論行政調(diào)解在民事?tīng)?zhēng)議處理中的作用

雷欣成

摘 要 近年來(lái)，醫(yī)療糾紛逐年驟增、醫(yī)患關(guān)系日益惡化、醫(yī)療糾紛引起的“纏訪”、“鬧訪”甚至暴力性等事件頻發(fā)，醫(yī)療糾紛難以妥善解決。嚴(yán)重影響醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的健康發(fā)展及社會(huì)的和諧。行政調(diào)解作為行政權(quán)介入民事糾紛解決的制度有著訴訟以及當(dāng)事人協(xié)商制度所不可比擬的優(yōu)勢(shì)。本文從行政調(diào)解對(duì)于解決醫(yī)療糾紛的優(yōu)勢(shì)和我國(guó)現(xiàn)存的問(wèn)題出發(fā)，著重論述醫(yī)療糾紛行政調(diào)解機(jī)制的改革和完善。

關(guān)鍵詞 醫(yī)患糾紛 行政調(diào)解 制度完善

中圖分類(lèi)號(hào)：D92 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

The Role of Administrative Mediation of Civil Disputes

——Medical Dispute as the example

LEI Xincheng

(School of Humanities & Social Sciences, NCEPU, Beijing 102206)

Abstract In recent years, the medical disputes are more and more year after year, medical disputes caused a lot of troubles in the relationship of doctor and patient. What was worse, there have been violence and other events which are difficult to resolve. It has serious impact on medical and health development and social harmony. Administrative mediation as the intervention of administrative power in the civil disputes resolution system has incomparable advantages that other solutions don't have. This article set out the administrative mediation to resolve medical disputes the advantages and existing problems in China, come up with the idea about administrative mediation system reform and perfection from our national circumstances.

Key words medical dispute; administrative mediation; system perfection

當(dāng)今社會(huì)處于深刻的轉(zhuǎn)型當(dāng)中，社會(huì)利益關(guān)系的多元化反映到醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域就表現(xiàn)為醫(yī)患關(guān)系的多元化，醫(yī)療糾紛大量出現(xiàn)。醫(yī)療糾紛已成為當(dāng)前社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題，在一定程度上已成為社會(huì)不和諧的重要因素。①現(xiàn)行法律中，2002年9月1日開(kāi)始實(shí)施的《醫(yī)療事故處理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）是目前我國(guó)處理醫(yī)療糾紛問(wèn)題的主要法律依據(jù)。《條例》第46條規(guī)定：“發(fā)生醫(yī)療事故的賠償?shù)让袷聽(tīng)?zhēng)議，醫(yī)患雙方可以協(xié)商解決；不愿協(xié)商或者協(xié)商不成的，當(dāng)事人可以向衛(wèi)生部門(mén)提出調(diào)解申請(qǐng)，也可以直接向人民法院提起民事訴訟。” 由此可以得出，我國(guó)對(duì)于糾紛解決采取的是協(xié)商和解、行政調(diào)解和民事訴訟三種途徑。行政調(diào)解作為其中重要的手段，是醫(yī)療糾紛能否得到合理解決的關(guān)鍵因素之一，因而要求我們對(duì)醫(yī)療糾紛調(diào)解制度的認(rèn)識(shí)應(yīng)當(dāng)辯證客觀。

1 行政調(diào)解解決醫(yī)療糾紛的優(yōu)勢(shì)

醫(yī)療糾紛雖有多種爭(zhēng)議處理方式以供選擇，但事實(shí)上，在社會(huì)中，訴訟并不是解決醫(yī)療糾紛最普遍的方式。據(jù)調(diào)查，醫(yī)療糾紛發(fā)生后，醫(yī)患雙方往往更愿意首先采用調(diào)解來(lái)解決之間的問(wèn)題。調(diào)解制度之所以受到醫(yī)患雙方的歡迎，原因主要有以下三個(gè)方面：

（1）醫(yī)療糾紛調(diào)解制度符合我國(guó)國(guó)情。中國(guó)的傳統(tǒng)文化一向宣揚(yáng)“和為貴”，老百姓“厭訟”、“惡訟”的思想較為普遍，一旦發(fā)生爭(zhēng)議，更愿意選擇調(diào)解。隨著現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展，調(diào)解制度不僅適用在像鄰里糾紛這樣的簡(jiǎn)單普遍的民事?tīng)?zhēng)議，而且他更趨于專(zhuān)業(yè)化，逐步涉入像醫(yī)療糾紛、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等復(fù)雜性、專(zhuān)業(yè)化的民事案件之中，滿足社會(huì)多元化的需要。因此，在中國(guó)醫(yī)療糾紛調(diào)解制度有其存在的社會(huì)文化基礎(chǔ)和社會(huì)需求。

