本公共服務(wù)應(yīng)該發(fā)揮再分配效應(yīng)，提升“最不幸者”的整體福利狀況。[14]

從財政公平的視角出發(fā)，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化必須滿足兩個根本性原則。首先，財政結(jié)果的均等原則。根據(jù)羅爾斯的平等自由思想，每一個社會成員都應(yīng)該享受大致相等的基本公共服務(wù)，包括享受范圍和享受程度兩個層次，這意味著“基本公共服務(wù)均等化”最終體現(xiàn)為一種結(jié)果公正，該原則保證了所有地區(qū)和所有個人都應(yīng)該享受到某一個最低水平的公共服務(wù)，從而使社會弱勢群體得到最基本的福利保障。其次，財政機會的平等原則。根據(jù)羅爾斯的機會均等思想，它意味著“基本公共服務(wù)均等化”體現(xiàn)為一種起點公平，任何人起跑線上都是一樣的，沒有人天生就會低人一等，從而使得所有社會公民能夠享受到公共財政的“陽光普照”。為了更加強化這一種理念，國家應(yīng)該從法律把這種財政權(quán)利制度化。

總之，基本公共服務(wù)均等化的最終目的是為了滿足每個人的需求、促進每個人的全面發(fā)展，這是因為包括義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、基本社會保障和公共就業(yè)在內(nèi)的基本公共服務(wù)是人類發(fā)展的決定因素和重要保障（中國（海南）改革發(fā)展研究院，2008）。因此，為了促進人類發(fā)展水平和公平程度的不斷提高，任何國家(地區(qū))都必須有效且公平地提供人類發(fā)展所必不可少的基本公共服務(wù)，否則將直接影響到一個國家(地區(qū))的人類發(fā)展水平和公平程度。[15]

五、結(jié)論

通過上述三個基本原則的深入分析，我們發(fā)現(xiàn)這三者之間并不是相互獨立的，在本質(zhì)上效率性、公共性和平等性是相輔相成、辯證統(tǒng)一的。效率性是財政支出配置的前提條件，因為政府的財政資源是非常稀缺的，如果在配置公共資源的過程中沒有符合經(jīng)濟效率，那是對公民稅收的恣意揮霍。公共性是財政支出配置的政治基礎(chǔ)，因為財政資源的配置權(quán)在現(xiàn)實中往往由政府掌握和主導(dǎo)，鑒于政府機構(gòu)的行政低效和官僚的腐敗猖獗，我們無法相信政府能夠在實施公共政策時堅持社會總體利益的最大化，所以，我們必須通過一種能夠反映公民意志的政治程序才能約束政府的利維坦行為。但是，囿于缺乏一套有效的整合社會偏好的公共程序，公共選擇的實施結(jié)果經(jīng)常是與公共性相違背的。所以，平等性成為財政支出配置最后的道德保障，它將讓任何一個弱勢群體享受到公共財政帶來的普惠。

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