對(duì)完善信貸政策導(dǎo)向效果評(píng)估的實(shí)踐與思考

謝峻峰

摘要：信貸政策導(dǎo)向效果評(píng)估是信貸政策的有機(jī)組成部分，是貫徹落實(shí)信貸政策的必要手段，也是加強(qiáng)宏觀審慎管理的客觀要求。本文以Z市信貸政策導(dǎo)向效果評(píng)估實(shí)踐為例，分析了目前信貸政策導(dǎo)向效果評(píng)估過程中存在的問題和難點(diǎn)，并在此基礎(chǔ)上提出了完善信貸政策評(píng)估的幾點(diǎn)思考。

關(guān)鍵詞：信貸政策導(dǎo)向效果評(píng)估

為進(jìn)一步改進(jìn)和完善中小企業(yè)、涉農(nóng)金融服務(wù)水平，優(yōu)化信貸投向結(jié)構(gòu)，提高信貸政策執(zhí)行效果，2011年下半年，中國(guó)人民銀行出臺(tái)了中小企業(yè)、涉農(nóng)信貸政策導(dǎo)向效果評(píng)估指引（試行），明確了信貸政策導(dǎo)向效果評(píng)估的指標(biāo)設(shè)計(jì)、方法程序和結(jié)果運(yùn)用等方面的內(nèi)容，對(duì)于提高信貸政策執(zhí)行力，發(fā)展民生金融具有重要意義。當(dāng)然，由于評(píng)估工作剛剛起步，還有一些方面需要改進(jìn)。本文將以Z市評(píng)估實(shí)踐為例，探索進(jìn)一步完善信貸政策導(dǎo)向效果評(píng)估的路徑。

一、信貸政策導(dǎo)向效果評(píng)估的定位

信貸政策導(dǎo)向效果評(píng)估，作為公共政策評(píng)估的范疇，不同于監(jiān)管部門的微觀檢查，不僅對(duì)政策執(zhí)行效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，也要對(duì)政策本身進(jìn)行反思，以進(jìn)一步制定和完善相關(guān)政策。

（一）信貸政策導(dǎo)向效果評(píng)估是信貸政策的有機(jī)組成部分。公共政策評(píng)估是政策研究和分析的重要環(huán)節(jié)，通過政策評(píng)估可以對(duì)政策系統(tǒng)、過程和結(jié)果進(jìn)行綜合效益和效率評(píng)價(jià)，從而決定該政策的延續(xù)、調(diào)整、終結(jié)，提高政策質(zhì)量，有效實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。因此，在信貸政策的整個(gè)運(yùn)行過程中，信貸政策導(dǎo)向效果評(píng)估不是政策過程的終點(diǎn)，而是評(píng)價(jià)政策方案及其執(zhí)行情況的必要手段，是信貸政策制定、執(zhí)行和完善過程中不可或缺的一環(huán)。

（二）信貸政策導(dǎo)向效果評(píng)估是落實(shí)信貸政策的必要手段。人民銀行和監(jiān)管部門分設(shè)以后，人民銀行微觀監(jiān)管職能有所弱化，如何有效貫徹落實(shí)貨幣信貸政策、提高政策效果是一個(gè)重要課題。通過信貸政策效果評(píng)估，可以充分了解相關(guān)金融機(jī)構(gòu)在政策執(zhí)行中采取的措施、取得的效果以及政策執(zhí)行過程中存在的困難和問題。對(duì)于政策執(zhí)行不力的機(jī)構(gòu)，可按相關(guān)規(guī)定給予懲罰，這有利于進(jìn)一步提高政策效果。

（三）信貸政策導(dǎo)向效果評(píng)估是宏觀審慎管理的客觀要求?！秶?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出，要構(gòu)建逆周期的金融宏觀審慎管理制度框架，建立健全系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防范預(yù)警體系、評(píng)估體系和處置機(jī)制。國(guó)際金融危機(jī)的深刻教訓(xùn)表明，微觀審慎性的總和并不等于宏觀上的審慎性。根據(jù)金融機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)重要性水平、貨幣信貸政策落實(shí)情況和風(fēng)險(xiǎn)管控能力等因素，實(shí)施逆周期的、差別化的動(dòng)態(tài)調(diào)整，是落實(shí)宏觀審慎管理的重要措施。通過信貸政策導(dǎo)向效果評(píng)估，厘清金融機(jī)構(gòu)政策落實(shí)情況，是進(jìn)行差別化調(diào)控的前提條件。

