“空降”制度改革的可能選擇

崔桂田

2010年至2011年中共中央組織部先后二次推出了“中央與地方干部雙向交流”的重大舉措，打破了“空降”干部的傳統(tǒng)模式，出現(xiàn)了新的趨向：“空降”干部由過去的上級任命指派轉(zhuǎn)向民主推薦和公開競爭選拔；由“自上而下”的單向交流轉(zhuǎn)向“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合的雙向交流；由“做客”、“鍍金”的掛職交流轉(zhuǎn)向與群眾同吃、同住和同勞動的“三同”任職交流；由個別地區(qū)、個別單位的“偶爾”交流轉(zhuǎn)向中央與地方、東部與西部、南方與北方縱橫交錯的“常態(tài)”交流。

空降干部不僅有著重要的理論依據(jù)、歷史淵源和歷史經(jīng)驗，而且體現(xiàn)和反映了我國干部人事制度改革的政策導(dǎo)向和未來走勢，已經(jīng)不是需不需要的問題，而是如何謀劃，如何完善，提升其科學(xué)化水平的問題。

空降干部應(yīng)有政治戰(zhàn)略高度，要從增強(qiáng)黨的政策執(zhí)行力和贏得民心的雙重角度來審視

干部是黨領(lǐng)導(dǎo)、掌控和影響社會的最重要的政治資源，干部的質(zhì)量和能力如何，關(guān)系到黨的路線方針政策能否貫徹執(zhí)行、國家能否長治久安和黨的執(zhí)政地位能否穩(wěn)固的大問題。

因為“空降”干部來自中央和上級，大都具有全局觀念，理論政策水平高，當(dāng)中央與地方、上級與下級出現(xiàn)利益沖突和矛盾的時候，會堅決地站在中央和上級一邊，擁護(hù)和贊成黨的路線方針政策，而很少有人與中央和上級唱對臺戲，“上有政策，下有對策”。但是，從黨的民眾認(rèn)同和謀求長期執(zhí)政的更高戰(zhàn)略層次來審視“空降”干部，應(yīng)該說與馬克思主義干部理論的本質(zhì)要求還有較大差距，公信力和民意急需提升。把政治資源的配置權(quán)交給人民，由人民選擇和決定干部是馬克思主義干部理論的本質(zhì)要求。

目前的空降干部，從表面上看轟轟烈烈，也強(qiáng)調(diào)群眾路線，強(qiáng)調(diào)公開性和人民群眾的參與，但實際上操作上則都是主要領(lǐng)導(dǎo)和組織部門的事，仍過于神秘和在小范圍兜圈子。在黨管干部的借口下，不僅人民群眾“被參與”了，即使干部空降的地方領(lǐng)導(dǎo)也很少參與。所以，今后空降干部，必須走群眾路線，顧及人民群眾的情緒和感受，通過各種方式擴(kuò)大人民群眾在干部選拔任用中的知情權(quán)、參與權(quán)和最終決定權(quán)，真正把人選準(zhǔn)用好。

空降干部要有制度上的突破，要從干部人事制度的配套改革和與社會政治生態(tài)重塑的互動中來謀劃

其一，要加大政治體制改革的力度，改善“空降”干部的政治生態(tài)，提高“空降”干部的民主質(zhì)量。由于我國政治體制改革相對滯后，看起來民主的形式和花樣越來越多，但實質(zhì)上并沒有多少改變權(quán)力過分集中的狀況。在這種政治生態(tài)下，干部選拔任用機(jī)制實質(zhì)上存在的少數(shù)人說了算和變相的任命制的“瓶頸”并沒有完全破解，“先任命，后選舉”仍是重要黨政干部產(chǎn)生的主要方式。例如，目前地方黨委書記與政府官員的任職，實質(zhì)上大都是由上級黨委直接任命，只是在上級黨委決定之后到任職地黨委和人大走一個“民主程序”而已。同樣，在個別地方和部門，“空降”干部在某種程度上仍屬上層運(yùn)作，事實上起主導(dǎo)性作用的是黨政“一把手”。為此，加大政治體制改革的力度，推進(jìn)黨內(nèi)民主和社會民主，重塑空降干部和干部人事制度改革的政治生態(tài)已經(jīng)迫在眉睫。

其二，空降干部應(yīng)制度配套，避免政策的應(yīng)急性和單一性。干部制度改革是一個非常敏感、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，牽一發(fā)而動全身。所以，空降干部要與干部人事制度改革整體配套，要圍繞貫徹實施《2010-2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》，在建立健全干部人事制度公開公正的民主推薦機(jī)制、全面系統(tǒng)的考察評價機(jī)制、科學(xué)規(guī)范的任用機(jī)制、公正有序的競爭激勵機(jī)制、切實有效的教育培養(yǎng)機(jī)制、管理嚴(yán)格的監(jiān)督約束機(jī)制的基礎(chǔ)上，有一個整體性的科學(xué)的長遠(yuǎn)規(guī)劃，在空降干部的提名推薦、選拔任用、政績考評與激勵、后勤保障、跟蹤培養(yǎng)與監(jiān)督等制度建設(shè)上有實質(zhì)性的創(chuàng)新和突破。

