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    我國(guó)1982年憲法頒布實(shí)施30周年當(dāng)代憲法理論研究中應(yīng)關(guān)注的幾個(gè)關(guān)系

    2012-04-29 11:14:23殷嘯虎
    東方法學(xué) 2012年6期
    關(guān)鍵詞:憲政憲法公民

    殷嘯虎

    內(nèi)容摘要:從加強(qiáng)憲法學(xué)理論研究的目的出發(fā),有必要厘清幾對(duì)最為常見(jiàn)的范疇。一是權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系?!爸腥A人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”的實(shí)質(zhì),是由人民掌握國(guó)家主權(quán)力,由政府來(lái)行使屬權(quán)力,并通過(guò)對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督實(shí)現(xiàn)公民的權(quán)利和自由。二是人民與公民的關(guān)系。從強(qiáng)化公民意識(shí)的立場(chǎng)出發(fā),在憲法文本及理論研究中應(yīng)當(dāng)?shù)嗣竦恼紊?,?qiáng)化與公民概念的聯(lián)系。三是民主與憲政的關(guān)系。民主強(qiáng)調(diào)的是公民的政治參與程度,憲政注重的是如何通過(guò)對(duì)權(quán)力的限制來(lái)達(dá)到保障公民個(gè)人權(quán)利的目的,我國(guó)憲政建設(shè)的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是將民主理論與憲政主義結(jié)合起來(lái),建立憲政民主制;四是專(zhuān)政與憲政的關(guān)系。從我國(guó)憲法語(yǔ)境來(lái)看,憲政與專(zhuān)政并不是對(duì)立的,而是相互包容并且在一定時(shí)期使用的概念或者術(shù)語(yǔ)。我們應(yīng)當(dāng)理直氣壯地推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義憲政建設(shè)。

    關(guān)鍵詞:憲法理論中國(guó)特色社會(huì)主義憲政關(guān)系

    現(xiàn)行憲法頒布實(shí)施30年來(lái),我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步,憲法理論研究也得到了突破性的發(fā)展。憲法理論研究的成果,推動(dòng)了憲法的發(fā)展,提升了公民的憲法意識(shí)。在回首憲法理論研究成果的同時(shí),我們也發(fā)現(xiàn),一些基本的憲法理論問(wèn)題尤其是一些概念性的問(wèn)題并沒(méi)有很好地厘清,這也在一定程度上影響和制約了憲法理論研究的深入。限于篇幅,本文僅對(duì)憲法理論研究最為常見(jiàn)的幾對(duì)關(guān)系——權(quán)力與權(quán)利、人民與公民、民主與憲政以及專(zhuān)政與憲政的關(guān)系作一探討。

    一、權(quán)力與權(quán)利

    權(quán)力與權(quán)利是憲法的一對(duì)最基本的關(guān)系,也是憲法的基本范疇。從憲法學(xué)基礎(chǔ)理論的立場(chǎng)出發(fā),憲法通過(guò)對(duì)國(guó)家權(quán)力運(yùn)行規(guī)則和公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)程序的規(guī)定,為社會(huì)利益的分配提供了科學(xué)、有效、文明的實(shí)現(xiàn)形式。它的終極價(jià)值目標(biāo)就在于通過(guò)對(duì)國(guó)家權(quán)力的規(guī)范,達(dá)到保障公民權(quán)利的目的。憲法對(duì)國(guó)家權(quán)力的規(guī)范,具體表現(xiàn)在對(duì)國(guó)家權(quán)力的限制上,通過(guò)規(guī)定國(guó)家權(quán)力運(yùn)作的范圍、方式和程序,使國(guó)家權(quán)力在憲法設(shè)定的規(guī)范內(nèi)有效地運(yùn)行。從這個(gè)意義上看,權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系是非常明晰的。憲法的基本精神,就在于通過(guò)限制國(guó)家權(quán)力來(lái)保障公民的權(quán)利和自由。簡(jiǎn)單地說(shuō),憲法就是限權(quán)之法。

    然而,就政治學(xué)理論與我國(guó)憲法文本的語(yǔ)境而言,這一說(shuō)法又陷入了無(wú)法自圓其說(shuō)的邏輯困境。因?yàn)榛谡螌W(xué)或憲法學(xué)上的人民主權(quán)原則,國(guó)家權(quán)力來(lái)源于人民,并且屬于人民。法國(guó)著名的政治思想家托克維爾在評(píng)論美國(guó)憲法關(guān)于人民主權(quán)原則時(shí),也指出人民主權(quán)原則的根本意義,就在于明確了這樣一個(gè)事實(shí),即“人民是一切事務(wù)的原因和結(jié)果,凡事皆出自人民,并用于人民?!?〔1 〕我國(guó)《憲法》第2條也明確規(guī)定:“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。”就這個(gè)意義而言,人民才是憲法意義上的權(quán)力主體,國(guó)家權(quán)力應(yīng)當(dāng)由人民來(lái)行使。但如果這一說(shuō)法成立的話,通過(guò)限制國(guó)家權(quán)力來(lái)保障公民的權(quán)利和自由又會(huì)成為一個(gè)悖論:人民究竟是權(quán)力的擁有者還是權(quán)利的擁有者?如果是權(quán)力的擁有者,那么限制國(guó)家權(quán)力的實(shí)質(zhì)豈不是變成了限制人民的權(quán)力?如果是權(quán)利的擁有者,那么又如何理解我國(guó)憲法關(guān)于“一切權(quán)力屬于人民”的規(guī)定?如果人民既是權(quán)力的擁有者,又是權(quán)利的擁有者,那么通過(guò)限制國(guó)家權(quán)力來(lái)保障公民的權(quán)利和自由,那么憲法的目的豈不就成了人民自己限制自己、自己保障自己,這還要憲法有何用?〔2 〕

