政府管控體制的轉(zhuǎn)型有利于創(chuàng)造新的生產(chǎn)力

嚴(yán)凌宇

[摘 要]本文對(duì)政府管控體制下如何轉(zhuǎn)型對(duì)企業(yè)創(chuàng)造生產(chǎn)力有促進(jìn)作用這一問題進(jìn)行了分析，并提出了具體辦法。

[關(guān)鍵詞]政府管控體制；創(chuàng)造生產(chǎn)力；資源

[中圖分類號(hào)]C93 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1005-6432（2012）40-0094-02

改革開放30年來，中國在正確的方向上有了歷史性進(jìn)步，中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長。2010年中國國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）超過日本，躍居全球第二位。與此同時(shí)，人均可支配收入大幅度提高，成億人口脫離極貧地位。另外，中國經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展所付出的代價(jià)也極其高，而且對(duì)于一個(gè)擁有13億人口的大國來說，GDP總量增長并不足以說明問題。特別嚴(yán)重的是，近年來資源短缺，環(huán)境破壞愈演愈烈；腐敗蔓延到社會(huì)生活的方方面面；貧富差距懸殊，威脅到社會(huì)穩(wěn)定；市場公平缺失，壟斷越發(fā)增強(qiáng)，營商環(huán)境越來越差；大部分行業(yè)生產(chǎn)能力過剩，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)極不平衡；等等。

事實(shí)上，當(dāng)前社會(huì)上存在的種種丑惡現(xiàn)象，從根本上說是緣于經(jīng)濟(jì)改革沒有完全到位、政治改革嚴(yán)重滯后、行政權(quán)力變本加厲地壓制和干預(yù)民間正當(dāng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，造成廣泛尋租活動(dòng)的結(jié)果。

中國社會(huì)發(fā)展到這個(gè)程度，欲克服上述改革開放以來出現(xiàn)的各種社會(huì)弊病、避免歷史悲劇重演，當(dāng)務(wù)之急就是要推進(jìn)市場化的經(jīng)濟(jì)改革和法治化、民主化的政治改革。經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉說：“在繼續(xù)完成市場經(jīng)濟(jì)改革任務(wù)的同時(shí)，積極而慎重地推進(jìn)政治改革，既是未來中國改革的主題，也關(guān)系到中華民族的興亡和每個(gè)公民的根本利益，在這樣的問題上，容不得有半點(diǎn)猶疑。只有打破阻力，奮力過關(guān)，才能實(shí)現(xiàn)幾代中國人的夢(mèng)想，把中國建設(shè)成為一個(gè)富裕、民主、文明的現(xiàn)代國家?！?/p>

縱觀國內(nèi)外的，只有揮別狹義的經(jīng)濟(jì)改革，厘清政府與市場、政府與社會(huì)之間的關(guān)系，才能確保一個(gè)國家的長治久安?；赝^去的數(shù)十年，世界上成功跨過中等收入陷阱的國家和地區(qū)，無一不是以主動(dòng)之布局和堅(jiān)定之決心，完成了民主、法治層面的艱難轉(zhuǎn)身。

現(xiàn)代發(fā)達(dá)富裕的德國，它的成功經(jīng)驗(yàn)其中最主要的一條就是，建立、健全強(qiáng)有力的社會(huì)市場經(jīng)濟(jì)體制。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后建立的社會(huì)市場經(jīng)濟(jì)體制重點(diǎn)在于確保市場的自由競爭以及市場的有序發(fā)展，也就是說在法律保障的有秩序的市場經(jīng)濟(jì)框架之內(nèi)發(fā)展經(jīng)濟(jì)。社會(huì)市場經(jīng)濟(jì)的成功奠定了德國今天的成就。因此，社會(huì)市場經(jīng)濟(jì)制度是是德國民富國強(qiáng)的根本。政府成為社會(huì)市場經(jīng)濟(jì)體制的制定者、公平秩序的創(chuàng)造者和堅(jiān)定的維護(hù)者。減少和限制政府的公權(quán)力，使之在透明的狀態(tài)下高效運(yùn)轉(zhuǎn)，服務(wù)于社會(huì)和大眾。這些成功的經(jīng)驗(yàn)值得我們?nèi)W(xué)習(xí)和借鑒。就是堅(jiān)定不移地沿著完善市場經(jīng)濟(jì)的改革道路前行，限制行政權(quán)力，走向法治的市場經(jīng)濟(jì)。

顯然，如果不能建立現(xiàn)代國家和市場經(jīng)濟(jì)條件下的政府，不但經(jīng)濟(jì)不可能平穩(wěn)發(fā)展，而且難以擺脫民權(quán)不彰、規(guī)則扭曲、秩序紊亂、官民關(guān)系緊張的狀態(tài)。再加上國際形勢(shì)的變化，一些激進(jìn)主張開始萌動(dòng)，如果某些梟雄式的人物利用這種情勢(shì)，用“打土豪、分田地”一類極端“革命”的口號(hào)誤導(dǎo)大眾，就可能發(fā)生“進(jìn)化受到壅塞時(shí)的潰決”（顧準(zhǔn)語），危及甚至中斷中國的現(xiàn)代化進(jìn)程。

