局部利益弱化:軍隊(duì)財(cái)務(wù)改革導(dǎo)向的深思

張巍 賈喜云

一、局部利益弱化：軍隊(duì)財(cái)務(wù)改革深入推進(jìn)的價(jià)值取向

利益是社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和人們行為選擇的目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，涉及到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)層面、各個(gè)環(huán)節(jié)和各類(lèi)主體，源自于人們的主觀需求，具有一定的層次性。國(guó)防安全在為人們的各類(lèi)利益實(shí)現(xiàn)提供保證的同時(shí)，其本身也是人類(lèi)所追尋的一種現(xiàn)實(shí)利益。是一種具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的公共利益，主要依托軍隊(duì)財(cái)務(wù)，通過(guò)在軍事領(lǐng)域內(nèi)配置國(guó)防財(cái)力資源來(lái)實(shí)現(xiàn)。

由于利益需求差異性的存在，軍隊(duì)財(cái)務(wù)在配置國(guó)防財(cái)力資源，實(shí)現(xiàn)國(guó)防安全公共利益的同時(shí)，其內(nèi)部的利益結(jié)構(gòu)并非“鐵板一塊”，而是存在著不同主體所對(duì)應(yīng)的不同利益。尤其在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，“利益觀”也影響到軍隊(duì)建設(shè)，軍隊(duì)財(cái)務(wù)活動(dòng)中的各類(lèi)利益，已成為一種描述資源占有狀態(tài)的客觀存在，不存在明顯定性的價(jià)值判斷和天然的褒貶涵義。如果我們將國(guó)防安全公共利益看作軍隊(duì)財(cái)務(wù)活動(dòng)中的“整體利益”的話，那么軍隊(duì)財(cái)務(wù)內(nèi)部不同主體所對(duì)應(yīng)的不同利益就是一系列“局部利益”，具體包括以軍隊(duì)各級(jí)單位、各類(lèi)事業(yè)部門(mén)及各種組織等為代表的軍隊(duì)個(gè)體利益和軍人的個(gè)人利益。軍隊(duì)個(gè)體利益在實(shí)踐中集中表現(xiàn)為軍隊(duì)各級(jí)的單位利益及事業(yè)部門(mén)的部門(mén)利益。下圖簡(jiǎn)單反映了軍隊(duì)財(cái)務(wù)視角下利益的結(jié)構(gòu)關(guān)系。

軍隊(duì)局部利益與軍隊(duì)整體利益具有對(duì)立統(tǒng)一的矛盾關(guān)系。一方面，局部利益是軍隊(duì)整體利益實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。兩者在利益實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)上是一致的，都是為了更有效地提供國(guó)防安全公共產(chǎn)品；但另一方面，兩者又是相互矛盾的。按照制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，制度具有自我強(qiáng)化機(jī)制和路徑依賴(lài)效應(yīng)，這種強(qiáng)化，更本質(zhì)表現(xiàn)為制度受益主體局部利益的強(qiáng)化。在資源稀缺且有限的前提下，局部利益過(guò)于強(qiáng)化，就會(huì)過(guò)多擠占超出自身份額應(yīng)有的資源，影響到軍隊(duì)整體利益對(duì)資源的正常占用，引發(fā)財(cái)權(quán)結(jié)構(gòu)失衡，最終損害到軍隊(duì)整體利益的實(shí)現(xiàn)效果。

在深入推進(jìn)軍隊(duì)財(cái)務(wù)改革中，堅(jiān)持以局部利益弱化為價(jià)值導(dǎo)向，事實(shí)上就是要通過(guò)采用一系列合法、合規(guī)、合理的手段、方法和程序等，有機(jī)協(xié)調(diào)好局部利益內(nèi)部，以及局部利益與整體利益之間的關(guān)系，控制和約束局部利益對(duì)整體利益資源的不當(dāng)、無(wú)序、失范的占用行為及結(jié)果，弱化、轉(zhuǎn)化、消除局部利益不利影響，充分發(fā)揮出局部利益在整體利益實(shí)現(xiàn)中的積極作用，從而促進(jìn)軍隊(duì)整體利益得到最大限度的實(shí)現(xiàn)。值得注意的是：局部利益弱化，是要淡化影響軍隊(duì)整體利益實(shí)現(xiàn)，阻礙軍隊(duì)財(cái)務(wù)改革順利實(shí)施的消極、不利局部利益，而不是要徹底消滅所有局部利益。

