河南省耕地保護(hù)機(jī)制與對(duì)策研究

蔡世忠

摘要：在分析河南省耕地保護(hù)機(jī)制存在的缺陷與不足的基礎(chǔ)上，從補(bǔ)償機(jī)制、共同責(zé)任制、投入機(jī)制三方面研制出了構(gòu)建河南省耕地和基本農(nóng)田保護(hù)新機(jī)制，以便達(dá)到調(diào)動(dòng)政府、單位、個(gè)人保護(hù)耕地和基本農(nóng)田的積極性，提高占用耕地資源成本和保護(hù)收益；變土地“一家管、大家用”為“大家管、大家用”；增強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，增加農(nóng)產(chǎn)品有效供給的目的。最后，提出了有效保護(hù)耕地和基本農(nóng)田，確保糧食安全促進(jìn)工業(yè)化城鎮(zhèn)化持續(xù)發(fā)展的對(duì)策措施。

關(guān)鍵詞：耕地保護(hù)；機(jī)制與對(duì)策；河南省

中圖分類號(hào)： F301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：ADOI編碼：10.3969/j.issn.1006－6500.2012.06.013

耕地是十分寶貴的資源，保護(hù)耕地就是保護(hù)我們的生命線。河南省是農(nóng)業(yè)大省、人口大省，同時(shí)也是耕地資源較少、人地矛盾較為突出的省份。全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中原崛起的戰(zhàn)略目標(biāo)對(duì)糧食安全提出了更高要求，在此背景下，深入研究耕地保護(hù)問(wèn)題具有重大而深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義。

1目前河南省耕地保護(hù)機(jī)制存在的缺陷與不足

1.1耕地保護(hù)主體缺位

現(xiàn)行農(nóng)地制度產(chǎn)權(quán)主體不清，地權(quán)的殘缺或不完整，導(dǎo)致各級(jí)主體保護(hù)耕地都缺少內(nèi)在動(dòng)力，農(nóng)地保護(hù)主體缺位，造成“公地悲劇”。公共利益沒(méi)有明確的界定，不論是公益性的還是營(yíng)利性的事業(yè)，包括興辦企業(yè)、工業(yè)園等，都可以搭上公共利益的便車，這就導(dǎo)致地方政府濫用土地征用權(quán)現(xiàn)象嚴(yán)重[1]。

1.2耕地保護(hù)的外部性問(wèn)題沒(méi)有得到很好解決

耕地資源總價(jià)值不等于經(jīng)濟(jì)價(jià)值，農(nóng)民作為耕地資源保護(hù)的承擔(dān)者，他們的收入僅僅來(lái)自于部分的耕地資源經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出價(jià)值，而耕地資源巨大的生態(tài)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值的生產(chǎn)價(jià)值則幾乎全部作為一種正的外部性為全社會(huì)所共享，因此，必須重建耕地資源價(jià)值并通過(guò)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼實(shí)現(xiàn)這些價(jià)值，從而提高農(nóng)民收入[2]。

1.3 目前實(shí)行的耕地保護(hù)補(bǔ)貼與征地片區(qū)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍然偏低

1.4耕地保護(hù)激勵(lì)機(jī)制不健全

由于保護(hù)耕地的國(guó)家目標(biāo)、當(dāng)?shù)卣繕?biāo)和農(nóng)民追求的目標(biāo)不相一致，沒(méi)有形成健全完善的激勵(lì)機(jī)制，導(dǎo)致地方政府、農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性不高。地方政府在享受耕地保護(hù)生態(tài)效益、社會(huì)效益和部分經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)對(duì)保護(hù)耕地沒(méi)有盡到相應(yīng)的責(zé)任[4]。

2耕地和基本農(nóng)田保護(hù)新機(jī)制的構(gòu)建

2.1補(bǔ)償機(jī)制

補(bǔ)償機(jī)制包括耕地保護(hù)補(bǔ)償與征地補(bǔ)償兩個(gè)方面。前者為調(diào)動(dòng)農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性；后者是提高占用耕地資源的成本代價(jià)，以便政府少占或盡量不占耕地。

