中國金融體制變遷的階段性分析

耿同勁

摘要：國家效用是國家自上而下主導金融體制變遷時考慮的關(guān)鍵因素，國家效用的最大化決定著中國金融體制變遷的歷史軌跡和未來演進。中國的金融體制變遷大致可以劃分為三個階段：建國初期至1978年為弱化和剔除金融的階段，其典型特征是金融的作用被極度弱化，直至被剔除。第二階段自改革開放起至2005年左右為強計劃金融階段，其典型特征，一是金融的地位和作用大大提高，金融業(yè)得到大規(guī)模發(fā)展；二是國家對金融的控制嚴于其他經(jīng)濟領(lǐng)域，金融改革相對滯后。第三階段是市場化金融階段，其典型特征是金融的市場化，金融功能得到比較充分的發(fā)揮。

關(guān)鍵詞：金融體制；階段性分析；國家效用

中圖分類號：F830 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００６－３５４４（２０12）０6－００24－04

對跌宕起伏的中國金融體制變遷，許多學者曾從多個角度進行了深入探討，如王廣謙（2008）詳細描述了中國金融體制變遷的軌跡[1]，段小茜（2010）從金融穩(wěn)定的視角分析了金融體制的變遷等[2]。但鮮有文獻分析中國金融體制變遷的階段性，只是許秋起（2007）從政府理性的視角解釋中國國有金融制度的變遷時，涉及到中國金融體制變遷的階段性，他根據(jù)中央政府的國家理性和集體理性，將中國金融體制變遷分為五個階段：從國有銀行體系建立到改革開放前的“母體”階段；1979～1984年中國金融改革的起步階段；1985～1993年銀行企業(yè)化改革階段；1994～1997年銀行商業(yè)化改革階段；1998年后的中國信貸體制改革階段。[3]一個理想的階段性劃分，應(yīng)該每個階段的金融體制都有其鮮明的典型特征，而且典型特征之間具有顯著差異。顯然，五個階段的劃分差強人意，本文從新制度經(jīng)濟學的視角，將中國金融體制變遷劃分為三個階段：（1）弱化和剔除金融的階段（1949～1978年）；（2）強計劃金融階段（1979～2005年）；（3）市場化金融階段（2005年以后）。

一、新制度經(jīng)濟學的國家理論

亞當·斯密在《國富論》中認為，國家的職能主要有三項：保護社會，使其不受其他獨立社會的侵犯；保護社會上各個人，使其不受社會上其他人的侵害或壓迫；建設(shè)并維護公益事業(yè)及公共設(shè)施[4]。傳統(tǒng)經(jīng)濟學深受亞當·斯密的影響，認為政府就應(yīng)該提高效率、增進公平以及促進宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定增長[5]。換句話說，國家沒有自身的利益追求，它代表的是全社會的利益，完全處于超然、超脫的狀態(tài)。而新制度經(jīng)濟學認為，國家是一種在暴力方面具有比較優(yōu)勢的組織，這種組織與企業(yè)一樣，也要實現(xiàn)自身利益的最大化，為了追求利益最大化，不惜犧牲社會福利的最大化[6]。只有在自身效用最大化得到滿足的前提下，國家才會采取減少交易費用等規(guī)則，以促進社會產(chǎn)出的最大化[7]。資源的合理配置以及稅收的增加等都是國家追求的效用，但在國家的效用函數(shù)中，社會的穩(wěn)定及政權(quán)的存續(xù)應(yīng)該是最為重要的，如果其他的效用和政權(quán)的存續(xù)發(fā)生沖突，則理性的國家會犧牲其他的效用而追求社會穩(wěn)定、政權(quán)存續(xù)。