二、以局部利益弱化為導(dǎo)向推行軍隊(duì)財(cái)務(wù)改革的原因

局部利益弱化作為我軍下一步財(cái)經(jīng)改革深化發(fā)展的價(jià)值導(dǎo)向，有以下三點(diǎn)原因：

（一）以局部利益弱化為導(dǎo)向推進(jìn)改革，順應(yīng)我軍財(cái)務(wù)改革發(fā)展的歷史規(guī)律

從歷史上看，建國(guó)后我軍每次發(fā)起的財(cái)務(wù)改革，都是為了有效實(shí)現(xiàn)不同歷史條件下軍隊(duì)整體利益，而對(duì)單位局部利益和事業(yè)部門(mén)局部利益實(shí)施地有針對(duì)性、有方向性、有策略性地淡化。只是在不同歷史時(shí)期，改革所處的內(nèi)、外部環(huán)境、形勢(shì)和要求有很大的不同，才使得改革本身呈現(xiàn)出多樣性，局部利益淡化的方式方法也呈現(xiàn)出一定的差異性，但以局部利益弱化來(lái)強(qiáng)化軍隊(duì)整體利益的財(cái)務(wù)改革模式一直沒(méi)有發(fā)生本質(zhì)性變化。例如，1958年到1965年的財(cái)務(wù)改革，其原因就是總部主管業(yè)務(wù)部門(mén)的部門(mén)局部利益過(guò)大，影響到了各級(jí)單位黨委統(tǒng)籌配置單位財(cái)力的能力，損害了軍隊(duì)整體利益的有效實(shí)現(xiàn)。為此，我軍建立了“黨委當(dāng)家、塊塊統(tǒng)管”財(cái)務(wù)管理體制，淡化了總部主管業(yè)務(wù)部門(mén)的“條條”利益，有機(jī)協(xié)調(diào)了單位利益與部門(mén)利益的關(guān)系。1991年的改革，其原因是1985年的改革夸大了事業(yè)部門(mén)在軍隊(duì)整體利益實(shí)現(xiàn)中的作用，致使各級(jí)單位的利益得不到保證。為此，我軍建立起了“黨委領(lǐng)導(dǎo)下，財(cái)務(wù)部門(mén)與事業(yè)部門(mén)共同管理事業(yè)經(jīng)費(fèi)”的“雙軌制”，重新調(diào)整淡化了“單位利益”和“部門(mén)利益”在軍隊(duì)整體利益實(shí)現(xiàn)中的消極部分，為軍隊(duì)整體利益的有效實(shí)現(xiàn)提供了保證。

（二）以局部利益弱化為導(dǎo)向推進(jìn)改革，能夠有效消除局部利益帶來(lái)的消極影響

第一，能夠有效避免局部利益過(guò)于強(qiáng)化導(dǎo)致的財(cái)權(quán)配置“極端化”問(wèn)題。由于路徑依賴(lài)效益及利益自我強(qiáng)化機(jī)制的存在，受益的局部利益主體具有主動(dòng)擴(kuò)大自身利益份額的動(dòng)機(jī)和能力。當(dāng)擴(kuò)張的局部利益超過(guò)了其應(yīng)享有的利益份額時(shí)，局部利益主體所擁有的財(cái)權(quán)配置就會(huì)出現(xiàn)難以監(jiān)控的“極端化”失衡狀態(tài)，出現(xiàn)權(quán)力真空問(wèn)題，這會(huì)直接弱化軍隊(duì)整體利益的實(shí)現(xiàn)效果。

