公共政策與現(xiàn)代鄉(xiāng)村規(guī)劃

李保華 曹坤梓 杜興亮 張新立

摘要：為更好地體現(xiàn)村民利益，在公共政策的視角下對現(xiàn)代鄉(xiāng)村規(guī)劃的技術(shù)路線進(jìn)行了探討，并著重對現(xiàn)代鄉(xiāng)村規(guī)劃的前期調(diào)研、調(diào)研資料的分析進(jìn)行了闡述，試圖找出現(xiàn)代鄉(xiāng)村規(guī)劃需要解決的重點(diǎn)問題，使現(xiàn)代鄉(xiāng)村規(guī)劃更具有針對性和可操作性。

關(guān)鍵詞：現(xiàn)代鄉(xiāng)村規(guī)劃；公共政策；調(diào)研；分析；應(yīng)用

中圖分類號：F320.3文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Ａ文章編號：0439－８114（２０12）06－1292-05

Public Policy and Planning for Modern Countryside

ＬＩ Ｂａｏ－ｈｕａ１，２，ＣＡＯ Ｋｕｎ－ｚｈｉ３，ＤＵ Ｘｉｎｇ－ｌｉａｎｇ２，ＺＨＡＮＧ Ｘin-li4

（１．Ｓｃｈｏｏｌ ｏｆ Ａｒｃｈｉｔｅｃｔｕｒｅ， Ｘｉ′ａｎ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｏｆ Ａｒｃｈｉｔｅｃｔｕｒｅ ＆ Ｔｅｃｈｎｏｌｏｇｙ， Xｉ′ａｎ ７１００５５，Ｃｈｉｎａ；

２．Ｈｅｎａｎ Ｓｃｈｏｏｌ ｏｆ Ｆｉｎａｎｃｅ ＆ Ｔａｘ，Zｈｅｎｇｚｈｏｕ ４５０００２，Ｃｈｉｎａ； ３． School of Architecture，Ｚｈｅｎｇｚｈｏｕ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Zｈｅｎｇｚｈｏｕ ４５０００1，Ｃｈｉｎａ；

４． Ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ Ｃｏｍｐａｎｙ ｏｆ Ｃｈａｎｇｇｅ Ｃｉｔｙ ｉｎ Ｈｅｎａｎ Ｐｒｏｖｉｎｃｅ， Ｃｈａｎｇｇｅ ４６１５００， Ｈｅｎａｎ， Ｃｈｉｎａ）

Abstract: The technique route of modern countryside planning was discussed from the aspect of public policy to represent the benefit of farmers. And analysis on the early survey and investigation materials was emphatically expatiated. The issues needed to be pay special attention to during the planning were found out in order to make the planning more pertinent and exercisable.

Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ： ｍｏｄｅｒｎ ｃｏｕｎｔｒｙ ｐｌａｎｎｉｎｇ； ｐｕｂｌｉｃ ｐｏｌｉｃｙ； ｓｕｒｖｅｙ； ａｎａｌｙｓｉｓ； ｕｓｅ