二、信貸政策導(dǎo)向效果評(píng)估實(shí)踐——Z市案例

信貸政策導(dǎo)向效果評(píng)估指引出臺(tái)后，Z市積極創(chuàng)新方式，完善相關(guān)流程，開展信貸政策導(dǎo)向效果評(píng)估工作。

（一）從工作程序上，成立評(píng)估工作領(lǐng)導(dǎo)小組，細(xì)化辦法流程。人民銀行Z市中心支行專門下發(fā)文件，成立了信貸政策導(dǎo)向效果評(píng)估工作領(lǐng)導(dǎo)小組，細(xì)化了信貸政策導(dǎo)向效果評(píng)估流程，出臺(tái)了現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估工作方案，從信貸政策實(shí)施、制度建設(shè)、金融創(chuàng)新、信貸管理規(guī)范化以及信貸投向情況等五方面進(jìn)行評(píng)估，進(jìn)一步促進(jìn)了信貸政策評(píng)估的制度化、規(guī)范化，保證了評(píng)估工作的質(zhì)量。

（二）從評(píng)估主體上，堅(jiān)持人民銀行評(píng)估與社會(huì)公眾評(píng)價(jià)相結(jié)合。人民銀行作為信貸政策評(píng)估的主體，主要從政策出臺(tái)的背景和政策意圖的角度，評(píng)價(jià)各金融機(jī)構(gòu)支持中小企業(yè)、“三農(nóng)”發(fā)展情況、信貸體制機(jī)制建設(shè)情況。同時(shí)，積極引入“第三方”參與對(duì)金融機(jī)構(gòu)信貸政策評(píng)估。例如，組織中小企業(yè)、農(nóng)業(yè)、經(jīng)信委等經(jīng)濟(jì)主管部門以及部分擔(dān)保機(jī)構(gòu)召開座談會(huì)，組織近100戶中小企業(yè)填寫調(diào)查問卷，了解社會(huì)各界對(duì)金融機(jī)構(gòu)信貸政策執(zhí)行情況的評(píng)價(jià)，以及對(duì)改進(jìn)金融服務(wù)的意見和建議。

（三）從評(píng)估方法上，堅(jiān)持定量評(píng)估與定性評(píng)估相結(jié)合。分機(jī)構(gòu)、按季度采集貸款總量、貸款結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)份額、資產(chǎn)質(zhì)量等定量數(shù)據(jù)指標(biāo)，按照縱向基準(zhǔn)（近三年數(shù)據(jù)）和橫向基準(zhǔn)（全市各機(jī)構(gòu)間對(duì)比）兩個(gè)層面，分別進(jìn)行評(píng)分，得出金融機(jī)構(gòu)定量評(píng)估得分。同時(shí)，從金融機(jī)構(gòu)是否嚴(yán)格貫徹落實(shí)信貸政策、體制機(jī)制建設(shè)是否完善等方面對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行定性評(píng)分。定量與定性方法同時(shí)運(yùn)用，將金融機(jī)構(gòu)的信貸管理體制建設(shè)情況與對(duì)中小企業(yè)、“三農(nóng)”實(shí)際支持效果相結(jié)合，有利于全面評(píng)價(jià)金融機(jī)構(gòu)信貸政策執(zhí)行情況。