第二，能夠有效地消除局部利益過(guò)于強(qiáng)化導(dǎo)致的財(cái)務(wù)制度績(jī)效非正常遞減問(wèn)題。制度績(jī)效遞減，如果源自于邊際效益遞減規(guī)律，那屬于正常遞減，如果源自于軍隊(duì)利益格局失衡，那屬于局部利益過(guò)大引起的制度績(jī)效非正常遞減，會(huì)對(duì)軍隊(duì)整體利益實(shí)現(xiàn)造成不利影響。要消除制度績(jī)效的非正常遞減，必須緊扣原因，實(shí)施以局部利益弱化為導(dǎo)向的財(cái)經(jīng)改革。

第三，能夠有效地避免局部利益過(guò)于強(qiáng)化導(dǎo)致的資源擠占問(wèn)題。由于軍隊(duì)整體利益與局部利益在資源消耗占用上存在短期替代關(guān)系，個(gè)體利益占用的資源多了，軍隊(duì)整體利益實(shí)現(xiàn)的資源需求就無(wú)從保障。當(dāng)局部利益過(guò)于強(qiáng)化時(shí)，軍隊(duì)個(gè)體利益的邊際“凈收益”將遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于軍隊(duì)整體利益的邊際“凈收益”，國(guó)防安全建設(shè)的各類(lèi)資源將主要流向強(qiáng)勢(shì)利益?zhèn)€體手中，整個(gè)軍隊(duì)整體利益將被強(qiáng)勢(shì)個(gè)體利益所取代，體現(xiàn)為強(qiáng)勢(shì)個(gè)體的局部利益需求，國(guó)防安全建設(shè)將無(wú)從保證。要有機(jī)協(xié)調(diào)好利益主體之間的資源分配和占用問(wèn)題，必須實(shí)施以局部利益弱化為導(dǎo)向的財(cái)經(jīng)改革。

（三）以局部利益弱化為導(dǎo)向推進(jìn)改革，能夠有效適應(yīng)新形勢(shì)下局部利益的新變化

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，我軍財(cái)務(wù)保障的內(nèi)外部環(huán)境、形勢(shì)和要求發(fā)生了重大變化，軍隊(duì)局部利益也呈現(xiàn)出了一些新的特點(diǎn)。一方面，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步成熟，個(gè)體利益的合法地位逐漸得到人們的普遍認(rèn)同。以各類(lèi)單位、部門(mén)、組織和個(gè)人為主體的軍隊(duì)局部利益逐漸“顯性化”，局部利益之間的博弈程度隨之加深，財(cái)務(wù)保障中局部利益協(xié)調(diào)、均衡、管理的難度進(jìn)一步加大；另一方面，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提升和戰(zhàn)略利益的合理拓展，我軍承擔(dān)起了各類(lèi)非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)保障任務(wù)，軍隊(duì)整體利益的內(nèi)涵和邊界有了新的拓展，財(cái)務(wù)保障范疇由此從傳統(tǒng)領(lǐng)域向多元化領(lǐng)域延伸，保障的綜合性、復(fù)雜性和多樣性程度進(jìn)一步增強(qiáng)，需要協(xié)調(diào)的局部利益內(nèi)容也更多，結(jié)構(gòu)更加復(fù)雜。立足現(xiàn)有條件，按照新形勢(shì)下局部利益的新特點(diǎn)新變化，推進(jìn)以局部利益弱化為核心的財(cái)務(wù)改革，是確保我軍財(cái)務(wù)持續(xù)、長(zhǎng)遠(yuǎn)、科學(xué)發(fā)展的必由選擇。

三、以局部利益弱化為導(dǎo)向推行軍隊(duì)財(cái)務(wù)改革的構(gòu)想

以局部利益弱化為導(dǎo)向推進(jìn)軍隊(duì)財(cái)務(wù)改革，是一種財(cái)務(wù)改革理念和價(jià)值取向，最終必然要落腳到局部利益的淡化上，其目的就是要在軍隊(duì)整體利益有效實(shí)現(xiàn)條件下合理定位軍隊(duì)局部利益。

（一）宏觀層面：利益的宏觀配置實(shí)現(xiàn)“相對(duì)均衡化”