2.1.2實(shí)行全面合理的征地補(bǔ)償 解決征地補(bǔ)償問(wèn)題的根本在于變征地為土地的市場(chǎng)交易，確立土地市場(chǎng)價(jià)格為補(bǔ)償計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)的制度。即在“嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”的基礎(chǔ)上，將經(jīng)營(yíng)性用地的取得方式由征地變?yōu)槭袌?chǎng)交易；各類營(yíng)利性建設(shè)使用農(nóng)民土地的，在符合規(guī)劃的前提下，由供需雙方協(xié)商確定用地價(jià)格及條件[5]。

基于此，要實(shí)行全面合理補(bǔ)償，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)盡量接近市場(chǎng)價(jià)格。鑒于目前特殊的省情，地價(jià)向市場(chǎng)價(jià)靠攏得有一個(gè)過(guò)程，因此，現(xiàn)階段征地價(jià)格=征地片區(qū)綜合地價(jià)+征地片區(qū)綜合地價(jià)×比例系數(shù)+地價(jià)漲幅。比例系數(shù)的確定應(yīng)參照片區(qū)綜合地價(jià)與當(dāng)?shù)赝恋亟?jīng)過(guò)評(píng)估機(jī)制確定的市場(chǎng)價(jià)格的差價(jià)。目前，征地片區(qū)綜合地價(jià)與土地市場(chǎng)價(jià)的比值，大致為0.3～0.5，因而。這個(gè)比例系數(shù)的合理范圍應(yīng)該在0.5～0.7之間，近期可在0.3～0.5之間取值，逐步向0.5～0.7靠近。地價(jià)漲幅參照農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格漲幅，一般取5%～10%。

2.2耕地保護(hù)共同責(zé)任機(jī)制

落實(shí)耕地資源管理共同責(zé)任，努力形成“政府為龍頭、相關(guān)部門(mén)為主導(dǎo)、村委為基礎(chǔ)、農(nóng)戶為基本單元、社會(huì)輿論監(jiān)督”的耕地保護(hù)共同責(zé)任體系。

2.2.1強(qiáng)化耕地保護(hù)政府行政主體責(zé)任政府主要領(lǐng)導(dǎo)是第一責(zé)任人，分管負(fù)責(zé)人為直接責(zé)任人。使耕地保護(hù)由一家責(zé)任變?yōu)楣餐?zé)任，由“一家管、大家用”變?yōu)椤肮餐堋⒖茖W(xué)用”。

2.2.2明確各級(jí)耕地保護(hù)部門(mén)監(jiān)督管理責(zé)任省、市土地管理部門(mén)要健全完善地方性法規(guī)和政策性措施，把國(guó)家保護(hù)耕地的法律、法規(guī)和方針政策具體化，形成便于操作的耕地保護(hù)工作方案，并嚴(yán)格監(jiān)督縣、鄉(xiāng)兩級(jí)土管部門(mén)落到實(shí)處?？h、鄉(xiāng)兩級(jí)土地管理機(jī)構(gòu)主要落實(shí)上級(jí)部門(mén)下達(dá)的耕地保護(hù)目標(biāo)任務(wù)，參與耕地保護(hù)管理、執(zhí)行耕地保護(hù)規(guī)定、落實(shí)耕地保護(hù)措施。

2.2.3落實(shí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和承包農(nóng)戶耕地保護(hù)直接責(zé)任 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)監(jiān)督承包農(nóng)戶保護(hù)和合理利用耕地，制止撂荒、閑置、轉(zhuǎn)變用途及其他破壞耕地的行為。承包農(nóng)戶應(yīng)依法保護(hù)和合理利用耕地，維持耕地的農(nóng)業(yè)用途。

2.2.4建立完善耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核制度 要把中組部印發(fā)的《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)試行辦法》中規(guī)定的“將耕地資源保護(hù)納入地方領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)考核體系”的要求落到實(shí)處，制訂具體明確的考核指標(biāo)體系，逐級(jí)落實(shí)，嚴(yán)格考核。