二、弱化和剔除金融階段：1949～1978年

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心，應(yīng)該在經(jīng)濟中占有一定的份額。1946年，我國的銀行共有3489家[8]157，1949年解放時，僅上海一地仍開業(yè)經(jīng)營的私人銀行、錢莊、信托公司就達200余家[9]。但隨著金融體系的改造，形成了“大一統(tǒng)”的金融體制，雖然在形式上也曾有中國人民銀行以外的金融機構(gòu)存在，但中國銀行只不過是經(jīng)辦中國人民銀行劃出的范圍極其有限的國際業(yè)務(wù)，有一段時間甚至直接成為了中國人民銀行內(nèi)部辦理國際金融業(yè)務(wù)的部門。中國建設(shè)銀行主要執(zhí)行財政撥款任務(wù)，不能算作真正的金融機構(gòu)。中國農(nóng)業(yè)銀行雖在1955年和1963年兩度成立，但由于與“大一統(tǒng)”的框架矛盾，每次只存在很短的時間，就重新并入中國人民銀行，因此并不能動搖“大一統(tǒng)”的金融體制[8]160。在當時的經(jīng)濟體制下，投資由財政直接撥款，而不是通過銀行系統(tǒng)融資，除了給國營企業(yè)被動提供少量的短期貸款外，幾乎沒有別的信貸業(yè)務(wù)，“大一統(tǒng)”的國有金融無事可做，被極度邊緣化。事實上，金融處于被剔除的境地，這也就不奇怪在1969年至1978年改革以前，中國人民銀行被劃歸財政部管轄，前者只保留一塊牌子，其機構(gòu)、人員和業(yè)務(wù)都并入后者[10]。

作為現(xiàn)代經(jīng)濟核心的金融之所以被弱化、甚至從經(jīng)濟中剔除，在很大程度上是維護新中國政權(quán)穩(wěn)定的需要。

建國之初，我國的資本、技術(shù)匱乏，而勞動力資源比較豐富，根據(jù)比較優(yōu)勢原理，我國應(yīng)該發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，而不應(yīng)該發(fā)展資本、技術(shù)密集型的重工業(yè)。國家之所以優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，固然是趕超戰(zhàn)略的結(jié)果[11]，但國家政權(quán)的穩(wěn)定也應(yīng)該是優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的重要原因，新中國是伴隨著槍炮聲誕生，共產(chǎn)黨人從血的教訓中悟出了“槍桿子里面出政權(quán)”的道理。建國后，新生的政權(quán)又面臨著兩大陣營的冷戰(zhàn)，為了保證新生政權(quán)的穩(wěn)定，必須建立強大的軍工業(yè)，而軍工業(yè)大多是重工業(yè)。因此，雖然優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)并不符合比較優(yōu)勢的經(jīng)濟學原理，不利于經(jīng)濟增長，但它符合國家政權(quán)穩(wěn)定的需要。發(fā)展重工業(yè)需要大量的資本，而當時資本極其稀缺，如果實行自由的市場經(jīng)濟，重工業(yè)就會因為需要支付極其高昂的資本價格而難以發(fā)展。而且，其他資源也會根據(jù)比較優(yōu)勢流向勞動密集型產(chǎn)業(yè)，資本密集型的重工業(yè)得不到其發(fā)展所必需的土地、勞動等資源。因此，國家必須實行計劃經(jīng)濟以對經(jīng)濟資源進行嚴密地計劃和控制，其實現(xiàn)手段就是國有國營企業(yè)。為了保證經(jīng)濟資源以及國有企業(yè)積累起來的經(jīng)濟剩余能夠被用于重工業(yè)，國有企業(yè)所需的生產(chǎn)資料由國家計劃供應(yīng)，產(chǎn)品由國家包銷或調(diào)撥，企業(yè)的利潤和折舊基金全部納入國家預(yù)算，所需的基本建設(shè)投資、技術(shù)改造基金以及零星的固定資產(chǎn)購置費等全部由國家財政撥款解決，企業(yè)生產(chǎn)的流動資金需求也由財政定額撥付?！柏斦到y(tǒng)成為資金運動的主動脈，國家支配著社會經(jīng)濟剩余的絕大部分，并以低價或無償?shù)姆绞街苯舆M行經(jīng)濟資源的供給和配置。信用融資活動很不發(fā)達，壟斷了全國金融業(yè)務(wù)的國家銀行實際上不過是財政部門的‘錢袋子，銀行業(yè)務(wù)完全聽命于計劃和財政部門的資金安排”[12]。只有季節(jié)性和臨時性的定額外流動資金才由金融部門供應(yīng)，而且金融資源的配置額度和資金價格也都由國家給定，實際上也就意味著剝奪了金融部門的金融功能，金融部門只發(fā)揮著監(jiān)督國有企業(yè)的資金使用以使其符合國家效用函數(shù)的監(jiān)督功能[13]。因此，金融被極度弱化，直至被剔除也就不足為奇了。