城鄉(xiāng)規(guī)劃具有公共政策屬性的觀點(diǎn)由來已久，業(yè)內(nèi)許多學(xué)者對此發(fā)表了不同的看法和意見，在城鄉(xiāng)規(guī)劃的制度化和法制化以及城鄉(xiāng)規(guī)劃是協(xié)調(diào)公眾利益的機(jī)制等方面都有涉及。有學(xué)者在公共政策的基礎(chǔ)上對城鄉(xiāng)規(guī)劃進(jìn)行了重新定義，并通過和其他多方面的公共政策對比，指出城鄉(xiāng)規(guī)劃是一種具有綜合目標(biāo)，以空間為載體，過程開放，衍生效應(yīng)極強(qiáng)，剛?cè)岵?jì)的公共政策［１］；有學(xué)者認(rèn)為城鄉(xiāng)規(guī)劃要在公共政策的視角下進(jìn)行評估，要重新審視城鄉(xiāng)規(guī)劃評估的政策維度，理順方案的技術(shù)評估、規(guī)劃主體的價值評估、規(guī)劃過程的實(shí)施評估和規(guī)劃結(jié)果的效績評估之間的關(guān)系［２］；也有學(xué)者提出城鄉(xiāng)規(guī)劃是公共利益的實(shí)現(xiàn)途徑，通過城鄉(xiāng)規(guī)劃的公共政策核心目標(biāo)——公共利益的界定，以及對協(xié)調(diào)的公平性，協(xié)調(diào)的基本準(zhǔn)則、基本內(nèi)容、基本方法的分析研究，提出了城鄉(xiāng)規(guī)劃的公共政策協(xié)調(diào)原則［３］。大多數(shù)學(xué)者在理論層面和管理層面對城鄉(xiāng)規(guī)劃是一種公共政策的理論進(jìn)行了論述和探討，并且達(dá)到了一定的深度和廣度，而就其操作層面和具體的實(shí)踐層面研究得較少［４－９］。

基于這種狀況，通過實(shí)例調(diào)查，以規(guī)劃行業(yè)的最基層細(xì)胞——現(xiàn)代鄉(xiāng)村規(guī)劃進(jìn)行闡述，以期達(dá)到現(xiàn)代鄉(xiāng)村規(guī)劃在具體的操作層面上具有公共政策的屬性，并對其他規(guī)劃有一定的借簽作用［１０］。

１具有公共政策屬性的現(xiàn)代鄉(xiāng)村規(guī)劃技術(shù)路線的制定

現(xiàn)代鄉(xiāng)村規(guī)劃的制定者是縣級或鎮(zhèn)級的主管人員，但最終的服務(wù)對象是規(guī)劃村莊的村民，因此村莊規(guī)劃的主體是村民，村莊規(guī)劃村民最具有發(fā)言權(quán)，最具有參與權(quán)。

基于村莊規(guī)劃最能體現(xiàn)村民的意愿，最好地為村民服務(wù)的原則，設(shè)計(jì)了一套技術(shù)路線（圖１）。

２現(xiàn)代鄉(xiāng)村規(guī)劃的前期調(diào)研

２．１問卷內(nèi)容的確定

問卷內(nèi)容是否合適是決定調(diào)研成功與否最直接最根本的因素。問卷里面所涉及的內(nèi)容應(yīng)對村莊規(guī)劃有幫助，首先是要發(fā)現(xiàn)村莊里面存在什么問題，以及就解決這些問題需要制定的解決方案，另外，關(guān)于村民下一步的投資方向以及村民對自己居住空間的要求等內(nèi)容都應(yīng)有所涉及。村民意見調(diào)查表內(nèi)容設(shè)計(jì)情況以及對每個問題設(shè)計(jì)的目的如下：