    之所以出現(xiàn)這樣的問(wèn)題,關(guān)鍵還是在于理論上沒(méi)有闡明憲法上的權(quán)力的本質(zhì)。我國(guó)憲法學(xué)界在談到權(quán)力問(wèn)題時(shí),經(jīng)常使用諸如“人民主權(quán)”、“憲法權(quán)力”、“公共權(quán)力”以及“國(guó)家權(quán)力”等諸多概念,但對(duì)于“人民權(quán)力”的問(wèn)題并沒(méi)有一個(gè)達(dá)成共識(shí)的觀點(diǎn),甚至在很多情況下是刻意回避了這個(gè)問(wèn)題。由于權(quán)力與權(quán)利關(guān)系的不清晰,導(dǎo)致了實(shí)踐中許多問(wèn)題由此而產(chǎn)生,最為明顯的就是對(duì)立法提起違憲審查的正當(dāng)性問(wèn)題。因?yàn)楦鶕?jù)我國(guó)《憲法》第2條規(guī)定:“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。”在我國(guó),省級(jí)以上的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)是行使立法權(quán)的機(jī)關(guān)。如果行使人民權(quán)力的立法機(jī)關(guān)所制定的法律侵害了公民權(quán)利,能否尋求救濟(jì),又如何尋求救濟(jì)呢?這顯然是無(wú)法通過(guò)教科書(shū)式的公式來(lái)回答的,但卻又是必須回答的問(wèn)題。根據(jù)盧梭關(guān)于人民主權(quán)的觀點(diǎn),主權(quán)屬于人民整體,主權(quán)者通過(guò)全體公民的參與而行動(dòng),每一個(gè)公民通過(guò)參與主權(quán)行為而行使公民權(quán)利。按照這一邏輯,權(quán)力作為權(quán)利的產(chǎn)物,它的正當(dāng)性來(lái)源于權(quán)利,主要是來(lái)自于權(quán)利擁有者的授權(quán)。憲法作為主權(quán)者所制定的規(guī)范,它體現(xiàn)了主權(quán)者的意志。憲法承擔(dān)的規(guī)范功能體現(xiàn)為兩個(gè)方面:一是憲法是人民的總契約;二是憲法是人民的授權(quán)委托書(shū)。作為人民的總契約,憲法確立了公民的憲法權(quán)利,這些憲法權(quán)利是人民之間“合意”的產(chǎn)物,它們的存在不受任何國(guó)家機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人的干涉,也不得予以剝奪。憲法權(quán)利是主權(quán)者賦予每一個(gè)個(gè)體用以體現(xiàn)主權(quán)者的意志,用來(lái)對(duì)抗國(guó)家權(quán)力的法律武器。作為人民的授權(quán)委托書(shū),憲法是主權(quán)者通過(guò)憲法規(guī)范的形式將自己的一部分主權(quán)權(quán)能的內(nèi)容賦予特定的國(guó)家機(jī)關(guān)行使,從而形成了國(guó)家權(quán)力。但是,作為被授權(quán)者,國(guó)家機(jī)關(guān)不是國(guó)家權(quán)力的所有者,國(guó)家權(quán)力的所有者是主權(quán)者,行使國(guó)家權(quán)力的國(guó)家機(jī)關(guān)只不過(guò)是國(guó)家權(quán)力的行使者。〔3 〕但這里又出現(xiàn)了一個(gè)問(wèn)題:憲法所規(guī)范或者限制的到底是國(guó)家權(quán)力,還是國(guó)家權(quán)力的行使者?

    其實(shí),造成問(wèn)題的關(guān)鍵原因,是人們?cè)谟懻摍?quán)力問(wèn)題時(shí),忽視權(quán)力內(nèi)在的兩種屬性——主權(quán)力與屬權(quán)力。主權(quán)力是支配權(quán)力的權(quán)力,屬權(quán)力則是受主權(quán)力支配的權(quán)力。在這方面,孫中山關(guān)于權(quán)能分治的理論,可以給我們提供有益的參考和借鑒。按照孫中山的權(quán)能分治理論,政治權(quán)力分為兩種,即政權(quán)與治權(quán),“政是眾人之事,集合眾人之事的大力量,便叫政權(quán),政權(quán)可以說(shuō)是民權(quán)。治是管理眾人之事,集合管理眾人之事的大力量,便叫做治權(quán),治權(quán)就可以說(shuō)是政府權(quán)。所以政治之中,包含有兩個(gè)力量,一個(gè)是政權(quán),一個(gè)是治權(quán)。這兩個(gè)力量,一個(gè)是管理政府的力量,一個(gè)是政府自身的力量。” 〔4 〕孫中山認(rèn)為,要把中國(guó)改造成新國(guó)家,必須把政權(quán)與治權(quán)分離,將政權(quán)“完全交到人民手里,要人民有充分的政權(quán),可以直接去管理國(guó)事”,而將治權(quán)“完全交到政府的機(jī)關(guān)之內(nèi),要政府有很大的力量,治理全國(guó)事務(wù)”,并且用政權(quán)去約束治權(quán),只要“人民有了充分的政權(quán),管理政府的方法很完全,便不怕政府的力量太大,不能夠管理”?!? 〕因此,建設(shè)一個(gè)“全民政治”國(guó)家的最好辦法,就是將政權(quán)與治權(quán)分開(kāi),用政權(quán)來(lái)約束治權(quán)。

