制約同級審計監(jiān)督效益發(fā)揮的成因分析及對策建議

譚曉伶

摘要：隨著社會經(jīng)濟、文化的發(fā)展，內(nèi)審環(huán)境和需求產(chǎn)生了較大變化，內(nèi)部審計的職責(zé)也隨之變化，內(nèi)部審計工作面臨轉(zhuǎn)型與發(fā)展，在新形勢下怎樣才能更好地發(fā)揮內(nèi)審職能作用、完善內(nèi)部審計監(jiān)督體制、提高同級審計監(jiān)督效益、防范審計風(fēng)險是我們在開展審計工作中需要解決的重要問題，本文通過分析制約同級審計監(jiān)督效益發(fā)揮的因素，提出解決問題的對策建議，以適應(yīng)內(nèi)審轉(zhuǎn)型與發(fā)展的要求。

19世紀(jì)至20世紀(jì)初，為了更好地調(diào)整和控制經(jīng)濟活動和財務(wù)活動，許多企事業(yè)單位紛紛設(shè)立內(nèi)部審計機構(gòu)，讓其行使審計監(jiān)督的職責(zé)。長期的實踐證明，同級審計監(jiān)督在提高工作質(zhì)效、有效防范資金風(fēng)險方面發(fā)揮了積極的作用，目前已經(jīng)成為審計監(jiān)督的主要形式。由于內(nèi)部審計組織機構(gòu)設(shè)置、定位，以及對同級審計監(jiān)督認(rèn)識上的不足等等，同級審計監(jiān)督職能的發(fā)揮受到制約。

一、同級審計監(jiān)督的現(xiàn)狀

同級審計監(jiān)督的對象是各單位內(nèi)設(shè)職能部門主要負(fù)責(zé)人，監(jiān)督的主要內(nèi)容包括各職能部門負(fù)責(zé)人履職過程中的業(yè)務(wù)風(fēng)險管理、內(nèi)部控制狀況、工作質(zhì)量和工作效率等情況，采取的方式主要有對內(nèi)設(shè)職能部門、直附屬單位主要負(fù)責(zé)人的履行職責(zé)審計和離任審計，對各類業(yè)務(wù)管理情況的專項審計、內(nèi)部控制審計、審計調(diào)查及其它審計檢查活動。《審計法》頒布后，開展同級審計更成為審計部門的一項重要任務(wù)。同級審計工作自開展以來成效明顯，對各級機構(gòu)、職能部門審計覆蓋面幾乎達(dá)到了100%，有力地促進了國家各項方針政策、法律法規(guī)的貫徹落實，在維護經(jīng)濟秩序，加強廉政建設(shè)，保障國民經(jīng)濟健康發(fā)展方面發(fā)揮了積極作用。

實踐過程中，由于基層環(huán)境的特殊性，“上審下”與“同級審”之間的差異性，基層審計力量不足，審計成果運用不充分等原因，同級審計工作很難深入地開展下去，有流于形式、走過場的趨勢，審計監(jiān)督期待創(chuàng)新和發(fā)展。如果不能從根本上采取有效措施，長此以往，同級審計監(jiān)督的道路勢必越走越窄，監(jiān)督作用會越來越弱化，最終將淪為一個“稻草人”。

二、制約同級審計監(jiān)督效益發(fā)揮的因素

（一）組織機構(gòu)沒有獨立性。

審計的重要特征是獨立，獨立性是審計的靈魂。作為審計主體的審計部門的設(shè)立完全比照其他職能部門，直接向本單位黨委負(fù)責(zé)。其組織機構(gòu)、履行職能、工作績效等沒有與被審計部門分離，地位上缺乏獨立性。內(nèi)審部門所處的環(huán)境和地位給審計工作的開展帶來了很大的局限性，內(nèi)審人員在實際操作過程中無法避免單位領(lǐng)導(dǎo)和其他職能部門及個人的干預(yù)，難以獨立行使審計職權(quán)，打“擦邊球”的現(xiàn)象在所難免，同級審計報告、審計結(jié)論的客觀性、公正性和有效性非常脆弱。