第一個題目為村民對現(xiàn)代鄉(xiāng)村規(guī)劃所涉及的內(nèi)容了解的程度，第二個問題為村民對現(xiàn)代鄉(xiāng)村規(guī)劃所持有的態(tài)度，這個問題是表明村民對現(xiàn)代鄉(xiāng)村規(guī)劃的重視程度如何，以便于下一步規(guī)劃的實(shí)施；第三、第四、第五個題目分別涉及的問題是現(xiàn)代鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)的重點(diǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)以及公共設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)，這幾個問題主要想搞清楚村民認(rèn)為現(xiàn)代鄉(xiāng)村建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容是什么，同時這些問題也能折射出目前村莊建設(shè)存在的比較嚴(yán)重的問題；第六、第七個題目是涉及現(xiàn)代鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)模式以及村民對遷村并點(diǎn)的態(tài)度，主要是從整體方面來說的，用于對下一步現(xiàn)代鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)模式進(jìn)行指導(dǎo)；第八、第九個題目是村民對村容村貌現(xiàn)狀的滿意程度以及居住條件的滿意程度，也是為下一步現(xiàn)代鄉(xiāng)村規(guī)劃提供一定的參考；第十、第十一個題目是關(guān)于現(xiàn)代鄉(xiāng)村建設(shè)的個人經(jīng)濟(jì)承受能力以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的籌措方式的問題，主要是針對規(guī)劃實(shí)施的可行性來說的；第十二和第十三個題目是村民對房型的要求以及對室內(nèi)空間的要求，其內(nèi)容也為下一步規(guī)劃房型的選取提供依據(jù)；第十四、十五、十六個題目關(guān)注的是家庭經(jīng)濟(jì)收入的主要來源以及村民下一步的經(jīng)濟(jì)投資方向，主要是關(guān)注村民經(jīng)濟(jì)的走向問題；第十七個題目是關(guān)于現(xiàn)代鄉(xiāng)村主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向問題，主要是為現(xiàn)代鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)選擇打下基礎(chǔ)；第十八個題目是關(guān)于耕作半徑的問題，主要為下一步現(xiàn)代鄉(xiāng)村居民點(diǎn)的布局提供依據(jù)；第十九個題目是村莊搬遷后騰出的土地如何利用，主要是為下一步的村域土地利用規(guī)劃打下基礎(chǔ)；第二十個問題是一個發(fā)散性的問題，是村民對現(xiàn)代鄉(xiāng)村的發(fā)展和建設(shè)有何想法和建議，主要想讓村民站在自己的立場上提一些建議，讓村民直接了當(dāng)?shù)匕l(fā)表意見，不受任何約束。

２．２調(diào)研表格的發(fā)放與收集

為了使調(diào)研的結(jié)果更充分地反映村民的意見，采用了隨機(jī)發(fā)放與重點(diǎn)發(fā)放相結(jié)合的方法，這是根據(jù)農(nóng)村的實(shí)際情況，主要是考慮操作性和可行性。

重點(diǎn)調(diào)查對象主要是村干部，相對村民來說，村干部對問題的回答有一定的全局性和客觀性。村干部在村委會工作，對村里的問題有全局性的把握，考慮問題的全面性和整體性比較強(qiáng)，他們的看法在一定程度上能反映村里的問題。

隨機(jī)調(diào)查的對象主要是村民。大部分村民主要從自己的切身利益方面考慮問題，關(guān)系到村莊規(guī)劃的具體實(shí)施和操作，和村干部的意見具有互補(bǔ)性。

重點(diǎn)調(diào)查對象和隨機(jī)調(diào)查對象的比例為１∶４，為了保證調(diào)查的可靠性和真實(shí)性，大部分調(diào)查采用現(xiàn)場問答的方式。

２．３調(diào)研結(jié)果的統(tǒng)計(jì)與分析

此次調(diào)查共發(fā)放調(diào)查表５００份，每個村莊為２０～３０份，其中收回有效調(diào)查表４００份，占調(diào)查表發(fā)放總數(shù)的８０％。統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，對村民的意識形態(tài)、價值取向以及村民所關(guān)心的問題已有一個初步的了解。具體情況如下：

１）村民對現(xiàn)代鄉(xiāng)村規(guī)劃持歡迎的態(tài)度，認(rèn)為現(xiàn)代鄉(xiāng)村規(guī)劃就是修路、建房、裝自來水。圖２、圖３結(jié)果表明，村民對現(xiàn)代鄉(xiāng)村規(guī)劃是１００％的歡迎。村民對現(xiàn)代鄉(xiāng)村規(guī)劃的理解程度大部分處于一般水平，按他們的理解，現(xiàn)代鄉(xiāng)村規(guī)劃就是為他們修路，為他們建公共設(shè)施（醫(yī)療衛(wèi)生站、公共活動中心等）或者為他們裝上自來水。所以，村民認(rèn)為現(xiàn)代鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容是修路和裝自來水；村民走泥路感覺很不方便，就希望路面硬化，村民吃水很不方便，有的飲用水還導(dǎo)致地方病，因此他們就希望吃上干凈方便的自來水；村民看病難，就希望多建醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施。村民對自身健康及文化娛樂的需求比較大。從公共設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容——文化大院和健身廣場來看，村民對身體健康的需求即對文化娛樂的需求占的比例比較大。說明在解決溫飽的基礎(chǔ)上，村民的生活水準(zhǔn)逐步向小康靠近（圖４）。