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，利益宏觀配置的均衡化，并不是利益配置的平均主義，而是指軍隊(duì)整體利益與局部利益，以及局部利益內(nèi)不同個(gè)體利益之間同時(shí)滿足均衡化條件所達(dá)到的狀態(tài)，即軍隊(duì)整體利益與局部利益在實(shí)現(xiàn)過(guò)程中的邊際“凈收益”相等，且軍隊(duì)局部利益內(nèi)不同主體在利益實(shí)現(xiàn)過(guò)程中的邊際“凈收益”相等。只有當(dāng)這兩個(gè)均衡化條件同時(shí)滿足時(shí)，軍隊(duì)利益的宏觀配置才算達(dá)到均衡。但現(xiàn)實(shí)中，由于技術(shù)條件制約、單位具體情況復(fù)雜等原因，利益宏觀配置的絕對(duì)均等化是不可能實(shí)現(xiàn)的，我們只能追求利益宏觀配置的相對(duì)均等化。具體做到以下幾點(diǎn)：

首先，對(duì)于不同戰(zhàn)區(qū)而言，利益配置的相對(duì)均等化是指各大戰(zhàn)區(qū)所占有的現(xiàn)實(shí)利益與其職能任務(wù)等相匹配，不存在超出其職能任務(wù)需求和范疇的過(guò)渡利益配置。由于我軍布防的疆域比較廣泛，各大戰(zhàn)區(qū)承擔(dān)的軍事職能任務(wù)有很大差異，我們不可能要求各大戰(zhàn)區(qū)的利益占有完全一致，只要戰(zhàn)區(qū)所占有的利益能夠正好滿足其職能任務(wù)需要，那就達(dá)到了利益配置相對(duì)均等化的要求。

其次，對(duì)于不同軍兵種而言，利益配置的相對(duì)均等化是指立足我軍當(dāng)前軍事斗爭(zhēng)準(zhǔn)備和非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事任務(wù)的形勢(shì)，通過(guò)利益宏觀配置，確保各軍兵種部隊(duì)自身利益占有滿足建設(shè)需要，軍兵種部隊(duì)之間利益分配有機(jī)協(xié)調(diào)。由于過(guò)去的戰(zhàn)爭(zhēng)，主要以陸軍為主，我軍過(guò)渡強(qiáng)化了陸軍對(duì)各類(lèi)資源的占有，造成了“陸軍利益獨(dú)大”的現(xiàn)象。而當(dāng)前的戰(zhàn)爭(zhēng)，主要以信息化為特征，強(qiáng)調(diào)陸、海、空多軍兵種聯(lián)合作戰(zhàn)，各軍兵種協(xié)調(diào)發(fā)展已成大勢(shì)所趨。我們?cè)诳紤]軍兵種層面的利益配置上，必須順應(yīng)形勢(shì)需要，在各軍兵種的利益配置做到協(xié)調(diào)和相對(duì)均衡。

最后，對(duì)于具體單位而言，利益配置的相對(duì)均等化是指單位利益和事業(yè)部門(mén)利益實(shí)現(xiàn)了有機(jī)協(xié)調(diào)和有序發(fā)展。一方面，要優(yōu)先保證單位利益的實(shí)現(xiàn)。確保黨委能夠調(diào)動(dòng)全單位的資源，統(tǒng)籌安排單位的戰(zhàn)備訓(xùn)練和事業(yè)任務(wù)建設(shè)。另一方面，要在保證單位利益的前提下，不打破事業(yè)部門(mén)的利益實(shí)現(xiàn)鏈條，絕對(duì)不能出現(xiàn)之前改革中，為了強(qiáng)化“塊塊統(tǒng)管”的作用，人為斬?cái)嗌舷录?jí)事業(yè)部門(mén)之間的經(jīng)費(fèi)關(guān)系，影響事業(yè)任務(wù)正常建設(shè)的現(xiàn)象。

（二）中觀層面：利益的配置序位實(shí)現(xiàn)階梯化

任何改革都會(huì)存在一個(gè)利益分配的先后順序問(wèn)題。以局部利益弱化為導(dǎo)向的財(cái)務(wù)改革，不可能一蹴而就，除了要堅(jiān)持利益宏觀配置相對(duì)均等化的總體要求外，在改革分步推進(jìn)中必須著眼可配置資源的有限性，統(tǒng)籌考量局部利益配置的具體序位。圍繞著軍隊(duì)整體利益有效實(shí)現(xiàn)的基本標(biāo)準(zhǔn)，做到局部利益配置的階梯化。