    權(quán)能分治的核心,在于維護(hù)直接民權(quán),即憲法必須規(guī)定和保障人民直接管理國(guó)家的權(quán)力。孫中山在總結(jié)了西方憲政制度的經(jīng)驗(yàn)后指出,要使人民有權(quán),就必須在憲法中規(guī)定人民的選舉權(quán)之外,還要有罷免權(quán)、創(chuàng)制權(quán)和復(fù)決權(quán)?!叭嗣裼辛诉@四個(gè)權(quán),才算是充分的民權(quán);能夠?qū)嵭羞@四個(gè)權(quán),才算是徹底的直接民權(quán)。從前沒(méi)有充分民權(quán)的時(shí)候,人民選舉了官吏議員之后,便不能夠再問(wèn),這種民權(quán),是間接民權(quán)。間接民權(quán),就是代議政體,用代議士去管理政府,人民不能直接去管理政府。要人民能夠直接管理政府,便要人民能夠?qū)嵭羞@四個(gè)民權(quán),才叫做全民政治?!?〔6 〕因此,主張人民有選舉權(quán)、創(chuàng)制權(quán)、復(fù)決權(quán)、罷免權(quán)這四權(quán),亦即直接民權(quán)的中心思想,就是使人民有完全的管理國(guó)家的權(quán)力和制約政府的能力。孫中山認(rèn)為,現(xiàn)在講民權(quán)的國(guó)家,“最怕的是得到一個(gè)萬(wàn)能政府,人民沒(méi)有辦法去節(jié)制它;最好的是得到一個(gè)萬(wàn)能政府,完全歸人民使用?!谝徽f(shuō)是人民怕不能管理的萬(wàn)能政府,第二說(shuō)是為人民謀幸福的萬(wàn)能政府”?!? 〕而要將“第一說(shuō)”的萬(wàn)能政府變成“第二說(shuō)”的萬(wàn)能政府,最好的辦法就是通過(guò)權(quán)能分治,肯定直接民權(quán),將政府權(quán)力置于人民權(quán)力的控制和制約之下?!? 〕

    孫中山所說(shuō)的政權(quán),筆者認(rèn)為就是指由人民掌握的主權(quán)力;而他所說(shuō)的治權(quán),就是由政府來(lái)行使的屬權(quán)力。在國(guó)家權(quán)力的關(guān)系中,主權(quán)力表現(xiàn)為一種政權(quán),而屬權(quán)力表現(xiàn)為一種治權(quán);政權(quán)由人民來(lái)掌握,治權(quán)則由政府來(lái)行使。在憲法關(guān)系中,主權(quán)力具體表現(xiàn)為公民的權(quán)利,它由兩部分構(gòu)成,一部分是支配屬權(quán)力的權(quán)利,包括選舉、罷免、監(jiān)督等各種政治權(quán)利;另一部分是排斥屬權(quán)力干預(yù)的權(quán)利,包括各種自由等私權(quán)利?!爸腥A人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”的實(shí)質(zhì),是由人民掌握國(guó)家政權(quán),由政府來(lái)行使治權(quán),并通過(guò)對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督,以實(shí)現(xiàn)公民的權(quán)利和自由。人民主權(quán)原則作為憲法的一項(xiàng)基本原則的核心內(nèi)容,也就在于明確了國(guó)家主權(quán)屬于人民,政府的權(quán)力來(lái)自于人民。因此,政府的建立應(yīng)該經(jīng)人民的同意,政府的權(quán)力應(yīng)受人民的監(jiān)督。人民通過(guò)制憲行為,確立民主的程序和民主的制度去監(jiān)督、控制國(guó)家權(quán)力的行使,協(xié)調(diào)公民權(quán)利、國(guó)家權(quán)力和社會(huì)利益三者之間的關(guān)系,從而引導(dǎo)國(guó)家政治民主化的發(fā)展方向。

    二、人民與公民

    人民與公民是我國(guó)憲法中的兩個(gè)最常用的概念。在我國(guó)憲法文本中,“公民”一詞共出現(xiàn)50次,其中“序言”部分未出現(xiàn),第一章“總綱”部分出現(xiàn)3次,都是關(guān)于公民的財(cái)產(chǎn)權(quán);第二章“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”部分出現(xiàn)41次;第三章“國(guó)家機(jī)構(gòu)”出現(xiàn)5次。而“人民”一詞共出現(xiàn)了354次,其中“序言”部分出現(xiàn)25次;第一章“總綱”部分出現(xiàn)44次;第二章“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”部分出現(xiàn)28次;第三章“國(guó)家機(jī)構(gòu)”出現(xiàn)253次;第四章“國(guó)旗、國(guó)歌、國(guó)徽、首都”出現(xiàn)4次。從“人民”一詞的使用來(lái)看,主要有以下幾方面的意義:一是作為國(guó)名(中華人民共和國(guó))和國(guó)家機(jī)構(gòu)名稱(chēng)(人民代表大會(huì)、人民政府、人民法院、人民檢察院)使用,這在“人民”一詞的使用中占絕大多數(shù);二是作為特定的政治概念,如“中國(guó)人民”、“各族人民”等;三是作為集合概念使用的,一般可以理解為全體公民的總稱(chēng),如憲法第47條:“國(guó)家對(duì)于從事教育、科學(xué)、技術(shù)、文學(xué)、藝術(shù)和其他文化事業(yè)的公民的有益于人民的創(chuàng)造性工作,給以鼓勵(lì)和幫助?!?/p>