２）對遷村并點(diǎn)大部分村民還是持歡迎的態(tài)度（圖5）。他們只知道遷村并點(diǎn)是個新鮮的東西，并不知道操作起來的難度，尤其是在用地調(diào)整方面和資金運(yùn)作方面。對現(xiàn)代鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)模式的態(tài)度，大部分村民選取了近期整治、遠(yuǎn)期新建（圖6），他們根據(jù)自己的需要在這方面的選取還是比較理性的。

3）從對住房改建的經(jīng)濟(jì)承受能力來看，大部分村民是勉強(qiáng)承受，表明農(nóng)村住房建設(shè)用去了村民的大部分資金，村民們省吃省穿就是為了建房（圖7）。

4）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源單一，村民等、靠、要的思想嚴(yán)重。關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的籌措方式大部分村民選取政府和集體投資，村民想走好路，想吃上自來水，就是不愿意出錢（圖8）。

5）村民能夠理性選擇自己的房型，能根據(jù)自己的承受能力具體對待。對房型的要求是適度超前，對室內(nèi)空間的要求是具體對待，可見村民在建房選型時還是以自己的經(jīng)濟(jì)承受能力為基礎(chǔ)的（圖9）。

6）村民的經(jīng)濟(jì)來源目前主要以打工為主，對下一步的投資方向大多傾向于子女教育和自身健康（圖10）。大部分村民的經(jīng)濟(jì)來源以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和打工為主，并且打工收入的比例超過了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入的比例，可見打工確實(shí)為農(nóng)民增收不少。村民的主要經(jīng)濟(jì)來源以及村民下一步的投資方向還有村民的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展沒有共性，具體的村莊有其特殊性；下一步主要的投資方向也有明顯的前瞻性和務(wù)實(shí)性——為子女教育和自身的健康著想。

7）耕作半徑不是制約居民點(diǎn)選取的主要因素。村民對耕作半徑持無所謂的態(tài)度，說明隨著機(jī)械化作業(yè)的普及，村民對田地的依附力減弱（圖11）。

8）村民對土地的感情依舊很深厚。對搬遷村莊騰出的土地大部分村民認(rèn)為應(yīng)該還田，可見村民對土地耕作還是有一定感情的（圖１2）。

9）村民對方便生活的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的要求比較強(qiáng)烈。大部分村民認(rèn)為現(xiàn)代鄉(xiāng)村規(guī)劃應(yīng)加強(qiáng)道路、供水等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，和前面的調(diào)查結(jié)果是一致的。另外，通過現(xiàn)場的踏勘以及征求部分村民和村干部的意見，也從中發(fā)現(xiàn)一系列的問題，這些問題都將作為現(xiàn)代鄉(xiāng)村規(guī)劃的依據(jù)。

２．４調(diào)查問卷的分析結(jié)論

１）村民對道路等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)要求比較強(qiáng)烈，因此在現(xiàn)代鄉(xiāng)村規(guī)劃中要加強(qiáng)道路、供水、供電等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，認(rèn)真做好每項(xiàng)專項(xiàng)規(guī)劃。

２）村民對自身健康和文化娛樂的需求高于其他方面，這在公共設(shè)施的配置中應(yīng)重點(diǎn)考慮。

３）房型的選擇、經(jīng)濟(jì)的承受能力、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的籌措方式以及現(xiàn)代鄉(xiāng)村下一步主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的選擇要具體情況具體對待，爭取做到一村一品，真正體現(xiàn)現(xiàn)代鄉(xiāng)村的特色。