三、計劃金融階段：1978～2005年

經(jīng)濟增長的乏力使得國家不得不改革，否則，人民生活的極度匱乏很可能造成社會的動蕩，從而威脅到國家政權(quán)的存續(xù)，安徽小崗村農(nóng)民的血書分田就說明了問題。但由于當時國有國營經(jīng)濟一統(tǒng)天下，人們不僅將自己的生老病死委托給了所在的國有單位，甚至通過父母退休，子女接班的方式將下一代委托給了所在的單位，一旦改革造成低效的國有經(jīng)濟單位大規(guī)模破產(chǎn)倒閉，勢必帶來大量的失業(yè)人員，而長期強制實行的高積累、低消費政策又使這些人幾乎沒有積蓄，就可能造成社會的動蕩而威脅國家政權(quán)的存續(xù)。因此，雖然在這一時期國有經(jīng)濟單位大面積虧損，資源配置于國有經(jīng)濟屬于低效配置，但國家仍然通過價格雙軌制等手段首先滿足國有經(jīng)濟的生產(chǎn)需求，仍然通過各種補貼維持國有經(jīng)濟的生存，至少不能大規(guī)模的衰退。

在改革之初，非國有經(jīng)濟還非常弱小，無力吸納國有經(jīng)濟單位大規(guī)模破產(chǎn)倒閉所釋放的廠房、設(shè)備等資源，尤其是大量的失業(yè)勞動力資源。但放權(quán)讓利的改革使得國家所控制的國民收入比重大幅度下降，無力對國有經(jīng)濟進行補貼，于是，國家通過大規(guī)模擴展金融將廣泛存在于個人等非國有部門的巨額儲蓄動員集中起來，以補貼極端重要的國有經(jīng)濟。所以，與金融被削弱和剔除的第一階段相比，在第二階段，金融被大規(guī)模擴展，1979年2月，恢復了中國農(nóng)業(yè)銀行；同年3月中國銀行從中國人民銀行獨立出來；1980年，原中國人民建設(shè)銀行（現(xiàn)中國建設(shè)銀行）從財政部分離；1984年，成立中國工商銀行，中國人民銀行專司中央銀行職能。

既然國家大規(guī)模擴展金融是為了集中分散在居民部門的儲蓄以支持國有經(jīng)濟，國家必然要對金融實施嚴格的控制，以保證動員的金融資源按國家的偏好配置，而不是配置于高效的非國有經(jīng)濟，突出的體現(xiàn)就是“政策性貸款”。王國剛（2000）認為，當時國有商業(yè)銀行真正屬于自主經(jīng)營的貸款不到10％，90％以上是“指令貸款”、“安定團結(jié)貸款”等[14]。國家對銀行的控制還表現(xiàn)在中央銀行與國家計劃委員會一道給國家專業(yè)銀行（國有商業(yè)銀行的前身）制定年度信貸計劃，東南沿海地區(qū)非國有經(jīng)濟快速發(fā)展，當?shù)劂y行吸取了大量的儲蓄資源，但國家分配給這些地區(qū)的貸款額度較低，信貸資源被轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟增長緩慢、但國有經(jīng)濟比重很大的區(qū)域，如東北地區(qū)[15]。

基于上述討論，也就不難理解在改革初期國家為什么嚴格限制民營經(jīng)濟、外資經(jīng)濟進入銀行業(yè)。因為逐利的非國有金融會將金融資源配置于高效的非國有經(jīng)濟，從而削弱對國有經(jīng)濟的金融支持。同時，也不允許國有銀行的股份制改造和真正的商業(yè)化改革，是因為銀行產(chǎn)權(quán)的多元化不利于國家按照其偏好配置信貸資源?？梢姡趪薪?jīng)濟改革取得根本性的進展以前，國有銀行也就不具備向真正的商業(yè)性銀行轉(zhuǎn)換的現(xiàn)實條件[16]。