（2）行政調(diào)解的方式能更有效的解決醫(yī)療糾紛的矛盾。衛(wèi)生行政部門(mén)比較了解醫(yī)院的業(yè)務(wù)和實(shí)際情況，而且它對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)有管理和協(xié)調(diào)的權(quán)利，醫(yī)療機(jī)構(gòu)及其醫(yī)務(wù)人員易接受其協(xié)調(diào)方式，解決糾紛可以做到有的放矢。調(diào)解員能在醫(yī)患之間曉之以法、明之以理、動(dòng)之以情，以種種靈活的方法幫助當(dāng)事人消除隔閡，分析醫(yī)療糾紛的癥結(jié)所在和雙方當(dāng)事人的利益所在，提出可供討論的解決方案，并為他們之間開(kāi)展談判進(jìn)行協(xié)調(diào)和疏通，說(shuō)服雙方當(dāng)事人做出在現(xiàn)實(shí)情況下利益最大化的明智選擇。②

（3）行政調(diào)解程序靈活、效率高、成本低。行政解決在舉證責(zé)任、適用規(guī)范、運(yùn)作程序上都具有更強(qiáng)的靈活性，可以克服滯后的法律規(guī)范在處理復(fù)雜多變的醫(yī)療糾紛時(shí)的不適應(yīng)性。同時(shí)它也提高了糾紛解決的效率，免去了當(dāng)事人支付高額訴訟費(fèi)用的負(fù)擔(dān)。行政解決機(jī)制的引入也能很大程度上減少法院的訴訟壓力，節(jié)省司法資源，降低司法成本。如果雙方當(dāng)事人在法定期限內(nèi)對(duì)處理決定不提出異議，不向上級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)提出復(fù)議申請(qǐng)，也不向當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ禾岢鲈V訟，此時(shí)調(diào)解即產(chǎn)生法律效力，當(dāng)事人雙方應(yīng)當(dāng)執(zhí)行。如一方當(dāng)事人不履行處理決定中的有關(guān)義務(wù)，另一方當(dāng)事人可以向人民法院提出強(qiáng)制執(zhí)行的申請(qǐng)。③

（4）行政調(diào)解機(jī)制滲透的是對(duì)“自治”、“協(xié)商”的解決糾紛的正當(dāng)性的追求。作為獨(dú)立于民事訴訟之外的糾紛解決方式，行政調(diào)解的基本價(jià)值取向不同于民事訴訟的以當(dāng)事人權(quán)利為導(dǎo)向，以利益為中心的判斷標(biāo)準(zhǔn)。它具有更大的靈活性，很大程度上依靠當(dāng)事人自律，在糾紛解決過(guò)程中，通過(guò)利益與實(shí)力的交易和抗衡為當(dāng)事人意思自治創(chuàng)造了更大的自由空間。④

然而，行政調(diào)解在醫(yī)療解決中也存在不足。下面，筆者將對(duì)行政調(diào)解的弊端做一詳細(xì)論述并提出完善的方案。

2 行政調(diào)解解決醫(yī)療糾紛的弊端

（1）醫(yī)療糾紛行政調(diào)解法律定位不明確，立法范圍過(guò)窄，調(diào)解機(jī)構(gòu)缺乏積極性。由于目前我國(guó)尚沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法律來(lái)規(guī)范行政調(diào)解行為，學(xué)術(shù)上對(duì)于行政調(diào)解的認(rèn)識(shí)也不統(tǒng)一，⑤所以在實(shí)踐中行政調(diào)解便處于一個(gè)“自我發(fā)展”的狀態(tài)。醫(yī)療糾紛的行政調(diào)解問(wèn)題更加突出：第一，行政調(diào)解的范圍過(guò)窄。嚴(yán)格依據(jù)《條例》規(guī)定則只能調(diào)解已經(jīng)定性為醫(yī)療事故的賠償爭(zhēng)議，而現(xiàn)實(shí)中這類(lèi)爭(zhēng)議僅占醫(yī)療糾紛中的極少一部分。這樣既不利于患者權(quán)益的保護(hù)，也為醫(yī)療機(jī)構(gòu)規(guī)避責(zé)任提供了空間。第二，《條例》對(duì)調(diào)解機(jī)構(gòu)的組成和性質(zhì)、調(diào)解人員的選任、調(diào)解的具體規(guī)則和時(shí)限等重要的程序均沒(méi)有作出明確規(guī)定，也沒(méi)有關(guān)于行政調(diào)解中行政機(jī)關(guān)職責(zé)的規(guī)定，更沒(méi)有當(dāng)調(diào)解機(jī)構(gòu)不履行調(diào)解職能時(shí)當(dāng)事人救濟(jì)問(wèn)題的規(guī)定。立法空白使得行政調(diào)解的操作性極差，且賦予行政機(jī)關(guān)過(guò)大的自由裁量權(quán)，難以保證調(diào)解的公正性和規(guī)范性。