（二）缺乏正確的同級審計監(jiān)督理念。

開展同級審計監(jiān)督的目的是為了健全和完善內(nèi)部控制機制，依法、正確履行職責(zé)。由于有些單位同級審計監(jiān)督工作起步較晚，缺乏與標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化和國際化接軌的審計監(jiān)督理念，對同級審計監(jiān)督的認(rèn)識程度不高，存在著重外部業(yè)務(wù)輕內(nèi)部審計的現(xiàn)象。有人認(rèn)為對外的業(yè)務(wù)工作是單位的門面，只要撐好這塊門面就行了，內(nèi)審工作只是在幕后對有關(guān)業(yè)務(wù)部門進行監(jiān)督管理，時間長、見效慢，無效益可言；有的甚至把內(nèi)審工作看成是一項專門針對人的工作，認(rèn)為內(nèi)審工作會防礙其他業(yè)務(wù)工作的正常開展，對其產(chǎn)生抵觸情緒。具體表現(xiàn)為：一是對同級審計監(jiān)督采取不積極配合的態(tài)度，在配合審計過程中敷衍、應(yīng)付，提供審計資料經(jīng)常遲報、瞞報。二是不能正確對待審計中發(fā)現(xiàn)的問題，你審你的我做我的，整不整改無關(guān)大礙，問題不了了之，屢審屢犯。三是認(rèn)為問題反映多了、重了，影響本單位、本部門工作績效，對某些問題以“大局”為重，在“商討”中被“內(nèi)部消化”掉了。四是審計人員心存顧慮，擔(dān)心問題反映后，要追究當(dāng)事人的責(zé)任，會遭人怨恨，不敢大膽地履行職責(zé)、反映問題。五是審計人員執(zhí)行審計工作制度不嚴(yán)格，審計程序不規(guī)范。

（三）審計操作模式不完善，審計結(jié)果差異性較大。

目前同級審計監(jiān)督處于各自為陣的格局，對于各單位開展的同級審計監(jiān)督工作，審計準(zhǔn)則和法規(guī)沒有規(guī)定統(tǒng)一的方案和依據(jù)，如何選定同級審計監(jiān)督的對象、內(nèi)容和方式等，審計部門只能按照各自審計人員的理解來判斷和選擇，缺乏統(tǒng)一性和規(guī)范性。對相同行業(yè)、相同時期、同類對象的審計監(jiān)督，不同單位或不同審計人員確定的審計內(nèi)容、審計重點、審計方式會存在差異，對同樣問題的判斷和處理也不一致，審計結(jié)果存在一定差異，直接影響到對被審對象客觀公正的評價，不利于為領(lǐng)導(dǎo)決策提供參考依據(jù)。

（四）人員短缺，難以適應(yīng)同級審計監(jiān)督業(yè)務(wù)發(fā)展。

現(xiàn)有的審計隊伍在人員組成和結(jié)構(gòu)配置上存在著與同級審計監(jiān)督業(yè)務(wù)發(fā)展相悖的情形：一是人員編制少，項目任務(wù)重。目前，縣級審計部門人員編制大多在10-15人，很多企事業(yè)單位審計人員更少，如人民銀行地市中支專職內(nèi)審人員多的不過7-8人，少的只有2人，縣支行甚至沒有專職審計人員，根據(jù)總行和分行同級審計頻率4年一個周期的要求，4年之內(nèi)要將內(nèi)設(shè)職能部門負(fù)責(zé)人的履職情況循環(huán)審計一遍，平均每年要開展4-5個履職審計項目，加上其他的專項審計、審計試點、審計調(diào)查、交叉審計、配合上級行審計等5-6個項目，全年近10個審計項目，工作量大，任務(wù)重，內(nèi)審人員疲于應(yīng)付。二是審計內(nèi)容點多面廣，審計人員結(jié)構(gòu)單一。內(nèi)審監(jiān)督涵蓋單位內(nèi)設(shè)部門所有崗位的業(yè)務(wù)，內(nèi)審部門人員少，他們只熟悉少數(shù)幾個業(yè)務(wù)崗位工作，要完成所有職能部門的審計工作任務(wù)，實在勉為其難。三是審計人員知識結(jié)構(gòu)滯后，素質(zhì)參差不齊，難適應(yīng)審計業(yè)務(wù)的發(fā)展。多年來，內(nèi)審人員少有機會參加系統(tǒng)性地輔導(dǎo)培訓(xùn)，對新業(yè)務(wù)、新技能掌握欠缺，內(nèi)審理念、內(nèi)審方法、內(nèi)審技術(shù)較為陳舊，難跟上現(xiàn)代審計工作職能轉(zhuǎn)換和業(yè)務(wù)的發(fā)展，無法高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量地完成審計工作。