在這一階段國家通過嚴格的計劃金融控制以確保低效國有經(jīng)濟存量的維持，從而保證了社會的穩(wěn)定（即“穩(wěn)定壓倒一切”），在此前提下，發(fā)展高效的非國有經(jīng)濟增量以滿足國家經(jīng)濟增長、稅收增加等效用。應(yīng)該說，國家實行計劃金融的收益是巨大的：在社會穩(wěn)定的前提下保證了漸進改革的平穩(wěn)推進。但同時國家也為計劃金融支付了巨額成本，最突出的體現(xiàn)就是金融體系內(nèi)巨額的不良資產(chǎn)。既然金融資源按照國家的偏好配置給了一些根本無力償還的國有經(jīng)濟，國家就應(yīng)該為不良資產(chǎn)負責。事實上，國有金融也就是在國家的隱性擔保下向國有經(jīng)濟發(fā)放貸款的。

更為嚴重的是，由于國家很難甄別金融體系內(nèi)的不良資產(chǎn)是由于國有經(jīng)濟的低效造成的，還是由于銀行自身原因造成的。這樣一來，國有金融一方面就有內(nèi)在的激勵向高風險、高收益的項目發(fā)放貸款。項目成功，國有銀行享受收益，而一旦失敗，則納入國家負責的不良資產(chǎn)范疇。另一方面，又缺乏努力降低成本、降低貸款風險的激勵。這也可以解釋為什么上世紀90年代工、農(nóng)、中、建4家國有商業(yè)銀行不計成本的增設(shè)網(wǎng)點，而真正商業(yè)銀行的增設(shè)網(wǎng)點要從成本收益的比較出發(fā)?；谝陨蟽牲c，國有金融體系內(nèi)的不良資產(chǎn)規(guī)模會更迅猛地膨脹，因此，雖然在改革后的相當長時期內(nèi)，國家金融控制的效用函數(shù)為正，但隨著不良資產(chǎn)的積累，國家金融控制的成本會急劇上升。

四、市場化金融階段：2006年以后

在改革后的相當一段時間，由于國有經(jīng)濟對社會穩(wěn)定的極端重要性，國家不允許非國有經(jīng)濟過分地與國有經(jīng)濟競爭，而是對其采取一定的限制措施。但隨著非國有經(jīng)濟的逐步壯大，其在經(jīng)濟總量中所占的比重以及所提供的就業(yè)機會占到一定的份額之后，國有經(jīng)濟單位的破產(chǎn)倒閉對社會穩(wěn)定的威脅降低。因為國有經(jīng)濟所釋放的廠房、設(shè)備等資源、特別是勞動力資源能夠被龐大的非國有經(jīng)濟所吸納。此時，國家就會從限制非國有經(jīng)濟到默許、甚至鼓勵非國有經(jīng)濟的發(fā)展，畢竟充滿活力與生機的非國有經(jīng)濟能夠滿足國家經(jīng)濟增長和稅收增加的要求。也就是說，國家對非國有經(jīng)濟的政策會隨著其壯大而逐步轉(zhuǎn)變。1981年第五屆全國人民代表大會第四次會議上的政府工作報告認為“一定范圍的勞動者個體經(jīng)濟是公有經(jīng)濟的必要補充”，2002年中國共產(chǎn)黨第十六次全國代表大會報告《全面建設(shè)小康社會，開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)新局面》提出“毫不動搖地鼓勵、支持和引導非公有制經(jīng)濟發(fā)展。個體、私營等各種形式的非公有制經(jīng)濟是社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分?！眹宜萑痰姆菄薪?jīng)濟的范圍從“一定范圍的勞動者個體經(jīng)濟”擴展到“個體、私營等各種形式的非公有制經(jīng)濟”，非國有經(jīng)濟的地位也從“公有經(jīng)濟的必要補充”上升到“社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分?！?/p>