（2）行政調(diào)解手段不能滿足患者對(duì)公正的追求。由于各種原因，我國(guó)衛(wèi)生行政部門(mén)既是醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，又是醫(yī)療系統(tǒng)的主辦機(jī)構(gòu)。根據(jù)《條例》的規(guī)定，醫(yī)療糾紛的行政調(diào)解主要由醫(yī)療衛(wèi)生行政部門(mén)來(lái)主持。因此，衛(wèi)生行政部門(mén)出于行業(yè)保護(hù)和其他考慮，在處理醫(yī)療糾紛的過(guò)程中，難免會(huì)從本位主義出發(fā)，優(yōu)先考慮保護(hù)自己的醫(yī)護(hù)人員和醫(yī)療單位的聲譽(yù)及經(jīng)濟(jì)利益，存在“偏袒”或“隱瞞不報(bào)”等弊端，導(dǎo)致其權(quán)威性在患者(家屬)中大打折扣，公正性令人質(zhì)疑。即使是無(wú)偏袒的行為，但基于行政調(diào)解機(jī)關(guān)的特殊地位，由行政機(jī)關(guān)做出的處理結(jié)論常會(huì)被患者或親屬認(rèn)為有失公正，難以實(shí)現(xiàn)他們要求達(dá)到的利益。

（3）醫(yī)療糾紛調(diào)解制度并沒(méi)有真正的實(shí)現(xiàn)節(jié)省社會(huì)資源的功能。在行政調(diào)解方式上，當(dāng)司法機(jī)關(guān)與衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)未形成合理協(xié)調(diào)時(shí)，衛(wèi)生行政處理結(jié)果常被法院推翻，從而導(dǎo)致案件解決的拖延?；挤酵J(rèn)為衛(wèi)生行政部門(mén)與醫(yī)院是一家，是“老子處罰兒子”，在心理上有抵觸情緒，達(dá)成的調(diào)解協(xié)議也難以得到自覺(jué)履行。因此使得醫(yī)療糾紛的當(dāng)事人繼而求助于訴訟手段，這不僅導(dǎo)致當(dāng)事人先前的成本投入的浪費(fèi)，而且還要繼續(xù)投入時(shí)間、金錢(qián)等去等待一個(gè)結(jié)果。此外醫(yī)療糾紛本身的復(fù)雜性也導(dǎo)致了調(diào)解的低效率。醫(yī)學(xué)作為一門(mén)科學(xué),有其自身的特點(diǎn)。在醫(yī)療活動(dòng)中，患者所出現(xiàn)的不良后果到底是由于疾病本身的自然轉(zhuǎn)歸還是醫(yī)務(wù)人員的過(guò)失造成,現(xiàn)行的調(diào)解缺乏高效的事實(shí)發(fā)現(xiàn)機(jī)制。通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在患方投訴的醫(yī)療糾紛案例中，最終進(jìn)行醫(yī)療事故技術(shù)鑒定的案例非常少。其原因是與醫(yī)療事故技術(shù)鑒定需要耗費(fèi)較長(zhǎng)時(shí)間、患方對(duì)于現(xiàn)行鑒定體制信任不夠有關(guān)。在沒(méi)有進(jìn)行鑒定的情況下，醫(yī)患雙方在醫(yī)方是否存在醫(yī)療過(guò)失、是否構(gòu)成醫(yī)療事故的問(wèn)題上難以取得共識(shí)，由此引起的分歧成了調(diào)解的重大障礙。對(duì)此，現(xiàn)行調(diào)解機(jī)制尚沒(méi)有辦法進(jìn)行化解，調(diào)解耗時(shí)大大延長(zhǎng)，調(diào)解效率無(wú)法提高，行政調(diào)解在很大程度上失去了高效率這一重要價(jià)值。⑥