在經(jīng)濟(jì)體制改革方面，堅(jiān)持市場化、法治化、民主化的改革方向，逐步消除舊體制的遺產(chǎn)，建立基于規(guī)則的市場經(jīng)濟(jì)體制，或者稱“法治的市場經(jīng)濟(jì)”。建立和健全競爭性的市場體系，使市場能夠在資源配置中充分發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用；在政治體制改革方面，建立法治，推進(jìn)民主，實(shí)行憲政。限制各級(jí)政府不受約束的權(quán)力，鏟除尋租活動(dòng)的制度基礎(chǔ)。

所以，中國克服社會(huì)弊病、避免歷史悲劇的正道，在于全面建立和完善市場經(jīng)濟(jì)體制。這就是說，要排除特殊利益的干擾，推進(jìn)市場化的經(jīng)濟(jì)改革和法治化、民主化的政治改革，鏟除權(quán)貴資本主義的基礎(chǔ)，并使公共權(quán)力的行使受到憲法法律的約束和民眾的監(jiān)督。

非?？上驳氖牵覀?cè)谶@方面看到了曙光。10月10日，中國政府網(wǎng)公布《國務(wù)院關(guān)于第六批取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定》，取消和調(diào)整314項(xiàng)行政審批項(xiàng)目。我們注意到，這已是近十年來國務(wù)院第六次推出相關(guān)舉措。在此之前，自2002年開始，國務(wù)院已取消和調(diào)整了總計(jì)2374項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，在行政改革方面取得了長足的進(jìn)步。

根據(jù)《決定》，此次取消和調(diào)整的行政審批項(xiàng)目主要集中在三個(gè)領(lǐng)域：一是投資。特別是對(duì)涉及實(shí)體經(jīng)濟(jì)、小微企業(yè)發(fā)展、民間投資等方面的審批項(xiàng)目進(jìn)行了清理；二是社會(huì)項(xiàng)目。加大了對(duì)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化等社會(huì)事業(yè)和公共服務(wù)領(lǐng)域行政審批事項(xiàng)的清理、精簡和調(diào)整力度；三是非行政許可審批項(xiàng)目。相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，當(dāng)前和今后一段時(shí)間，將按照應(yīng)減必減、該放就放的原則，適時(shí)組織對(duì)國務(wù)院部門的行政審批項(xiàng)目開展新一輪清理，提出取消和調(diào)整建議。

最引人注目的是，《決定》提出，凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定，市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的事項(xiàng)，政府都要退出；凡可以采用事后監(jiān)管和間接管理方式的事項(xiàng)，一律不設(shè)前置審批；以部門規(guī)章、文件等形式違反行政許可法規(guī)定設(shè)定的行政許可，要限期改正?！稕Q定》同時(shí)表示，要積極推進(jìn)行政審批規(guī)范化建設(shè)，加快推進(jìn)事業(yè)單位改革和社會(huì)組織管理改革，進(jìn)一步健全行政審批服務(wù)體系，深入推進(jìn)行政審批領(lǐng)域防治腐敗工作，把行政審批制度改革與投資體制、財(cái)稅金融體制、社會(huì)體制和行政管理體制改革緊密結(jié)合起來。

必須承認(rèn)，如果上述政策能夠真正落實(shí)到位，對(duì)中國市場將是一個(gè)非常大的利好！也是政府放權(quán)退出市場的一大進(jìn)步。應(yīng)當(dāng)看到，國務(wù)院取消行政審批正當(dāng)其時(shí)。當(dāng)前，中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處于十字路口，過去十年高速增長所倚靠的人口及入世紅利已接近尾聲，既往的發(fā)展模式不可持續(xù)，需要尋找新的動(dòng)力。今年以來，伴隨中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)冷而來的市場困境讓人意識(shí)到，中國企業(yè)面臨的問題不只是經(jīng)濟(jì)周期的變化，更是中國市場化不夠、管制太多而導(dǎo)致的。政府行政審批仍多、“國進(jìn)民退”加劇、市場準(zhǔn)入限制隨處可見，都成為制約市場活躍的障礙。中國政府此次做出調(diào)整，契合了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)。這種制度紅利也將轉(zhuǎn)化為新時(shí)期推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生產(chǎn)力。

但是，另外我們還應(yīng)該看到，政府在大量放手讓市場去做的同時(shí)，還應(yīng)該努力創(chuàng)造一個(gè)確保市場的自由競爭以及市場的公平有序發(fā)展的營商環(huán)境。

國有經(jīng)濟(jì)的壟斷，既表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)性的壟斷，即國有企業(yè)憑借由政府傾斜政策所支撐的巨大經(jīng)濟(jì)實(shí)力，足以壓制競爭對(duì)手；也表現(xiàn)為行政性的壟斷，就是政府利用行政權(quán)力保護(hù)與自己的利益有關(guān)的國有企業(yè)（也包括某些本地的非國有企業(yè)），排除競爭對(duì)手或者限制競爭。