    本來(lái)在一般意義上,人民是作為公民的整體、公民是作為人民的個(gè)體使用的,兩者的區(qū)別也僅在于此。但在我國(guó)語(yǔ)境中,兩者的差別又是非常復(fù)雜的。關(guān)于公民與人民的區(qū)別,“百度知道”有一個(gè)比較通俗的說(shuō)明:第一,兩者的范疇不同:公民是與外國(guó)人相對(duì)應(yīng)的法律概念,人民在不同歷史時(shí)期有不同內(nèi)容?,F(xiàn)階段,人民是指全體社會(huì)主義勞動(dòng)者,擁護(hù)社會(huì)主義的愛(ài)國(guó)者和擁護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一的愛(ài)國(guó)者。第二,兩者的范圍不同:我國(guó)公民范圍比人民范圍更廣一些。第三,兩者的后果不同:公民中的人民,享有憲法和法律規(guī)定的一切公民權(quán)利并履行全部義務(wù)。公民中的敵人則不能享有全部權(quán)利,也不能履行某些義務(wù)。第四,兩者所指概念不同:公民一般表示個(gè)體的概念,是非集合概念,是具體的概念,可以落實(shí)到某個(gè)人的身上;人民所表達(dá)的是群體的概念,是集合概念。人民作為一個(gè)集合概念,則無(wú)以指向任何一個(gè)人。公民是指取得某國(guó)國(guó)籍,并根據(jù)該國(guó)法律規(guī)定享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的人。人民是指以勞動(dòng)群眾為主體的社會(huì)基本成員。此外,公民是一個(gè)法律概念,凡具有我國(guó)國(guó)籍的人都是我國(guó)的公民;人民是一個(gè)政治概念,它相對(duì)敵人而言,凡擁護(hù)社會(huì)主義,擁護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一的階級(jí)、階層和社會(huì)集團(tuán),都是人民的范圍,是以階級(jí)內(nèi)容劃分的?!? 〕

    在我國(guó)的憲法文本中,人民不僅作為一個(gè)集合概念使用,而且往往是一個(gè)與敵人相對(duì)應(yīng)的政治概念,并且是按照不同歷史時(shí)期的主要矛盾為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分的。在不同歷史時(shí)期,人民的范圍是不同的。就我國(guó)現(xiàn)階段而言,人民的范圍包括全體社會(huì)主義勞動(dòng)者、社會(huì)主義事業(yè)的建設(shè)者、擁護(hù)社會(huì)主義的愛(ài)國(guó)者和擁護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一的愛(ài)國(guó)者等四個(gè)方面。在范圍上并沒(méi)有涵蓋國(guó)家的全體成員——公民;而公民雖然作為憲法上的權(quán)利和義務(wù)的主體,但又并不是所有公民都具備權(quán)利主體的資格,不屬于人民范疇的那部分公民,一般而言并不享有憲法上的政治權(quán)利,但他們又可以依法享有其他各項(xiàng)人身權(quán)利和社會(huì)權(quán)利。但從我國(guó)憲法文本來(lái)看,在使用“人民”一詞的時(shí)候,這種差別又不是非常明顯的。在相當(dāng)多的場(chǎng)合,“人民”一詞又是作為公民的集合概念來(lái)使用的,并沒(méi)有明顯的與“敵人”對(duì)應(yīng)的政治涵義在內(nèi)。如我國(guó)《憲法》第14條:“國(guó)家合理安排積累和消費(fèi),兼顧國(guó)家、集體和個(gè)人的利益,在發(fā)展生產(chǎn)的基礎(chǔ)上,逐步改善人民的物質(zhì)生活和文化生活?!钡?9條:“國(guó)家發(fā)展社會(huì)主義的教育事業(yè),提高全國(guó)人民的科學(xué)文化水平?!边@里所指的人民,顯然是包括了全體公民在內(nèi)的。因此,在今天的政治環(huán)境下,從政治上來(lái)區(qū)分“人民”與“公民”的憲法概念實(shí)際上不僅沒(méi)有多大的意義,相反還會(huì)造成使用上和理解上的混亂。如憲法序言部分最后一個(gè)自然段規(guī)定的遵守憲法的義務(wù)主體是全國(guó)各族人民,這里的“人民”究竟是作為政治概念的還是作為法律概念的公民的集合體?

    這種憲法語(yǔ)義上的不明,從某種意義上說(shuō)是違背了現(xiàn)代憲法所蘊(yùn)含的民主政治的精神。有論者就認(rèn)為:首先,雖然兩者都是抽象概念,但“人民”是一個(gè)集體名詞,任何一個(gè)單獨(dú)的個(gè)體都無(wú)法稱(chēng)為人民,而只是人民中(微不足道)的一分子,于是極有可能出現(xiàn)“人民缺位”的局面;相反,“公民”則可以具體化,其資格、權(quán)利和義務(wù)都是明確規(guī)定好的,有憲法和法律的切實(shí)保障;“人民”對(duì)應(yīng)的是一個(gè)整體,而“公民”可以具體落實(shí)到個(gè)體層面。其次,人民的概念具有強(qiáng)烈的感情和道義色彩,而公民的概念則是道德中性的,更為客觀。國(guó)家無(wú)權(quán)對(duì)其治下的任何人作出負(fù)面的道德判斷,國(guó)家對(duì)道德的干涉充其量只能是對(duì)道德高尚者進(jìn)行表彰,而不能對(duì)其所認(rèn)定的道德低下者進(jìn)行懲罰或者予以歧視,即便是對(duì)觸犯法律的人,也要保障其依法享有的權(quán)利,在法定的懲處之外不得有任何歧視,否則就很可能導(dǎo)致國(guó)家及其工作人員以“人民”或其他堂而皇之的名義壓制、剝奪一部分社會(huì)成員的合法權(quán)益。而公民的確認(rèn)則非常簡(jiǎn)單,只要符合法律規(guī)定的要件就行,是自動(dòng)認(rèn)定的,因而具有客觀性。更符合平等之精義。此外,“人民”是革命邏輯的產(chǎn)物,“公民”是憲政邏輯的結(jié)果。革命要證明自身的正當(dāng)性,就必須賦予人民以正義和至善的內(nèi)涵。而在憲政國(guó)家,國(guó)家必須對(duì)一切社會(huì)成員一視同仁,只有當(dāng)其違反法律時(shí),才可以加以制裁?!?0 〕