從原則上看，局部利益配置的階梯化，就是要按照“整體利益有益性”和“整體利益有益度”的原則來(lái)配置局部利益。所謂“整體利益有益性”原則，是指只有有利于軍隊(duì)整體利益實(shí)現(xiàn)的個(gè)體利益和個(gè)人利益，才有資格納入到財(cái)務(wù)改革局部利益配置的考慮范疇內(nèi)，如果某項(xiàng)軍隊(duì)個(gè)體利益的實(shí)現(xiàn)會(huì)嚴(yán)重地?fù)p害到軍隊(duì)整體利益，那么在財(cái)務(wù)改革中，這類(lèi)個(gè)體利益是不值得考慮的，更不要說(shuō)其利益分配順序了。所謂“整體利益有益度”原則。是指要按照局部利益對(duì)整體利益的有益程度安排配置序位。即對(duì)于軍隊(duì)整體利益實(shí)現(xiàn)越有利的個(gè)體利益，應(yīng)當(dāng)放在優(yōu)先考慮的位置上，排在利益分配序位的“前頭”，對(duì)于軍隊(duì)整體利益實(shí)現(xiàn)益處不大的個(gè)體利益，應(yīng)當(dāng)將其利益配置序位適當(dāng)推后。

從橫向上看，局部利益配置的階梯化就是要做到“同質(zhì)性”主體利益占有的“同一化”。所謂“同質(zhì)性”主體是指具有相同級(jí)別、相同類(lèi)型、相同性質(zhì)、相同地域等條件的軍隊(duì)個(gè)體利益或個(gè)人等。所謂“同一化”是指利益配置的預(yù)期完全相同、過(guò)程基本相同、結(jié)果大體相同。由于“同質(zhì)性”利益主體之間具有利益實(shí)現(xiàn)條件的可比性、在局部利益弱化后，其利益配置的最終狀態(tài)應(yīng)當(dāng)做到大體相同。例如，對(duì)于同一個(gè)級(jí)別的軍隊(duì)單位而言，應(yīng)當(dāng)占有基本相同規(guī)模和程度的資源，其內(nèi)部服役的軍人，也應(yīng)基本上獲得相同的經(jīng)濟(jì)利益待遇及其他各類(lèi)利益機(jī)會(huì)，而不應(yīng)當(dāng)有太大的差別。

從縱向上看：局部利益配置的階梯化就是要做到“異質(zhì)性”主體利益的層次化。所謂“異質(zhì)性”主體，與“同質(zhì)性”主體相對(duì)，是指具有不同級(jí)別、不同類(lèi)型、不同性質(zhì)、不同地域等條件的軍隊(duì)個(gè)體利益或個(gè)人等。所謂“層次化”是指利益配置必須體現(xiàn)出主體的級(jí)別、類(lèi)型、性質(zhì)和地域等差異性。由于“異質(zhì)性”利益主體具有不完全相同的利益配置條件，在局部利益弱化后，其利益配置的最終狀態(tài)也應(yīng)當(dāng)具有一定差異。例如，對(duì)于不同級(jí)別的軍隊(duì)單位而言，應(yīng)當(dāng)占有不同規(guī)模和程度的資源，其內(nèi)部服役的軍人，也應(yīng)根據(jù)工作的具體情況，在利益獲得上具有一定的差異性。但要注意的是，我們強(qiáng)調(diào)“異質(zhì)性”利益配置的差異化，并不是說(shuō)軍人所在單位的級(jí)別越高，軍人個(gè)人的利益待遇就應(yīng)當(dāng)越好。事實(shí)上，軍人個(gè)人的利益配置和利益實(shí)現(xiàn)，必須考慮其具體的工作性質(zhì)、工作崗位、工作難度、任務(wù)量以及自身的素質(zhì)條件、工作經(jīng)驗(yàn)和工作成績(jī)等，不能簡(jiǎn)單地與其所在單位的利益配置混同考慮。