3 完善我國(guó)醫(yī)療糾紛行政調(diào)解制度

第一，我國(guó)行政調(diào)解制度在醫(yī)療糾紛領(lǐng)域?qū)嵤半y”，衛(wèi)生行政部門(mén)積極性不高的一個(gè)重要原因是先天立法缺陷。筆者認(rèn)為，首先應(yīng)當(dāng)針對(duì)醫(yī)療糾紛的特殊性進(jìn)行專(zhuān)門(mén)立法，明確行政調(diào)解的行政司法法律性質(zhì)和法律地位，確?！坝蟹梢馈?；然后，完善現(xiàn)行調(diào)解程序，明確規(guī)定醫(yī)療糾紛行政調(diào)解的程序，規(guī)范行政調(diào)解行為，建立科學(xué)便捷的事實(shí)發(fā)現(xiàn)機(jī)制，提高醫(yī)療糾紛行政調(diào)解的可操作性和科學(xué)性。最后拓寬行政調(diào)解的適用范圍，把由醫(yī)療過(guò)失責(zé)任引起的除構(gòu)成醫(yī)療事故以外的其他人身?yè)p害賠償也納入調(diào)解范圍，不必拘泥于糾紛的醫(yī)療事故性質(zhì)。但調(diào)解也不是漫無(wú)邊際的，對(duì)于賠償?shù)臄?shù)額、賠償方式等可以進(jìn)行調(diào)解，但按照相應(yīng)的法律、法規(guī)和規(guī)章不適合調(diào)解的，如醫(yī)療事故的等級(jí)、對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)及醫(yī)務(wù)人員的責(zé)任認(rèn)定則不適用調(diào)解。

第二，在對(duì)醫(yī)療事故爭(zhēng)議進(jìn)行調(diào)解的時(shí)候，必須遵循自愿原則、合法合理原則及效率原則，以保障醫(yī)療糾紛行政調(diào)解的正當(dāng)性。所謂自愿，一是是否調(diào)解要取決于當(dāng)事人的真實(shí)意愿，只有雙方都同意調(diào)解的才能開(kāi)始調(diào)解，任何一方不同意調(diào)解，衛(wèi)生部門(mén)不得強(qiáng)迫當(dāng)事人調(diào)解。二是是否繼續(xù)調(diào)解要取決于當(dāng)事人的真實(shí)意愿。在調(diào)解已經(jīng)開(kāi)始的情況下，任何一方不同意繼續(xù)調(diào)解，調(diào)解人就應(yīng)當(dāng)終止調(diào)解。另外，自愿還包括是否執(zhí)行調(diào)解協(xié)議要取決于當(dāng)事人的真實(shí)意愿。任何一方不執(zhí)行調(diào)解協(xié)議，該協(xié)議就自動(dòng)失效，調(diào)解人不得再?gòu)?qiáng)迫當(dāng)事人執(zhí)行。所謂合法合理原則，是指醫(yī)療糾紛的行政調(diào)解必須以合法為前提，即在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)進(jìn)行，不得違背法律的禁止性規(guī)定或強(qiáng)制性規(guī)定。在法律沒(méi)有明文規(guī)定時(shí)，要符合合理性原則，不能違背公序良俗，兼顧雙方利益。所謂效率原則。行政調(diào)解本來(lái)就具有使醫(yī)療糾紛當(dāng)事人擺脫曠日持久的訴累之優(yōu)勢(shì)，所以其制度設(shè)計(jì)上在保證合法合理的前提下，要注重行政效率，在費(fèi)用的收取上要盡量免收或少收，使其真正成為一條高效便民的糾紛解決之路。⑦

第三，確立中立性的醫(yī)療糾紛行政調(diào)解主體，加強(qiáng)調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)，提高醫(yī)療糾紛行政調(diào)解的公正性和權(quán)威性。行政調(diào)解的權(quán)威性和公信力來(lái)源于調(diào)解機(jī)構(gòu)的中立性和調(diào)解人員的專(zhuān)業(yè)性。我們可以在衛(wèi)生行政部門(mén)內(nèi)部建立專(zhuān)門(mén)的調(diào)解機(jī)構(gòu)，吸收專(zhuān)業(yè)醫(yī)師、專(zhuān)業(yè)法律人士、社會(huì)其他業(yè)外人士等參與調(diào)解或者設(shè)置專(zhuān)業(yè)調(diào)解員以保證權(quán)威性和公信力，真正實(shí)現(xiàn)醫(yī)療糾紛的分流，真正發(fā)揮行政調(diào)解的專(zhuān)業(yè)性和高效率優(yōu)勢(shì)。⑧