2.2.5構(gòu)建耕地保護(hù)多部門(mén)聯(lián)動(dòng)和協(xié)作監(jiān)管機(jī)制建立政府領(lǐng)導(dǎo)下的多部門(mén)聯(lián)動(dòng)和協(xié)作監(jiān)管機(jī)制，國(guó)土、監(jiān)察、司法等有關(guān)部門(mén)協(xié)作配合、聯(lián)動(dòng)監(jiān)管，提高對(duì)耕地保護(hù)的行政執(zhí)法監(jiān)管能力。建立耕地保護(hù)社會(huì)監(jiān)督員制度、群眾舉報(bào)信訪制度，設(shè)置舉報(bào)電話和公開(kāi)信箱，發(fā)揮新聞媒體作用，形成全社會(huì)監(jiān)管保護(hù)耕地的良好局面。

2.3耕地保護(hù)投入機(jī)制

對(duì)河南省農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實(shí)行傾斜的投入政策，逐步將糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)條件的改善，由中央和省兩級(jí)政府承擔(dān)起來(lái)，增加中央和省的投資比例。探索建立糧食生產(chǎn)投入與產(chǎn)出掛鉤機(jī)制，國(guó)家對(duì)糧食主產(chǎn)省要按糧食總產(chǎn)量和凈調(diào)出量?jī)蓚€(gè)因素，顯著提高其投入占國(guó)家農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資和財(cái)政改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件投入的比重，優(yōu)先安排其重大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。按照市場(chǎng)取向、政府引導(dǎo)的原則，鼓勵(lì)和吸引多種經(jīng)濟(jì)成分和社會(huì)資金從事農(nóng)業(yè)建設(shè)。

3 有效保護(hù)耕地和基本農(nóng)田，確保糧食安全促進(jìn)工業(yè)化城鎮(zhèn)化持續(xù)發(fā)展的對(duì)策措施

3.1強(qiáng)化政府在耕地保護(hù)中的作用，重新建立耕地資源價(jià)值評(píng)價(jià)體系和用途轉(zhuǎn)移成本核算體系

按照可持續(xù)發(fā)展的思路，全面認(rèn)識(shí)耕地資源的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會(huì)價(jià)值，重新建立耕地資源價(jià)值評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系，把耕地的生態(tài)和社會(huì)價(jià)值納入農(nóng)業(yè)效益[6]。重新建立耕地用途轉(zhuǎn)移的成本核算體系，把耕地?fù)p失造成的社會(huì)、生態(tài)、機(jī)會(huì)成本以及對(duì)后代的代價(jià)納入市場(chǎng)成本，使占用耕地者付出足夠的代價(jià)來(lái)補(bǔ)償耕地的損失。這樣，就從根本上解決了耕地利用比較效益低下的問(wèn)題，為建立耕地保護(hù)外部效益內(nèi)部化的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制提供了依據(jù)[7]。當(dāng)然，這種將“外部性”進(jìn)行“內(nèi)化”的過(guò)程，不能指望市場(chǎng)自發(fā)形成，只能通過(guò)政府的強(qiáng)制干預(yù)才能實(shí)現(xiàn)。市場(chǎng)具有內(nèi)在的不完備性，所以政府干預(yù)是必要的，無(wú)論是哪一種經(jīng)濟(jì)體制的國(guó)家概莫能外，即使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的北美國(guó)家，也需要政府干預(yù)市場(chǎng)，干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。特別是對(duì)土地資源及其利用，政府和公眾的干預(yù)更為重要。

3.2 規(guī)范地方政府土地管理行為，加強(qiáng)中央政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的管控

土地管理應(yīng)強(qiáng)化政府作用，但政府行為特別是地方政府行為也應(yīng)受到約束，走向規(guī)范。

在一級(jí)土地市場(chǎng)這個(gè)層次，政府要為社會(huì)的持續(xù)發(fā)展負(fù)責(zé)，為子孫后代負(fù)責(zé)，不能為了增加目前的財(cái)政收入或盲目為投資者提供優(yōu)惠條件而競(jìng)相征用和出讓耕地。雖然實(shí)施征地片區(qū)綜合地價(jià)提高了征地成本，但土地出讓費(fèi)與征地成本之間還存在較大差價(jià)，這種差價(jià)成了政府財(cái)政收入和土地管理部門(mén)經(jīng)費(fèi)的一個(gè)來(lái)源，這就會(huì)驅(qū)動(dòng)地方政府多征用耕地，因此，必須建立相應(yīng)機(jī)制加以約束，以規(guī)范地方政府的征地行為。

