省級(jí)以下新型財(cái)政體制的構(gòu)建

賈康

“十二五”是為2020年全面小康目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)做鋪墊的關(guān)鍵時(shí)期，也是貫徹小平同志勾畫的2050年前后實(shí)現(xiàn)偉大民族復(fù)興現(xiàn)代化戰(zhàn)略的關(guān)鍵時(shí)期。對(duì)于現(xiàn)今總體的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程作客觀判斷，我們?nèi)蕴幱诳梢源笥凶鳛榈膽?zhàn)略機(jī)遇期，結(jié)合在中國各地城鄉(xiāng)的調(diào)查也可以發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)在的成長性與發(fā)展機(jī)遇是非常明顯的。但同時(shí)這一時(shí)期又是矛盾凸顯階段，從物質(zhì)角度說，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到資源、環(huán)境的制約；從社會(huì)關(guān)系角度看，收入分配關(guān)系、財(cái)產(chǎn)關(guān)系上矛盾匯集，政府和民眾的關(guān)系、干部和群眾的關(guān)系等在一些地區(qū)的具體事項(xiàng)上已經(jīng)變得相當(dāng)緊張。

我們還是要有漸進(jìn)改革的準(zhǔn)備，一步一步地、逐漸地去達(dá)到一些目標(biāo)。但同時(shí)又應(yīng)特別強(qiáng)調(diào)配套，光講某一個(gè)角度的事情，不解決相關(guān)的配套問題，很多改革走不了一兩步就會(huì)被迫擱置。

在漸進(jìn)改革加配套改革這樣的基本思路下，我認(rèn)為要直接針對(duì)五級(jí)分稅之路走不通、需另辟蹊徑這個(gè)角度，展開制度創(chuàng)新。值得肯定的是我們?cè)诂F(xiàn)實(shí)生活中看到的省直管縣和鄉(xiāng)財(cái)縣管、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革，正是這一系列改革的切入點(diǎn)。省直管縣中央早已經(jīng)寫入文件，而且最新的文件精神是在講財(cái)政省直管縣之后，還要求有條件的地方實(shí)行省直管縣的行政體制。對(duì)這一改革，“十一五”時(shí)期財(cái)政部已經(jīng)按照中央精神提出了一個(gè)明確的時(shí)間表，就是到2012年，除民族地區(qū)外，全國所有的地方省直管縣要全覆蓋。特別看重省直管縣、鄉(xiāng)財(cái)縣管這兩個(gè)切入點(diǎn)，這是因?yàn)榭身槃?shì)推進(jìn)省以下貫徹分稅制實(shí)質(zhì)內(nèi)容的制度建設(shè)?，F(xiàn)在對(duì)這個(gè)事情我覺得越來越有信心，當(dāng)然特殊情況需要特殊處理。

現(xiàn)今在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)，我國的大多數(shù)地區(qū)適合于鄉(xiāng)財(cái)縣管，尤其對(duì)于一些“零稅基”的純農(nóng)業(yè)區(qū)域。在這些地方政府，不用考慮如何給它配置稅基，只需要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革之后，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)處理為縣級(jí)預(yù)算下管的一個(gè)預(yù)算單位，主要考慮轉(zhuǎn)移支付財(cái)力使用的問題就可以了。既然如此，內(nèi)在邏輯上，以后我們的行政層級(jí)改革可以跟著來，也就是適應(yīng)一個(gè)層級(jí)的可持續(xù)狀態(tài)必須是它的行政架構(gòu)和它的財(cái)力分配架構(gòu)存在內(nèi)在一致性的客觀要求，地方變成縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)。另外按照中央所說的有條件的地方試行行政省直管縣，這方面已經(jīng)露出了積極開展的前兆。

這一轉(zhuǎn)變過程收到的效果應(yīng)該是：通過前面所說的財(cái)政扁平化改革，最后形成中央、省、市縣三級(jí)行政機(jī)構(gòu)和三級(jí)財(cái)政，基本的原則是每一級(jí)政權(quán)都要明確這一級(jí)合理的事權(quán)，就是政府職能在不同層級(jí)間的劃分問題，接著就要求以一級(jí)財(cái)權(quán)配套一級(jí)事權(quán)，財(cái)權(quán)里面的關(guān)鍵內(nèi)容就是稅基配置，分稅分級(jí)管理。這個(gè)稅基廣義上包括稅以及公共收費(fèi)（地方并不是只收稅，它還可以通過立法程序確立某些收費(fèi)），本級(jí)政府有了合理的財(cái)力來源，接下來就是要建立健全現(xiàn)代意義的預(yù)算，把財(cái)力使用好。

公共財(cái)政建設(shè)的追求是滿足社會(huì)公共需要，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。運(yùn)行規(guī)范的公共選擇機(jī)制應(yīng)該持續(xù)形成帶有民主化、法治化特征的公共事務(wù)的具體的決策方案，預(yù)算必須通過公開、透明的程序在事前充分聽取民意，并最后經(jīng)過各級(jí)人大批準(zhǔn)以后形成具有法律效力的執(zhí)行文件從而得以嚴(yán)格執(zhí)行，同時(shí)構(gòu)建全過程監(jiān)督機(jī)制和問責(zé)機(jī)制，追求預(yù)算績(jī)效。這樣一種預(yù)算，應(yīng)該是現(xiàn)代公共財(cái)政的運(yùn)行載體，以后中央、省、市縣三級(jí)的預(yù)算制度建設(shè)要進(jìn)一步將其健全、并不斷動(dòng)態(tài)優(yōu)化相關(guān)制度。三級(jí)的“陽光融資”舉債權(quán)和資產(chǎn)管理權(quán)也應(yīng)相應(yīng)理順、到位。