（四）從評(píng)估手段上，堅(jiān)持現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估與非現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估相結(jié)合。為進(jìn)一步提高信貸政策導(dǎo)向效果評(píng)估的質(zhì)量，Z市在對(duì)金融機(jī)構(gòu)非現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估的基礎(chǔ)上，選擇2家國(guó)有銀行分支機(jī)構(gòu)、1家地方法人機(jī)構(gòu)和1家股份制銀行分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估?，F(xiàn)場(chǎng)評(píng)估進(jìn)點(diǎn)前，向被評(píng)估機(jī)構(gòu)發(fā)出《現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估通知書》；現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估結(jié)束后，下達(dá)《現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估事實(shí)確認(rèn)書》，經(jīng)被評(píng)估機(jī)構(gòu)確認(rèn)后，形成《現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估意見書》，并約見其負(fù)責(zé)人談話，客觀評(píng)價(jià)金融機(jī)構(gòu)在政策執(zhí)行中的成效和存在的主要問題，要求金融機(jī)構(gòu)在規(guī)定期限內(nèi)進(jìn)項(xiàng)整改。通過現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估，有效彌補(bǔ)了非現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估中存在的數(shù)據(jù)多、情況少的問題。

（五）從結(jié)果運(yùn)用上，堅(jiān)持激勵(lì)機(jī)制與懲罰性措施相結(jié)合。Z市實(shí)行了信貸政策導(dǎo)向效果評(píng)估與對(duì)金融機(jī)構(gòu)管理的五結(jié)合：一是與人民銀行對(duì)金融機(jī)構(gòu)的綜合評(píng)價(jià)相結(jié)合，將信貸政策評(píng)估情況作為綜合評(píng)價(jià)中的一項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行量化考核；二是與地方政府對(duì)金融機(jī)構(gòu)的考核獎(jiǎng)勵(lì)相結(jié)合，對(duì)于貫徹信貸政策好的金融機(jī)構(gòu)，在政府考核獎(jiǎng)勵(lì)時(shí)予以傾斜；三是與信貸工作評(píng)選表彰活動(dòng)相結(jié)合，Z市人民銀行聯(lián)合總工會(huì)開展了信貸業(yè)務(wù)主題競(jìng)賽活動(dòng)，對(duì)于支持中小企業(yè)、“三農(nóng)”發(fā)展效果較好的，優(yōu)先給予信貸工作先進(jìn)單位（個(gè)人）表彰；四是與對(duì)金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)管理相結(jié)合，對(duì)于在評(píng)估發(fā)現(xiàn)的問題，通過約見談話等形式，引導(dǎo)其落實(shí)相關(guān)政策；五是與再貸款（再貼現(xiàn)）業(yè)務(wù)相結(jié)合，對(duì)于評(píng)估結(jié)果較差的金融機(jī)構(gòu)，暫停辦理再貸款（再貼現(xiàn)）業(yè)務(wù)。

三、信貸政策導(dǎo)向效果評(píng)估中存在的問題和難點(diǎn)

從Z實(shí)踐來(lái)看，信貸政策導(dǎo)向效果評(píng)估有效促進(jìn)了信貸政策的落實(shí)，但評(píng)估中還存在以下問題和難點(diǎn)：

（一）評(píng)估指標(biāo)體系有待進(jìn)一步完善。目前，定量指標(biāo)評(píng)價(jià)實(shí)行的是對(duì)所有銀行機(jī)構(gòu)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，但由于不同機(jī)構(gòu)市場(chǎng)定位不同，導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果可比性不強(qiáng)。并且，評(píng)估結(jié)果實(shí)行排名制，即使所有機(jī)構(gòu)都較好地落實(shí)了政策，也可能有機(jī)構(gòu)因?yàn)榕琶亢?，需要?zhí)行約束性措施。

（二）評(píng)估數(shù)據(jù)報(bào)送的質(zhì)量難以保證。目前評(píng)估數(shù)據(jù)主要來(lái)源于人民銀行金融統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)，但信貸制度建設(shè)、金融創(chuàng)新等大量資料需要金融機(jī)構(gòu)報(bào)送。但在具體評(píng)估過程中，缺乏有效的核查手段。對(duì)不按規(guī)定自評(píng)、弄虛作假的金融機(jī)構(gòu)，沒有對(duì)“硬性”制約措施。