由于以局部利益弱化為導(dǎo)向的財(cái)務(wù)改革，強(qiáng)調(diào)利益配置的階梯化，這就會(huì)導(dǎo)致部分當(dāng)前不利于軍隊(duì)整體利益實(shí)現(xiàn)的局部利益，總是被安排在利益配置“末端”，長(zhǎng)此以往，容易產(chǎn)生利益配置的“短缺”和“匱乏”。但這種“短缺”和“匱乏”是一種非均衡化的配置狀態(tài)，不應(yīng)長(zhǎng)期存在。我們應(yīng)當(dāng)在合適的條件下，適當(dāng)考慮利益補(bǔ)償問(wèn)題，以確保整個(gè)利益格局的均衡性。

（三）微觀層面：利益的配置方式實(shí)現(xiàn)差異化

在局部利益格局的微觀層面建設(shè)上，要區(qū)分核心利益和非核心利益，靈活采用重點(diǎn)化和剝離化的利益配置方式。

一是核心利益配置實(shí)現(xiàn)相對(duì)重點(diǎn)化。所謂“核心利益”是從局部利益對(duì)軍隊(duì)整體利益實(shí)現(xiàn)的貢獻(xiàn)程度來(lái)考察的，具體是指在處于軍隊(duì)建設(shè)的主要方向、重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵項(xiàng)目上，能夠?qū)婈?duì)整體利益的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生直接、積極、重大、深遠(yuǎn)影響的軍隊(duì)個(gè)體利益和軍人個(gè)人利益。對(duì)核心利益，我們必須在利益配置上做到有所側(cè)重、有所傾斜，聚焦優(yōu)質(zhì)資源，加大投入和配置的力度。

二是非核心利益配置實(shí)現(xiàn)有限度剝離化。所謂“非核心利益”，是與“核心利益”相對(duì)應(yīng)的概念，是指對(duì)軍隊(duì)整體利益實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生間接、短暫、有限的積極影響的個(gè)體利益或個(gè)人利益，一般指非重點(diǎn)區(qū)域、非重點(diǎn)方向、非重點(diǎn)建設(shè)的部隊(duì)、單位、部門(mén)和組織等。由于以局部利益弱化為導(dǎo)向的財(cái)務(wù)改革，主要強(qiáng)調(diào)資源集中、重點(diǎn)地配置于核心利益，因此，我們必須對(duì)非核心利益實(shí)施有限度剝離。利益剝離方法，可以是直接取消利益的存在，如取消單位的“制度外”福利，也可以是利益轉(zhuǎn)移配置，如將預(yù)算外財(cái)力統(tǒng)籌配置到軍隊(duì)建設(shè)最需要的地方等。利益剝離的重點(diǎn)并不是恒定不變的，會(huì)隨著外部形勢(shì)、軍隊(duì)建設(shè)的重點(diǎn)等發(fā)生本質(zhì)性變化，因而，利益剝離行為應(yīng)當(dāng)是靈活的，與時(shí)代發(fā)展緊密切合的。

（四）主體層面：權(quán)、責(zé)、利實(shí)現(xiàn)匹配化和對(duì)等化

對(duì)于一個(gè)具體的局部利益主體，如一個(gè)具體單位、部門(mén)、組織和軍人個(gè)人，其利益配置除了要受到利益的宏觀配置相對(duì)均等化、配置序位階梯化的影響外，還必須做到權(quán)、責(zé)、利的匹配化和對(duì)等化。所謂匹配化，是對(duì)具體局部利益主體利益配置的預(yù)期要求，是指對(duì)于具體的利益主體，被賦予了多大的財(cái)權(quán)，就必須負(fù)多大的責(zé)任，同時(shí)享有相應(yīng)的利益實(shí)現(xiàn)機(jī)會(huì)。所謂對(duì)等化，是對(duì)具體局部利益主體利益實(shí)現(xiàn)狀態(tài)的最終描述，是指對(duì)于具體利益主體，如果它能夠按照權(quán)責(zé)相匹配的原則，用好權(quán)，負(fù)好責(zé)，較好地完成所賦予的職能任務(wù)，那就應(yīng)當(dāng)獲得應(yīng)得的利益份額。