其三，“空降”干部的適應(yīng)性制度應(yīng)規(guī)范和具有可操作性。目前“空降”干部適應(yīng)的某些制度還不完善，有些規(guī)定比較籠統(tǒng)，為人為運(yùn)作留下空間。例如，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》中的關(guān)于“防止簡單地以票取人”，就會導(dǎo)致對重票還是不重票或重票不唯票的不同解讀；關(guān)于“所推薦人選不是所在單位多數(shù)群眾擁護(hù)的，不得列為考察對象”中的“多數(shù)”規(guī)范比較模糊，是2/3 還是4/5，這也給人為操作留下空間。再如，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》規(guī)定干部任期內(nèi)保持穩(wěn)定，不要頻繁調(diào)動，而《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作規(guī)定》則規(guī)定干部在任期結(jié)束后加快流動，防止產(chǎn)生利益結(jié)合，強(qiáng)制實現(xiàn)官員的“優(yōu)勝劣汰”，二者有一定的矛盾和沖突，在實際操作中也會被人為的利用。

空降干部要有全球化視野，要在與西方發(fā)達(dá)國家和國外社會主義國家干部人事制度改革的比較借鑒中提升

有比較才有進(jìn)步，在經(jīng)濟(jì)全球化和信息化條件下，我國的干部人事制度改革和空降干部制度的完善，也應(yīng)具有全球化的視野，要將國外社會主義國家和西方發(fā)達(dá)國家干部人事制度的改革及其潮流當(dāng)作一面鏡子，以折射出我們自己的優(yōu)劣和差距，并在保持自身特色和優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，以容納百川的胸懷，吸收和借鑒世界各國干部人事制度改革的經(jīng)驗和優(yōu)秀成果，順應(yīng)世界時代潮流，不斷進(jìn)步提升。

選拔任用素質(zhì)高、能力強(qiáng)和魅力大的領(lǐng)袖和干部是任何國家的執(zhí)政黨都非常重視的事情，尤其是在實施競爭性的政黨政治的國家里尤為明顯。發(fā)達(dá)國家的執(zhí)政黨為了選拔任用優(yōu)秀的干部，提高選人用人的公信度，贏得民眾的政治認(rèn)同和執(zhí)政合法性，利用已有的民主傳統(tǒng)和現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)民主成果，不斷健全選舉程序，完善選舉方式，特別是引入競爭機(jī)制和擴(kuò)大差額選舉的比例，形成了一套比較成熟的、包含較高民主質(zhì)量的、以現(xiàn)代技術(shù)手段為支撐平臺的、得到大多數(shù)黨員群眾認(rèn)同的干部選拔任用制度和方法。這些制度和方法所包含的人民主體、公開公平、競爭擇優(yōu)的民主精神，特別是政黨活動和干部選拔任用運(yùn)作中能讓廣大黨員和民眾真切感受到民主程序、民主手段和民主細(xì)節(jié)，很值得我們在完善空降干部制度時學(xué)習(xí)和借鑒。

不僅如此，同屬社會主義國家執(zhí)政黨的越南共產(chǎn)黨，近幾年在干部的選拔任用上就不時有驚人之舉，引起世人注目。越南最突出的地方，一是將干部的選拔任用與黨內(nèi)民主和社會民主有機(jī)結(jié)合，整體推進(jìn)。在黨內(nèi)民主建設(shè)上，不斷完善和健全了黨的各級代表大會制、中央委員會工作制、集體領(lǐng)導(dǎo)制、黨內(nèi)選舉制、干部交流制、基層民主制、權(quán)力監(jiān)督制等黨內(nèi)民主制度。二是加大了干部選拔任用的選舉差額比例和競爭力度。越共從2009年開始在全國15-20%的省份進(jìn)行省委書記由出席黨委大會的各位代表直接選舉產(chǎn)生的試點(diǎn)。越共的這些做法同樣值得我們學(xué)習(xí)借鑒。

空降干部應(yīng)“寧肯少些，但要好些”，要防止干部人事制度改革中的“形象工程”和“爛尾樓”

目前，在一片贊揚(yáng)聲中，“空降”干部有點(diǎn)急躁冒進(jìn)，才由得擔(dān)心其成為干部人事制度改革的“形象工程”，借用列寧的一句話潑點(diǎn)冷水：“寧肯少些，但要好些”。

各地對中組部的新舉措積極響應(yīng)并具體落實，這是好事，值得贊賞，但千萬不能一哄而上，急躁冒進(jìn)，將一個好端端的事情辦成了“形象工程”。

事實上，雙向交流的“空降”干部還是一個新事物，對中央與地方、“京官”與“土官”來說，都有一個適應(yīng)期，有一個利益協(xié)調(diào)、工作磨合的問題，還需進(jìn)一步的摸索。例如，就“空降”干部的選拔任用來說，中央和地方就存在著某些利益博弈，中央更多考慮的是治國理政的大問題，從黨的路線方針政策的執(zhí)行、黨執(zhí)政地位的鞏固、干部結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、后備干部的鍛煉成長等；而地方上的領(lǐng)導(dǎo)更多的是考慮地方經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展、地方干部人事權(quán)的掌控、地方干部的行政編制和出路等，大都著眼于當(dāng)前。所以，如何協(xié)調(diào)利益，理順關(guān)系，形成合力，實現(xiàn)央地利益最大化就是需要進(jìn)一步破解的課題。

（作者為山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師）

責(zé)編/王慧美編/李祥峰