    公民作為一個(gè)憲法學(xué)意義上的概念,實(shí)際上反映了現(xiàn)代國(guó)家對(duì)于個(gè)人與個(gè)人以及個(gè)人與共同體(國(guó)家)之間的一種特定關(guān)系和身份的法律上的描述。公民概念揭示了國(guó)家與個(gè)人之間的關(guān)系,意味著人與人之間的平等性。更為重要的是,公民概念揭示了憲法學(xué)意義上公民身份的基本內(nèi)涵,公民概念意味著公民個(gè)體的獨(dú)立地位,反映了公民與國(guó)家之間的權(quán)利——義務(wù)關(guān)系,以及公民相互之間的權(quán)利——義務(wù)關(guān)系。這些內(nèi)容所表達(dá)的意義,不僅是“人民”一詞無(wú)法表述的,而且更不是具有濃厚的政治色彩的“人民”一詞所能夠包含或替代的。因此,在憲法文本中,應(yīng)當(dāng)正確使用“人民”與“公民”的概念,明確公民作為特定、由國(guó)家憲法予以確認(rèn)并保障的國(guó)家成員的身份,突出“公民”概念所蘊(yùn)含的人與人之間的平等性,揭示“公民”概念所蘊(yùn)含的公民個(gè)體的獨(dú)立地位、公民概念所反映的權(quán)利——義務(wù)關(guān)系,可以更好地在憲法層面構(gòu)建和實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利之間的良性互動(dòng)關(guān)系。

    所以,從強(qiáng)化公民意識(shí)的立場(chǎng)出發(fā),在憲法文本及理論研究中應(yīng)當(dāng)?shù)嗣竦恼紊?,?qiáng)化與“公民”概念的聯(lián)系,突出“公民”作為一個(gè)憲法學(xué)意義上的概念,充分認(rèn)識(shí)“公民”這一概念普遍適用于全體社會(huì)成員,反映了人類(lèi)社會(huì)的進(jìn)步和發(fā)展,是人類(lèi)文明程度提高的重要體現(xiàn)。

    三、民主與憲政

    民主已經(jīng)成為當(dāng)代中國(guó)的時(shí)代潮流和政治體制改革的目標(biāo),憲法是民主政治的制度化與法律化的體現(xiàn)。我國(guó)憲法規(guī)定的國(guó)體是人民民主專(zhuān)政。我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)的組織活動(dòng)原則是民主集中制,民主同樣是我國(guó)憲法發(fā)展和追求的基本目標(biāo)。憲法無(wú)論在形式上還是在實(shí)質(zhì)上,都是與民主政治密切聯(lián)系的。憲法實(shí)際上表達(dá)了統(tǒng)治階級(jí)對(duì)于國(guó)家和社會(huì)生活各方面進(jìn)行民主管理的愿望、原則和途徑,反映了通過(guò)對(duì)這些愿望、原則和途徑的貫徹落實(shí)所要實(shí)現(xiàn)的目的。也就是說(shuō),憲法是以民主精神為指導(dǎo),以民主事實(shí)為基礎(chǔ),集中表現(xiàn)統(tǒng)治階級(jí)建立民主制國(guó)家的意志和利益。也正是基于這一點(diǎn),有學(xué)者將憲法是實(shí)現(xiàn)民主價(jià)值的基本形式作為憲法的特征之一?!?1 〕

    然而,在什么是民主、如何看待民主、我們應(yīng)當(dāng)建立什么樣的憲法意義上的民主制度問(wèn)題上,人們的看法卻并不完全一致。有學(xué)者就認(rèn)為:有產(chǎn)階級(jí)一直對(duì)民主十分?jǐn)骋?,生怕民眾一旦有了參與政治的權(quán)利,他們的財(cái)產(chǎn)權(quán)會(huì)受到侵害。因此,他們?cè)诿裰髑懊嫣砑恿酥T如“代議”、“自由”、“多元”和“憲政”等等的修飾詞,閹割了民主的真髓,把民主從難以駕馭的烈馬變成了溫順的小羊。以憲政民主(Constitutional democracy)為例,憲政的本來(lái)含意是用憲法來(lái)制約國(guó)家的權(quán)力,不管這個(gè)權(quán)力是由封建帝王行使,還是由民主政府行使。18世紀(jì)末和19世紀(jì)初立憲運(yùn)動(dòng)興起很重要的一個(gè)原因是有產(chǎn)者希望保證貢斯當(dāng)所說(shuō)的“現(xiàn)代自由”(或伯林所說(shuō)的“消極自由”)不被民主大潮吞噬。貢斯當(dāng)本人很清楚自己的目的,即要用所謂“自由”為民主設(shè)置障礙,最終“馴服”民主。憲政便是制伏民主烈馬的韁繩,它用憲法禁止條款確認(rèn)某些個(gè)人權(quán)利將不服從多數(shù)人的意志,以此限制民主權(quán)利行使的范圍。當(dāng)然,對(duì)有產(chǎn)者而言,最重要的個(gè)人權(quán)利是財(cái)產(chǎn)權(quán)。因此,必須對(duì)私有產(chǎn)權(quán)進(jìn)行整體上的保護(hù),包括在憲法中特別列舉私人產(chǎn)權(quán),在它周?chē)Q起一道警戒線,不允許任何人染指。很清楚,憲政主義在本質(zhì)上是反民主的。因此,中國(guó)是要在社會(huì)主義制度的基礎(chǔ)上建設(shè)民主,它應(yīng)是以最廣大勞動(dòng)人民利益為出發(fā)點(diǎn)的民主,是廣泛參與的民主;完全不必向有產(chǎn)者作出巨大讓步,而對(duì)民主大打折扣。如果認(rèn)識(shí)不到這一點(diǎn),盲目采用西方舶來(lái)的那些對(duì)民主的修飾,最后的結(jié)果只能是南轅北轍。〔12 〕