有了這些結(jié)論，制定現(xiàn)代鄉(xiāng)村規(guī)劃初步方案就有了一定的基礎(chǔ)。初步方案的討論應(yīng)由鎮(zhèn)政府牽頭，這樣才能更好地達(dá)到預(yù)期的目的。

３方案的匯報(bào)、評審與公示

３．１方案的匯報(bào)

方案匯報(bào)是現(xiàn)代鄉(xiāng)村規(guī)劃必經(jīng)的一個程序，因?yàn)樵趨R報(bào)之前所有的想法和方案對于村民來說還只是停留在腦海里，沒有落實(shí)到具體的圖面上，其效果如何，落實(shí)到具體的操作層面上是否合適沒有直觀的感覺；同時，對前期調(diào)研中所發(fā)現(xiàn)的問題提出的解決方法是否具有操作性和可行性；另外，規(guī)劃范圍的確定對村民來說是非常敏感的，在規(guī)劃人員看來，只要符合地質(zhì)地貌方面的要求就行，但對于村莊本身來說，村與村之間的調(diào)地以及生產(chǎn)隊(duì)之間調(diào)地都是非常困難的。

通過初期的方案匯報(bào)，找出方案存在的一系列問題，特別是在某些關(guān)鍵的問題上，要對方案進(jìn)行調(diào)整，一般來說，方案的調(diào)整力度還是比較大的，方案調(diào)整之后，再讓村民看一下是否按照他們的意圖和想法進(jìn)行了修改，是不是把他們的想法和意圖都落實(shí)到了圖紙上。

在規(guī)劃方案符合了村民的意愿，解決了村莊現(xiàn)存的問題，具有很強(qiáng)的操作性，并且具有一定前瞻性的基礎(chǔ)上，現(xiàn)代鄉(xiāng)村規(guī)劃的方案才可進(jìn)入評審階段。

３．２方案的評審

現(xiàn)代鄉(xiāng)村規(guī)劃方案的評審一般是一次評審多個村莊方案，由于時間原因，專家們?nèi)狈Υ迩f現(xiàn)狀和村民相關(guān)發(fā)展規(guī)劃的了解，他們一般不會對方案本身作出評價，有些專家和領(lǐng)導(dǎo)有時會從區(qū)域發(fā)展的角度對村莊的發(fā)展定位和定性做一番論述，另外也會對小的方面做點(diǎn)評，方案評審會一般應(yīng)請村民代表參與［１１］。

３．３方案的公示

方案評審后，應(yīng)根據(jù)專家和村民代表以及有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)提出的修改意見，修改后進(jìn)行公示。公示一般在村委會進(jìn)行，公示的時間一般不少于１５個工作日。公示的目的是讓村民對方案本身有一個初步的認(rèn)識，告訴村民村莊未來的發(fā)展情景，另外村民可以根據(jù)自身的實(shí)際情況對方案提出局部的修改意見，這也是現(xiàn)代鄉(xiāng)村規(guī)劃具有公共政策的屬性、讓村民們參與規(guī)劃的具體體現(xiàn)。

４結(jié)論

現(xiàn)代鄉(xiāng)村規(guī)劃要體現(xiàn)村民的意愿，過程看似有些復(fù)雜和乏味，但這正是最基層規(guī)劃所要做的最基本的工作，是中國社會中最基層的最廣大人民利益的體現(xiàn)，是構(gòu)建和諧社會的體現(xiàn)，也是現(xiàn)代鄉(xiāng)村規(guī)劃具有公共政策屬性的具體體現(xiàn)。

致謝：和紅星教授對該文進(jìn)行了修改，參加前期調(diào)研的成員還有謝海濱、王甲加、王曉天、張亮亮等，在此一并致謝。

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