此外，我們還可以建立醫(yī)療行業(yè)自治性組織及自律機(jī)制，使之承擔(dān)起參與醫(yī)療糾紛解決的職能。在許多國(guó)家和地區(qū)，醫(yī)療行業(yè)自治性組織在解決醫(yī)療糾紛方面發(fā)揮了明顯作用。一方面，醫(yī)療行業(yè)自治組織下設(shè)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)來(lái)處理醫(yī)療糾紛。例如，日本東京醫(yī)師會(huì)設(shè)立的醫(yī)療糾紛處理委員會(huì)就是專(zhuān)門(mén)處理醫(yī)療事故的醫(yī)事仲裁組織。⑨另一方面，醫(yī)療行業(yè)自治性組織還可代表醫(yī)療機(jī)構(gòu)與保險(xiǎn)公司訂立責(zé)任保險(xiǎn)合同，參與調(diào)解醫(yī)療糾紛等。這些經(jīng)驗(yàn)都值得我們借鑒。

第四，著力構(gòu)建人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解相互銜接配合的“大調(diào)解”工作體系。三大調(diào)解制度各有各的調(diào)解領(lǐng)域，各有各的優(yōu)勢(shì)和不足，建立三大調(diào)解制度的協(xié)調(diào)機(jī)制對(duì)化解沖突、建設(shè)和諧社會(huì)有重要作用。尤其是，在我國(guó)近年來(lái)行政調(diào)解與司法調(diào)解各自為政局面比較嚴(yán)重、行政調(diào)解萎縮、涉訴上訪事件頻繁發(fā)生的情況下，更應(yīng)當(dāng)加快建立“大調(diào)解”工作體系，以避免規(guī)則的沖突和保證程序的統(tǒng)一。在新的大調(diào)解格局中，由于領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一部署、直接領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，各部門(mén)開(kāi)始形成一種合力，從以追求自身業(yè)績(jī)和權(quán)力為中心轉(zhuǎn)向注重糾紛解決的社會(huì)效果；從原有的獨(dú)立并行和相互競(jìng)爭(zhēng)，轉(zhuǎn)變?yōu)橐惑w化的協(xié)調(diào)配合；同時(shí)，由于強(qiáng)調(diào)了各機(jī)構(gòu)的“不錯(cuò)位、不越位、不缺位”，其各自的相對(duì)獨(dú)立性也基本得到保障。這種多元化糾紛解決機(jī)制，也從促進(jìn)醫(yī)療糾紛的解決，客觀上能夠使社會(huì)公眾及當(dāng)事人從中受益。⑩

4 結(jié)語(yǔ)

目前，我國(guó)的醫(yī)療體制改革還不完善、醫(yī)療保障機(jī)制還不健全，醫(yī)患矛盾日趨激化的現(xiàn)狀已引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注。行政調(diào)解制度作為一種非訴糾紛解決機(jī)制，其所具有的高效率、專(zhuān)業(yè)化等優(yōu)勢(shì)使其成為了解決醫(yī)療糾紛的首選方式。而行政調(diào)解制度隨著國(guó)家法治的不斷進(jìn)步，在立法和實(shí)踐中不斷的改革和完善，使其真正的適用于醫(yī)療糾紛的解決，對(duì)調(diào)和醫(yī)患矛盾、建立和諧社會(huì)發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

注釋

① 鄧新建.醫(yī)療糾紛出現(xiàn)新動(dòng)向法律如何應(yīng)對(duì)[N].法制日?qǐng)?bào),2007-07-24(8).

② 張虹.論醫(yī)療糾紛的調(diào)解制度[J].醫(yī)學(xué)與社會(huì),2006(1).

③ 姜柏生.醫(yī)療事故法律責(zé)任研究[M].江蘇:南京大學(xué)出版社,2005:153.

④ 張杰.論醫(yī)療糾紛的調(diào)解機(jī)制[D].北京:中國(guó)人民大學(xué),2008.

⑤ 金艷.行政調(diào)解的制度設(shè)計(jì)[J].行政法學(xué)研究,2005(2):78-84.

⑥ 舒廣偉.現(xiàn)行醫(yī)療糾紛行政調(diào)解制度的實(shí)證分析——以安徽省某市為例[J].安徽大學(xué)學(xué)報(bào),2008(11):43.

⑦ 曹實(shí).淺談我國(guó)醫(yī)療糾紛的行政調(diào)解制度[J].中國(guó)衛(wèi)生法制,2010(5):58.

⑧ 趙云.也談我國(guó)醫(yī)療糾紛行政調(diào)解機(jī)制[J].中國(guó)衛(wèi)生法制,2010(2):55.

⑨ 周秀琴,趙立新.日本的醫(yī)療事故糾紛與處理辦法[N].中國(guó)中醫(yī)藥報(bào),2002-10-14.轉(zhuǎn)載張杰.論醫(yī)療糾紛的調(diào)解機(jī)制[D].北京:中國(guó)人民大學(xué),2008.

⑩ 范愉.糾紛解決的理論與實(shí)踐[M].北京:清華大學(xué)出版社,2007:547.