（三）現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估缺乏充分依據(jù)。對(duì)信貸政策導(dǎo)向效果開展現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估，是創(chuàng)新評(píng)估模式的一種探索，有利于提高評(píng)估的信度和效度，但尚缺乏充分的政策文件依據(jù)。同時(shí)，相關(guān)政策文件中也沒有規(guī)定現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估方面的制度規(guī)定，導(dǎo)致對(duì)現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估發(fā)現(xiàn)問題處理難度大。

（四）評(píng)估結(jié)果運(yùn)用無(wú)明確操作細(xì)則。針對(duì)金融機(jī)構(gòu)，評(píng)估結(jié)果運(yùn)用方面的規(guī)定較為寬泛，且無(wú)明確執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。例如，對(duì)于如何將評(píng)估結(jié)果與差別準(zhǔn)備金動(dòng)態(tài)調(diào)整、銀行間市場(chǎng)業(yè)務(wù)準(zhǔn)入管理相結(jié)合，沒有有明確操作細(xì)則。

（五）缺乏評(píng)估工作的專業(yè)素質(zhì)。信貸政策導(dǎo)向效果評(píng)估對(duì)工作人員的專業(yè)知識(shí)和政策理論水平要求較高，而基層人民銀行從人員素質(zhì)、政策水平和分析手段等方面來(lái)說(shuō)相對(duì)較弱，一定程度上影響了評(píng)估工作的開展。

四、完善信貸政策導(dǎo)向效果評(píng)估的幾點(diǎn)思考

（一）進(jìn)一步提高信貸政策的系統(tǒng)性和可操作性。信貸政策的制定、執(zhí)行、評(píng)估、完善是一個(gè)有機(jī)整體。建議下一步在信貸政策制定的過程中改變簡(jiǎn)單“窗口指導(dǎo)”模式，盡可能量化目標(biāo)及要求，增強(qiáng)政策的科學(xué)性和可操作性；同時(shí)，要明確執(zhí)行責(zé)任和監(jiān)管評(píng)估責(zé)任，提高政策的執(zhí)行力；完善政策的評(píng)估反饋機(jī)制，不斷提升政策制定的水平。

（二）進(jìn)一步完善信貸政策導(dǎo)向效果考核體系。建立包括銀行風(fēng)險(xiǎn)管控水平、履行社會(huì)責(zé)任情況在內(nèi)的綜合考核標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)其更加自覺主動(dòng)地優(yōu)化信貸結(jié)構(gòu)。按照全國(guó)性大型商業(yè)銀行、全國(guó)性中小型銀行、地方法人金融機(jī)構(gòu)等多個(gè)層次，建立分層評(píng)估體系。將評(píng)估結(jié)果由“排名制”改為“達(dá)標(biāo)制”，以更客觀評(píng)價(jià)金融機(jī)構(gòu)的信貸政策落實(shí)情況。

（三）明確現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估相關(guān)權(quán)限。明確通過現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估與非現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估兩種形式進(jìn)行信貸政策導(dǎo)向效果評(píng)估，進(jìn)一步提高評(píng)估的信度和效度。探索制定現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估辦法流程，提高現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估的規(guī)范化水平。

（四）提高評(píng)估結(jié)果對(duì)金融機(jī)構(gòu)的“硬約束”。進(jìn)一步制定細(xì)則，明確激勵(lì)約束政策的適用標(biāo)準(zhǔn)、程序，合理引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)的預(yù)期。對(duì)于不嚴(yán)格執(zhí)行信貸政策或不按規(guī)定提供評(píng)估材料的機(jī)構(gòu)，建議根據(jù)《中國(guó)人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》等有關(guān)法律法規(guī)制定處罰細(xì)則。

（五）加大業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度。信貸政策導(dǎo)向評(píng)估是一項(xiàng)新業(yè)務(wù)，建議組織集中統(tǒng)一培訓(xùn)，針對(duì)信貸政策導(dǎo)向效果評(píng)估工作需要掌握的相關(guān)業(yè)務(wù)和知識(shí)，包括政策、評(píng)估方法等內(nèi)容進(jìn)行全面系統(tǒng)的培訓(xùn)，以進(jìn)一步提高評(píng)估工作的水平。

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