對(duì)第一種類型的壟斷，治本之策是繼續(xù)推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)有進(jìn)有退的布局調(diào)整。目前，各級(jí)政府和國有企業(yè)控制著過多的經(jīng)濟(jì)資源，特別是土地和資本資源，并且把其中大部分投入到其他性質(zhì)的企業(yè)中去，與民爭利。這種情況是不正常的。應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持1997年中共十五大決定的方針，國有經(jīng)濟(jì)逐步從一般性的競爭性部門退出。

從本次取消、下放和合并的314項(xiàng)行政審批事項(xiàng)的內(nèi)容看，主要集中在投資、社會(huì)事業(yè)和非行政許可審批項(xiàng)目等領(lǐng)域，特別是在民間投資、資本市場以及支持小微企業(yè)發(fā)展等領(lǐng)域，取消或者清理了相當(dāng)一部分行政機(jī)關(guān)的審批事項(xiàng)，為民間投資和小微企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造寬松的政策環(huán)境的意圖躍然紙上。

然而，大幅度削減行政審批的意義遠(yuǎn)不在此。凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定等，政府都要退出，這等于大大壓縮了行政審批事項(xiàng)存在的制度空間。站在真正的市場經(jīng)濟(jì)角度而言，削減行政事項(xiàng)意味著，政府和市場之間的行為邊界的實(shí)質(zhì)性調(diào)整。

市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是契約經(jīng)濟(jì)，市場經(jīng)濟(jì)亦是一種資源配置的基本方式，市場在資源配置中起基礎(chǔ)性作用。然而，大量行政審批的存在，使政府參與了很多本應(yīng)屬于市場決定的事項(xiàng)，市場配置資源變成了政府決定資源的投向和對(duì)象，從而造成了資源的錯(cuò)配。同時(shí)，政府掌握大量的審批權(quán)，這意味著，在缺乏約束和監(jiān)督的情況下，政府尋租的空間被拓展。特別是，當(dāng)政府行政審批權(quán)力過大，或者行政審批事項(xiàng)過多，這無疑會(huì)影響市場的活力，影響創(chuàng)業(yè)的熱情。從歐美等市場化國家來看，那些企業(yè)強(qiáng)大，產(chǎn)業(yè)國際競爭力強(qiáng)的國家，行政審批事項(xiàng)很少，創(chuàng)業(yè)環(huán)境自由。

以民間投資和小微企業(yè)的發(fā)展為例，中國的審批事項(xiàng)之多令人咋舌。中國資本市場20多年的發(fā)展證明，過多的行政審批事項(xiàng)，影響了上市公司資源的配置和市場的活力，并且滋生了諸多內(nèi)幕交易，從長期來看，并不利于市場的健康發(fā)展。本次取消的行政審批事項(xiàng)中，涉及諸多關(guān)于上市公司收購和民間投資的事項(xiàng)，這無疑是一個(gè)值得關(guān)注的進(jìn)步。

改革開放以來，中國社會(huì)的制度變遷，本質(zhì)上是政府和市場的邊界不斷調(diào)整的過程。政府逐漸退出一些經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，企業(yè)、市場和公民獲得相應(yīng)的自由和權(quán)利，這是現(xiàn)代社會(huì)絕大多數(shù)國家制度變遷的基本邏輯。中國要真正建立現(xiàn)代社會(huì)，建立完善的市場經(jīng)濟(jì)，行政審批制度的削減是必須的。只有通過削減政府在相關(guān)領(lǐng)域的審批權(quán)，才能形成“小政府、大社會(huì)”的格局，才能尊重市場的選擇，也才能為創(chuàng)業(yè)者創(chuàng)造自由的投資環(huán)境，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展才有持續(xù)的活力。

當(dāng)然，要真正實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，真正理順政府與市場、政府與社會(huì)的關(guān)系，真正發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，還需要長期的努力。除了破除觀念障礙之外，更重要的是打破各種利益格局，特別是部門利益的阻礙。行政審批涉及很多部門的利益，取消一個(gè)比增加一個(gè)要難很多。盡管從數(shù)量上看，十多年來，中國取消的行政審批事項(xiàng)已經(jīng)高達(dá)70%，但事實(shí)上，剩下30%的行政審批事項(xiàng)，未來取消或者清理的難度更大。一些被取消的審批事項(xiàng)可能會(huì)借行業(yè)協(xié)會(huì)等“借尸還魂”，一些新的審批事項(xiàng)會(huì)悄然出爐。這些都決定了改革行政審批，打造有限政府，仍然任重道遠(yuǎn)。

值得注意的還有，此次行政改革的進(jìn)一步推進(jìn)，恰逢11月8日黨的十八大召開前夕，中國政府面臨著新舊更替。從這個(gè)角度看，此次改革可視為本屆政府留給新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子的“禮物”，可能也將成為今后政府改革的一個(gè)重要方向，被下一屆政府繼承并發(fā)揚(yáng)光大?！稕Q定》明確表示，政府能不管的，都應(yīng)該放手讓市場去做，這種核心理念，理當(dāng)在新時(shí)期得到發(fā)展，并逐步落實(shí)。