    雖然這種觀點(diǎn)的結(jié)論我們并不認(rèn)同,但其中談到的民主與憲政的關(guān)系,倒是道出了問(wèn)題的實(shí)質(zhì)。近代民主作為一種國(guó)家制度,是在資產(chǎn)階級(jí)革命過(guò)程中形成并逐步確立的。憲法的內(nèi)容,也都是有關(guān)民主國(guó)家所應(yīng)當(dāng)并且必須遵循的一系列民主原則,如自由平等、普選制、分權(quán)制衡、代議制以及法治原則等。社會(huì)主義國(guó)家同樣也不例外。所謂憲政,從某種意義上說(shuō),就是民主政治的同義詞。憲政與民主是密切聯(lián)系的,是對(duì)民主事實(shí)的確認(rèn)和對(duì)民主政治的制度保障,沒(méi)有民主的事實(shí),是不可能有真正意義上的憲政。同時(shí),憲政又是以民主政治為核心的,民主、自由、法治都是憲政的基本要素。離開(kāi)了民主,也就談不上什么憲政。但是,民主并不等于民主政治,更不等于憲政。在民主和憲政理論中,民主和憲政不僅是、而且應(yīng)當(dāng)是被嚴(yán)格加以區(qū)分的。

    民主強(qiáng)調(diào)的是公民的政治參與程度。民主理論是建立在這樣一種觀念之上,即人應(yīng)當(dāng)受到尊重,必須享有較大程度的自治和對(duì)政治生活的廣泛參與。在現(xiàn)代國(guó)家,公民的政治參與的形式,除了完全的自治和直接的參政外(事實(shí)上,由于各種客觀條件的限制,這種直接民主的形式只能是在有限的地域和范圍內(nèi)行使),更普遍的是間接民主的形式,即通過(guò)將權(quán)力授予或委托給自由選舉出來(lái)的代表來(lái)行使。于是,定期的、普遍的、自由的、平等的選舉,以及為實(shí)現(xiàn)這種選舉所必須的政治交往、結(jié)社和表達(dá)自由便成為民主的最高法則。為了保障公民的政治參與,憲法中對(duì)公民政治參與的各項(xiàng)民主權(quán)利,如選舉權(quán)與被選舉權(quán)、言論自由、結(jié)社自由等作了明確規(guī)定??梢哉f(shuō),民主構(gòu)成了憲法公民權(quán)利的基本內(nèi)容,憲法則是民主的制度保障和法律保障。

    憲政注重的是如何通過(guò)對(duì)權(quán)力的限制來(lái)達(dá)到保障公民個(gè)人權(quán)利的目的,認(rèn)為不論什么人掌握國(guó)家權(quán)力,都要受制于公民的憲法權(quán)利。對(duì)于一個(gè)政府,憲政所關(guān)心的不是它能做什么,而是它不能做什么。民主規(guī)定誰(shuí)擁有并掌握國(guó)家權(quán)力,憲政則規(guī)定的是運(yùn)用國(guó)家權(quán)力的方式。憲政的基本價(jià)值目標(biāo)是個(gè)人自由和法律秩序,這一目標(biāo)是通過(guò)憲法對(duì)公民權(quán)利的保障和對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力的限制來(lái)實(shí)現(xiàn)的。它關(guān)注于最大限度地“保護(hù)社會(huì)成員彼此不受侵害……同時(shí)將政府侵害其公民的機(jī)會(huì)降至最小程度”,它的目標(biāo)就是“避免暴政”,正如麥基爾韋恩所說(shuō),憲政就是意味著“對(duì)政府施加合法的制約”。〔13 〕

    雖然憲政與民主并不是一回事,但從理論上說(shuō),兩者之間的關(guān)系是顯而易見(jiàn)的。從廣義上說(shuō),純粹的民主不一定是憲政的民主,但完善的憲政必定是民主的憲政。憲政理論試圖通過(guò)降低政治的地位和限制政治權(quán)力來(lái)減少和防范其侵犯?jìng)€(gè)人權(quán)利與尊嚴(yán)的風(fēng)險(xiǎn);民主理論則試圖通過(guò)直接或者間接地促進(jìn)政治程序中的參與來(lái)限制這種風(fēng)險(xiǎn)。事實(shí)上,一個(gè)理想的社會(huì)只存有民主不行,只存有憲政也不行。在沒(méi)有憲政制度化限制的地方,人民的政府很可能墮落成為一小部分人的甚至是獨(dú)裁的政府;而缺少民主的憲政同樣存在著危險(xiǎn):由于憲政過(guò)于關(guān)注對(duì)國(guó)家及政府權(quán)力的控制,這容易使政府成為無(wú)能的傀儡。而解決問(wèn)題的辦法之一,就在于將民主理論與憲政主義結(jié)合起來(lái),建立憲政民主制。這種憲政民主制的內(nèi)容是通過(guò)國(guó)家權(quán)力的內(nèi)部分工和制約,來(lái)實(shí)現(xiàn)人民意志和公民權(quán)利的實(shí)施。它包括了對(duì)公民權(quán)利的保障、對(duì)國(guó)家權(quán)力的控制和對(duì)代議制民主的發(fā)展。這種政制一方面給人民提供了廣泛的政治參與、公平的政治交流和結(jié)合、定期的自由選舉的機(jī)會(huì),另一方面又對(duì)政府設(shè)置了規(guī)范化、制度化的限制。〔14 〕