既然國家實行集中計劃金融是為了補貼國有經(jīng)濟以保證社會的穩(wěn)定，那么，隨著國有經(jīng)濟在經(jīng)濟總量中所占比重的下降，國家實行計劃金融的收益就會下降。進而，由于金融資源配置于低效的國有經(jīng)濟不利于經(jīng)濟增長和稅收增加，計劃金融的收益會加速下降，而其成本則由于國有金融缺乏有效的約束機制而相對上升。因此，國家就逐步放棄計劃金融而逐漸向市場化金融過渡，國家對金融由嚴格控制逐步走向放松，允許其他經(jīng)濟成分進入金融業(yè)。1994年發(fā)布的《關(guān)于向金融機構(gòu)投資入股的暫行規(guī)定》明確禁止外國金融機構(gòu)投資中資銀行，這種狀況一直持續(xù)到2001年底。之后就放開了外資銀行入股中資機構(gòu)的限制，但須個案報批，而且單家機構(gòu)投資比例不得超過15％，所有機構(gòu)投資不得超過20％。而2003年銀監(jiān)會發(fā)布的《境外金融機構(gòu)投資入股中資金融機構(gòu)管理辦法》，又將單家國外機構(gòu)入股比例從15％提高至20％，所有機構(gòu)入股比例從20％提高至25％[17]。到了2006年，銀監(jiān)會頒布實施的《中資商業(yè)銀行行政許可事項實施辦法》（2006年2號令）對于新組建商業(yè)銀行的要求之一更是“發(fā)起人股東中應(yīng)該包括合格的境外戰(zhàn)略投資者”。

根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù)，2005年城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員中國有單位就業(yè)6232萬人，城鎮(zhèn)集體單位就業(yè)769.2萬人，其他單位就業(yè)3849.2萬人；其他單位就業(yè)數(shù)占整個城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員的比重達到35.48%，2006年這一數(shù)據(jù)上升到38.58%。2005年國有經(jīng)濟全社會固定資產(chǎn)投資額為29 666.9億元，集體經(jīng)濟固定資產(chǎn)投資額為11 969.6億元；其他類型經(jīng)濟的全社會固定資產(chǎn)投資額為47 137.1億元，占全社會固定資產(chǎn)投資總額的比重達到53.1%，2006年更是達到66.76%。與此相對應(yīng)，2005年10月27日，中國建設(shè)銀行在香港上市，邁出了四大國有獨資商業(yè)銀行股份制改造的重要一步，2006年5月和7月，中國銀行分別在香港和上海上市，2006年10月27日，中國工商銀行在上海和香港同時上市，國家終于放松了對國有商業(yè)銀行的控制，開始了由計劃金融向市場金融轉(zhuǎn)變。

根據(jù)以上所述，非國有經(jīng)濟的比重從深層規(guī)定了中國金融體制變遷的歷史軌跡和未來演進。由于非國有經(jīng)濟的發(fā)展壯大幾乎是一個不可逆的過程，因此，我們可以推定中國金融體制的未來將是市場化金融的進一步擴展和真正的金融功能的逐漸完善。

五、結(jié)論

中國金融體制變遷是國家主導下自上而下的強制性制度變遷，國家的效用在其中發(fā)揮著關(guān)鍵性的作用。國家效用最大化決定了中國的金融體制變遷大致可以劃分為三個階段：建國初期至1978年改革開放為第一個階段，其典型特征就是金融的作用被極度弱化，直至被剔除。第二階段自改革開放起至2005年左右，其典型特征有兩個：一是金融的地位和作用大大提高，金融業(yè)得到大規(guī)模發(fā)展；二是在整個經(jīng)濟由計劃向市場、由控制向放松的大趨勢下，在金融領(lǐng)域仍實行嚴格的計劃和集中控制。第三階段是自2006年國家放松對金融的控制以后，其典型特征是金融的市場化，金融功能得到比較充分的發(fā)揮。

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（責任編輯：郄彥平；校對：李丹）