（五）審計監(jiān)督成果運用不充分。

審計監(jiān)督是為了加強內(nèi)控、完善管理、保證系統(tǒng)內(nèi)部各項工作按照既定的目標(biāo)安全有序運轉(zhuǎn)，是各單位內(nèi)部監(jiān)督的手段之一。反映與評價被審計對象內(nèi)控管理和履職情況的審計報告和審計結(jié)論，應(yīng)該成為完善內(nèi)控管理、提高工作質(zhì)量與效率、考核相關(guān)職能部門和個人績效的重要材料，但實際工作中，內(nèi)部審計報告沒有作為衡量一個單位、一個部門工作質(zhì)量的參考材料，和對被審計單位領(lǐng)導(dǎo)、部門負(fù)責(zé)人履職情況考核的參考依據(jù)，內(nèi)部審計與常規(guī)性的考核評比工作未有機結(jié)合，審計成果沒有得到有效利用。

三、提高同級審計監(jiān)督效益的建議

（一）完善審計組織機構(gòu)的設(shè)置。

內(nèi)部審計組織機構(gòu)設(shè)置的獨立性原則要求內(nèi)部審計的組織機構(gòu)、人員、經(jīng)費等應(yīng)獨立于被審計部門。建議各級企事業(yè)單位改變現(xiàn)有內(nèi)審機構(gòu)平行于各職能部門的模式，將內(nèi)審機構(gòu)“上掛一級、統(tǒng)一管理”。如將縣一級審計崗位并入地市一級管理，地市一級內(nèi)審人員以派駐形式歸屬省一級統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、管理，以較好地體現(xiàn)內(nèi)部審計的獨立性和權(quán)威性，內(nèi)審監(jiān)督可以擺脫來自于本單位行政、經(jīng)濟等方面的干預(yù)，使審計工作更具客觀性、公正性和有效性。

（二）提高認(rèn)識，優(yōu)化同級審計監(jiān)督環(huán)境。

單位黨委要高度重視審計工作，為同級審計工作提供有力支持，營造和諧的內(nèi)部審計環(huán)境，支持審計人員依法履行職責(zé)。一是加強黨委對內(nèi)部審計工作的領(lǐng)導(dǎo)，實行內(nèi)審工作由黨委集體領(lǐng)導(dǎo)，一把手主管的管理體制，把內(nèi)審工作的重大事項列入黨委的議事日程。二是加強宣傳教育，增強員工對內(nèi)部審計工作的認(rèn)識，消除員工對審計工作的戒備心理，引導(dǎo)員工正確對待同級審計監(jiān)督結(jié)果，將現(xiàn)有“被審計”狀況改變?yōu)椤耙獙徲嫛?，營造一個健康有序的內(nèi)部審計環(huán)境。三是完善問責(zé)機制，加大問責(zé)力度。將審計部門不切實履行審計義務(wù)，被審計部門不按要求配合審計工作等納入問責(zé)范圍，并將同級審計監(jiān)督工作納入績效考評，獎優(yōu)罰劣。對積極配合審計工作并對發(fā)現(xiàn)問題及時落實整改的部門和人員、敢于指出問題的審計人員給予表揚和獎勵；對不配合審計工作的部門和人員、玩忽職守不認(rèn)真履行職責(zé)的審計人員給予批評和處罰。