    四、專(zhuān)政與憲政

    我國(guó)《憲法》第1條明確規(guī)定:“中華人民共和國(guó)是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專(zhuān)政的社會(huì)主義國(guó)家。”這也被認(rèn)為是憲法文本關(guān)于我國(guó)國(guó)體的規(guī)范表述。如何看待“人民民主專(zhuān)政”的實(shí)質(zhì),它與我們今天憲法學(xué)界呼吁和倡導(dǎo)的“社會(huì)主義憲政”的關(guān)系是什么?這些問(wèn)題是憲法與憲政理論研究中必須予以回答的問(wèn)題。

    (一)關(guān)于專(zhuān)政問(wèn)題

    我們過(guò)去在闡述人民民主專(zhuān)政的實(shí)質(zhì)時(shí),過(guò)分強(qiáng)調(diào)了它的階級(jí)屬性,而忽視了其他方面的屬性。憲法學(xué)教材一般都是從領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、階級(jí)基礎(chǔ)、國(guó)家職能以及歷史使命等方面,闡述了人民民主專(zhuān)政與無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政之間的關(guān)聯(lián)性,并從階級(jí)結(jié)構(gòu)、歷史特點(diǎn)等方面分析人民民主專(zhuān)政的發(fā)展。就特定的歷史環(huán)境而言,這種研究思路是符合時(shí)代特點(diǎn)的,但并不能因此而證明它是正確的。因?yàn)閺奈覈?guó)人民民主專(zhuān)政的構(gòu)成來(lái)看,除了它的階級(jí)屬性外,還有兩個(gè)基本的屬性,一個(gè)是其政治屬性方面的,即人民民主;另一個(gè)是其社會(huì)屬性方面的,即社會(huì)主義。

    首先,關(guān)于人民民主的屬性。憲法是國(guó)家的根本大法,是民主政治的制度化與法律化。中國(guó)共產(chǎn)黨在民主建國(guó)的過(guò)程中,基于自身的政治目標(biāo),以馬克思主義憲法觀為指導(dǎo),建立了以人民民主為價(jià)值目標(biāo)和追求的民主共和國(guó)。作為新中國(guó)臨時(shí)憲法《共同綱領(lǐng)》中,就明確“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議一致同意以新民主主義即人民民主主義為中華人民共和國(guó)建國(guó)的政治基礎(chǔ)”,并根據(jù)這一政治基礎(chǔ),確立“中華人民共和國(guó)為新民主主義即人民民主主義國(guó)家,實(shí)行以工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的、團(tuán)結(jié)各民主階級(jí)和國(guó)內(nèi)各民族的人民民主專(zhuān)政”;“中國(guó)人民民主專(zhuān)政是中國(guó)工人階級(jí)、農(nóng)民階級(jí)、小資產(chǎn)階級(jí)、民族資產(chǎn)階級(jí)及其他愛(ài)國(guó)民主分子的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的政權(quán),而以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ),以工人階級(jí)為領(lǐng)導(dǎo)”。1954年憲法進(jìn)一步明確了“中華人民共和國(guó)是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主國(guó)家”;明確了“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)?!爆F(xiàn)行憲法關(guān)于我國(guó)國(guó)家性質(zhì)的規(guī)定,進(jìn)一步明確了工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和工農(nóng)聯(lián)盟是我國(guó)人民民主的階級(jí)基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)。以人民代表大會(huì)制度作為我國(guó)的根本政治制度,能夠便利人民行使自己的權(quán)力,便利人民群眾經(jīng)常經(jīng)過(guò)這樣的政治組織參加國(guó)家的管理,從而得以充分發(fā)揮人民群眾的積極性和創(chuàng)造性。同時(shí),憲法對(duì)中華人民共和國(guó)公民的各項(xiàng)民主權(quán)利也作了具體規(guī)定,充分體現(xiàn)和反映了我國(guó)國(guó)家制度和政治制度的實(shí)質(zhì)——人民民主。

    人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主的本質(zhì)體現(xiàn)。我國(guó)的一切權(quán)力屬于人民,國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)、社會(huì)事務(wù)等各種事業(yè),都是由人民通過(guò)各種途徑和形式進(jìn)行管理的,并且通過(guò)特定的法律、制度、規(guī)章來(lái)確定人民的民主權(quán)利及其實(shí)現(xiàn)的路徑、方式,使人民的民主權(quán)利落到實(shí)處。我國(guó)現(xiàn)行《憲法》序言指出,國(guó)家的根本任務(wù)之一就是要“發(fā)展社會(huì)主義民主”,以國(guó)家根本大法的形式,把人民民主原則建立在符合中國(guó)的現(xiàn)實(shí)和國(guó)情的基礎(chǔ)上,為中國(guó)民主憲政的發(fā)展確定了一種適合中國(guó)特點(diǎn)的根本制度、基本組織形式和民主秩序,從而為充分發(fā)揮人民群眾參與管理國(guó)家政治事務(wù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化事務(wù)的積極性和創(chuàng)造性,提供了一條切實(shí)可行的途徑。