為防止地方政府行為失控，過(guò)多低價(jià)占用農(nóng)民的耕地，土地一級(jí)市場(chǎng)的價(jià)格必須報(bào)中央政府，中央政府根據(jù)城鎮(zhèn)土地分等的國(guó)家規(guī)程來(lái)審批，而且出讓金必須在中央、省、地方政府之間有適當(dāng)?shù)谋壤峙?。必須明確，政府對(duì)一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，是中央政府而不是地方政府的壟斷。

3.3 對(duì)純公益、準(zhǔn)公益、開(kāi)發(fā)性項(xiàng)目用地實(shí)行分類管理

一是對(duì)純公益性項(xiàng)目用地（如無(wú)經(jīng)濟(jì)效益的城市道路、綠地等），仍由國(guó)家統(tǒng)征后撥付，但國(guó)家應(yīng)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；二是對(duì)準(zhǔn)公益性項(xiàng)目用地（如有收益權(quán)的高速公路、污水廠等），除提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)外，還應(yīng)建立合理的利益分配機(jī)制，允許集體經(jīng)濟(jì)組織代表農(nóng)民同征地主體平等協(xié)商談判，讓農(nóng)民在所征土地的增值收益中分享利益（如高速公路建設(shè)公司股權(quán)分紅等），避免土地被“買(mǎi)斷式”征占；三是對(duì)開(kāi)發(fā)性項(xiàng)目用地（如房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等），引入談判機(jī)制，允許集體土地逐步進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)或一級(jí)半市場(chǎng)，讓集體經(jīng)濟(jì)組織代表農(nóng)民作為市場(chǎng)主體一方，逐步直接參與市場(chǎng)交易[8]。

3.4進(jìn)一步加大對(duì)“三農(nóng)”扶持力度，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)效益

據(jù)調(diào)查，耕地生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)效益差，是農(nóng)民耕地保護(hù)積極性不高的主要原因。不少農(nóng)民，特別是年輕農(nóng)民認(rèn)為“堅(jiān)守耕地就是在維持貧窮”，甚至有些“精明”的農(nóng)民說(shuō)，現(xiàn)在農(nóng)民缺的是現(xiàn)金收入，而不是糧食，糧食安全更多的是為了城里人的安全，耕地不只是給農(nóng)民帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益，更重要的是為全社會(huì)的穩(wěn)定及生態(tài)環(huán)境帶來(lái)了巨大的效益，耕地的這種強(qiáng)烈的外部性在客觀上要求耕地保護(hù)不僅僅是農(nóng)民的責(zé)任，更應(yīng)是全社會(huì)的共同責(zé)任。農(nóng)民是耕地保護(hù)中重要主體，他們的耕地保護(hù)行為理應(yīng)受到全社會(huì)的支持，其中最根本的支持就是要保證農(nóng)民的耕地耕種能獲得應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)報(bào)酬。因此，國(guó)家應(yīng)進(jìn)一步加大對(duì)“三農(nóng)”扶持力度，確保農(nóng)民生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效益，從而提高農(nóng)民耕地生產(chǎn)的積極性[9]。

3.5促進(jìn)農(nóng)村土地由保障功能向資本功能轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性

目前耕地對(duì)于農(nóng)民而言，更多的是社會(huì)保障功能，是“一碗飯”的價(jià)值，土地的這種作用，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)耕地生產(chǎn)投入不積極，由此使得土地利用效益和生產(chǎn)效益不高。因此，要逐步建立農(nóng)村社會(huì)保障制度，包括基本養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)制度、最低生活保障制度、社會(huì)福利、社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)互助等，從而弱化土地的社會(huì)保障功能，更多地向資本功能轉(zhuǎn)變。這樣，耕地才能真正作為一種資源被盤(pán)活，在數(shù)量和質(zhì)量上得到農(nóng)民的珍惜和保護(hù)[10]。

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