（三）統(tǒng)籌兼顧，改進內(nèi)部審計操作模式。

同級審計監(jiān)督內(nèi)容涵蓋了一個單位各個職能部門的所有業(yè)務(wù)，不同部門、不同類型的審計事項其審計方法各有特點，各直屬的企事業(yè)單位要改進現(xiàn)有的內(nèi)部審計操作模式。一是建議上級主管單位本著公開、公平、公正的原則，對轄區(qū)內(nèi)同級下屬單位采取交叉審計的方式，即每個單位的同級審計監(jiān)督工作由其他同級單位的審計部門進行。二是建議加快同級審計監(jiān)督制度化建設(shè)，各級主管單位要盡快出臺轄區(qū)內(nèi)同級審計監(jiān)督辦法和實施細(xì)則，明確審計監(jiān)督的對象、內(nèi)容、方式、程序等，對不同類型的審計方法應(yīng)在實踐的基礎(chǔ)上分別制定科學(xué)、規(guī)范、系統(tǒng)化的操作模式，剔除人為因素的影響，對審計對象作出客觀公正的評價，更好地為領(lǐng)導(dǎo)決策提供真實可靠的依據(jù)。如對有關(guān)職能部門履行中央銀行職責(zé)情況審計，可制定統(tǒng)一、規(guī)范的操作程序、內(nèi)審問卷和審計方案、審計方法、評價標(biāo)準(zhǔn)等；對會計、國庫等有關(guān)資金管理、財務(wù)結(jié)算等方面審計，可制定統(tǒng)一的操作軟件；對制度建設(shè)、檔案管理等基礎(chǔ)性工作方面的審計，可在制定規(guī)范的檢查內(nèi)容和評判標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，以評分制形式操作。

（四）整合資源，加強審計人員隊伍建設(shè)。

內(nèi)部審計是一項要求高、難度大、內(nèi)容復(fù)雜的工作，要做好此項工作，必須有一支一專多能、多專多能的復(fù)合型人才隊伍。一是在內(nèi)部交叉審計的模式下，整合人力資源，將單位各部門業(yè)務(wù)骨干作為兼職的內(nèi)部審計監(jiān)督人員，根據(jù)審計項目內(nèi)容的需要，從中抽選人員對其他同級單位進行交叉審計。二是加強對內(nèi)審人員的培訓(xùn)。組織內(nèi)審人員開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)、后續(xù)學(xué)習(xí)和跟班鍛煉，鼓勵內(nèi)審人員參加國際注冊內(nèi)部審計師、注冊審計師、注冊會計師的考試，優(yōu)化內(nèi)審人員知識結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)。三是定期開展干部交流和崗位輪換，為內(nèi)審部門配備政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)過硬的人員，優(yōu)化內(nèi)審人員結(jié)構(gòu)，以適應(yīng)審計工作職能轉(zhuǎn)換和新形勢的需要。

（五）充分發(fā)揮內(nèi)部審計成果的作用。

審計結(jié)果是對被審計對象各項業(yè)務(wù)活動的總結(jié)和評價，人民銀行對內(nèi)部審計監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題，要實事求是地反映出來，妥善處理。一是要結(jié)合實際情況制定相關(guān)的制度，明確將內(nèi)部審計結(jié)果作為評價一個單位、一個部門及其領(lǐng)導(dǎo)工作績效和年度考核評比的主要依據(jù)，并將審計結(jié)果進入人事檔案與干部的選拔、任免有機結(jié)合，形成對被監(jiān)督對象有效的制約機制。二是加大后續(xù)審計力度，推行審計回訪制度。各職能單位在積極開展各項審計和內(nèi)審轉(zhuǎn)型工作的同時，要大力開展審計項目后續(xù)審計，持續(xù)關(guān)注審計發(fā)現(xiàn)問題的整改落實，對問題的整改情況進行回訪，拓展內(nèi)審職能，推動內(nèi)審成果的有效運用，探索審計成果運用與轉(zhuǎn)化，發(fā)揮內(nèi)審?fù)七M內(nèi)控安全管理長效機制建設(shè)的作用，促進內(nèi)審工作轉(zhuǎn)型與發(fā)展。