    其次,關(guān)于社會(huì)主義的屬性。社會(huì)主義制度是我國(guó)的根本制度。我國(guó)現(xiàn)行《憲法》第1條明確規(guī)定:“社會(huì)主義制度是中華人民共和國(guó)的根本制度。禁止任何組織或者個(gè)人破壞社會(huì)主義制度?!?993年《憲法修正案》第3條在憲法序言部分增加規(guī)定:“我國(guó)正處于社會(huì)主義初級(jí)階段。國(guó)家的根本任務(wù)是,根據(jù)建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義的理論,集中力量進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)?!?999年《憲法修正案》第12條修改為“我國(guó)將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段。國(guó)家的根本任務(wù)是,沿著建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義的道路,集中力量進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)?!?004年《憲法修正案》第18條進(jìn)一步修改為“我國(guó)將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段。國(guó)家的根本任務(wù)是,沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路,集中力量進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)?!比螌?duì)同一條文的文字修改,反映了對(duì)社會(huì)主義發(fā)展道路認(rèn)識(shí)的不斷深化,明確了我國(guó)目前的發(fā)展階段是社會(huì)主義初級(jí)階段,特點(diǎn)是中國(guó)特色社會(huì)主義。

    社會(huì)主義本質(zhì)是解放生產(chǎn)力,發(fā)展生產(chǎn)力,消滅剝削,消除兩極分化,維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和正義,最終達(dá)到共同富裕。中國(guó)特色社會(huì)主義制度基本特點(diǎn)就在于五個(gè)“有利于”,即有利于保持黨和國(guó)家的活力,調(diào)動(dòng)廣大人民群眾的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性;有利于解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力,推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展;有利于維護(hù)和促進(jìn)社會(huì)公平正義,實(shí)現(xiàn)全民共同富裕;有利于集中力量辦大事,有效應(yīng)對(duì)前進(jìn)道路中風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn);有利于維護(hù)民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定、國(guó)家統(tǒng)一。根本目標(biāo),就是建立一個(gè)有活力、能發(fā)展、有公正、抗風(fēng)險(xiǎn),又團(tuán)結(jié)和諧的社會(huì)制度。

    由于中華人民共和國(guó)的國(guó)家政權(quán)性質(zhì)已經(jīng)充分體現(xiàn)了它的階級(jí)屬性,因此,人民民主專(zhuān)政的性質(zhì)在今天來(lái)看,應(yīng)當(dāng)集中體現(xiàn)在人民民主和社會(huì)主義兩個(gè)方面,這兩個(gè)方面也是我國(guó)國(guó)家的基本職能所在。

    (二)關(guān)于憲政問(wèn)題

    從我國(guó)憲法語(yǔ)境來(lái)看,憲政與專(zhuān)政并不是對(duì)立的,而是相互包容并且在一定時(shí)期使用的概念或者術(shù)語(yǔ)。中國(guó)共產(chǎn)黨在新民主主義革命時(shí)期,就提出并形成了以新民主主義憲政為核心的人民民主憲政的理論,它具有豐富的內(nèi)涵,不僅構(gòu)成了中國(guó)特色社會(huì)主義憲政的理論基礎(chǔ)和理論淵源,而且一些概念、基本原則與基本精神被中國(guó)特色社會(huì)主義憲政理論所繼承和沿襲,構(gòu)成了中國(guó)特色社會(huì)主義憲政理論的主要組成部分。人民民主憲政理論是由民主政治的憲法觀與憲政觀、以人民民主專(zhuān)政理論為載體的國(guó)體觀、以人民代表大會(huì)制度為載體的政體觀、保障與實(shí)現(xiàn)人民自由的權(quán)利觀以及堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)的政黨觀所構(gòu)成,它揭示了中國(guó)民主憲政發(fā)展的基本要求、基本內(nèi)容與基本路徑,對(duì)新民主主義革命時(shí)期的民主憲政運(yùn)動(dòng)發(fā)揮了重要的指導(dǎo)作用,同時(shí)也奠定了中國(guó)特色社會(huì)主義憲政的理論基礎(chǔ)。人民民主專(zhuān)政不僅是人民民主憲政理論的重要內(nèi)涵,同樣也是社會(huì)主義憲政理論的重要內(nèi)容。

    憲政不是西方資產(chǎn)階級(jí)的專(zhuān)利。改革開(kāi)放以來(lái),隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和民主政治的不斷進(jìn)步,憲政的概念也重新被社會(huì)所接受,并不斷受到各方面的重視。當(dāng)代中國(guó)政治體制改革發(fā)展所面臨的問(wèn)題,從根本上說(shuō)都與憲政建設(shè)有關(guān)。要建設(shè)中國(guó)特色的社會(huì)主義民主政治和政治文明,應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到憲政對(duì)于社會(huì)主義民主的促進(jìn)和保障作用,認(rèn)同憲政的基本價(jià)值。依法治國(guó)的核心與實(shí)質(zhì)是依憲治國(guó)。法治的實(shí)現(xiàn),首先要有符合憲政精神和憲政價(jià)值取向的憲法。中共十六大報(bào)告提出了全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo),在堅(jiān)持和完善社會(huì)主義民主制度方面明確提出,要“健全民主制度,豐富民主形式,擴(kuò)大公民有序的政治參與,保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督,享有廣泛的權(quán)利和自由,尊重和保障人權(quán)”,〔15 〕集中體現(xiàn)了以民主法治為核心的憲政目標(biāo);中共十七大報(bào)告提出的科學(xué)發(fā)展觀,把保障人民權(quán)益和社會(huì)公平正義放在核心地位,同樣也是豐富了以民主法治為核心的憲政價(jià)值觀,并且在憲政價(jià)值觀中融入了“和諧”的內(nèi)涵,對(duì)社會(huì)主義民主憲政建設(shè)的內(nèi)容和路徑方面提出了明確、具體的要求。對(duì)于中國(guó)有無(wú)憲政的問(wèn)題,我們可以給出肯定的答案了。雖然我國(guó)的憲政體制還不健全、憲政制度還不完善,但無(wú)疑已經(jīng)有了憲政的基本框架或雛形,因此我們應(yīng)當(dāng)理直氣壯地推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義憲政建設(shè)。

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