略論政府在城市房屋拆遷中的責(zé)任

孫紫夏

【摘要】隨著我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，城市化進(jìn)程加快，城市房屋拆遷也越來越頻繁，因為拆遷而導(dǎo)致的利益糾紛也變成了一個重大的社會問題。針對政府在城市房屋拆遷中的責(zé)任缺失問題，我們應(yīng)加強(qiáng)城市規(guī)劃，完善城市拆遷的法律機(jī)制，制定公平合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，完善與城市房屋拆遷相關(guān)的社會保障制度。

【關(guān)鍵詞】城市房屋拆遷政府責(zé)任城市規(guī)劃

政府在城市房屋拆遷中責(zé)任履行存在的問題

過分追求經(jīng)濟(jì)效益而損害民眾利益。舊城改造、新區(qū)開發(fā)也是城市更新經(jīng)營的一部分，這些建設(shè)都需要大量的資金。作為城市更新經(jīng)營的承擔(dān)者，地方政府的財政實力是有限的，大多數(shù)只能維持政府的日常運(yùn)轉(zhuǎn)。但是，隨著改革開放的發(fā)展，尤其是近幾年城鄉(xiāng)住房建設(shè)的開展，使得土地價格飛漲，城區(qū)土地價格更是迅猛增長。一些地方政府于是通過自身所擁有的權(quán)力資源對市場進(jìn)行干預(yù)，形成“剪刀差”：一方面使用自身所擁有的權(quán)力強(qiáng)制降低拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以城市公共利益為名，對城市房屋進(jìn)行強(qiáng)制拆遷，侵害民眾利益；另一方面，以城市改造新建的名義將土地進(jìn)行拍賣，進(jìn)行商業(yè)開發(fā)，實現(xiàn)土地收益的最大化，獲得巨額資金。這種城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，雖然在短期內(nèi)能夠使建筑等相關(guān)行業(yè)獲得發(fā)展，形成經(jīng)濟(jì)的“繁榮景象”，拉動地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，然而卻極易造成重復(fù)建設(shè)和資源的浪費(fèi)，不利于經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，最后事與愿違，造成社會的不穩(wěn)，損害政府形象和公信力。

商業(yè)性拆遷與公益性拆遷混同。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展瞬息萬變，而經(jīng)濟(jì)制度卻沒有相應(yīng)加以完善，這樣就很容易產(chǎn)生法律漏洞。如《城市房屋拆遷管理條例》第十七條規(guī)定：“被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的，縣級以上人民政府可以做出責(zé)令限期拆遷的決定，逾期不拆遷的，由房屋所在地的市、縣級以上人民政府責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門申請人民法院強(qiáng)制拆遷?！?/p>

同時，在法律上，國家并沒有明確規(guī)定商業(yè)性拆遷和公益性拆遷的區(qū)別，也沒有明確規(guī)定對城市房屋被拆遷人的利益進(jìn)行特別保護(hù)，使得地方政府為了地方財政利益，經(jīng)常無視被拆遷人的合法利益。地方政府在城市改造中，總是先以公共利益的名義進(jìn)行強(qiáng)制拆遷，盡量壓低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置費(fèi)用，然后等到拆遷完成之后便以發(fā)展經(jīng)濟(jì)的名義進(jìn)行商業(yè)開發(fā)，建設(shè)商業(yè)貿(mào)易區(qū)，實現(xiàn)土地利益最大化，成為地方財政收入的最大來源。

城市房屋拆遷導(dǎo)致城市文化的流失。城市，從其產(chǎn)生之時，便凝結(jié)著當(dāng)時的建筑風(fēng)格和社會文化。不同的城市，擁有不同的歷史沉淀，代表著不同的社會風(fēng)俗特色，更是一方人民的精神面貌的代表。然而，進(jìn)入新世紀(jì)以來，城市化的快速發(fā)展，城市建設(shè)規(guī)模的空前擴(kuò)大，對原有的城市建筑風(fēng)貌、歷史建筑產(chǎn)生了前所未有的沖擊。隨著全球化的發(fā)展，城市文化特色正在逐漸消失，許多城市景觀在房屋拆遷中不斷消失，使城市景觀一律變得“標(biāo)準(zhǔn)化”，城市文化危機(jī)在不斷加深。

加強(qiáng)政府在城市房屋拆遷中責(zé)任的措施和建議

隨著我國城市化進(jìn)程加快，城市改造更新步伐也明顯加快，使得城市房屋拆遷進(jìn)入密集階段。城市房屋拆遷對于實現(xiàn)城市規(guī)劃目標(biāo)，改進(jìn)城市面貌，改善城市環(huán)境，合理利用城市土地資源，完善城市空間結(jié)構(gòu)，以及對于提高人民生活水平等方面都有積極作用。但是，城市房屋拆遷作為一項系統(tǒng)工程，它涉及國家、開發(fā)商、民眾三方面的利益，直接關(guān)系到房屋被拆遷人的切身利益和開發(fā)商的經(jīng)濟(jì)利益。這樣，房屋拆遷、拆遷安置工作就成為城市規(guī)劃成敗的關(guān)鍵因素，也是實現(xiàn)社會穩(wěn)定、建設(shè)和諧社會的題中之義，自然也成為社會、國家、民眾共同關(guān)注的焦點(diǎn)問題。因此，我們應(yīng)該結(jié)合當(dāng)前政府在城市房屋拆遷中存在的問題和原因，尋求解決之道。

科學(xué)合理地進(jìn)行城市規(guī)劃建設(shè)。城市規(guī)劃是城市建設(shè)和發(fā)展的藍(lán)圖，也是日后城市建設(shè)和管理的重要依據(jù)，與城市總體功能的有效發(fā)揮和經(jīng)濟(jì)、社會、人口、資源、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展具有直接關(guān)系。地方政府為了科學(xué)合理地進(jìn)行城市規(guī)劃建設(shè)，應(yīng)該廣泛征求社會各界意見，尤其應(yīng)該聘請城市建筑規(guī)劃專家，對城市改造、新區(qū)建設(shè)進(jìn)行可行性、合理性論證，予以科學(xué)設(shè)計。為了使城市規(guī)劃在城市拆遷中發(fā)揮更好的指導(dǎo)作用，城市規(guī)劃應(yīng)該堅持以下原則：

首先，整體空間布局合理原則。處理好城市局部建設(shè)和整體發(fā)展的關(guān)系，在整體上各個組成部分應(yīng)該區(qū)位分明、功能明確，在局部上生活區(qū)、商業(yè)區(qū)、工業(yè)區(qū)互相配合，形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的有機(jī)體。

其次，當(dāng)前建設(shè)和未來發(fā)展相協(xié)調(diào)原則。任何城市的形成都是發(fā)展、更新的過程，城市建設(shè)應(yīng)該充分考慮近期建設(shè)和未來發(fā)展的空間，不能為了眼前利益而忽視城市的長遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)該為以后的發(fā)展留有一定的空間。

再次，城市與環(huán)境相協(xié)調(diào)原則。城市的發(fā)展應(yīng)該讓生活更美好，應(yīng)該注意保護(hù)和改善城市生態(tài)環(huán)境，加強(qiáng)綠化建設(shè)和城市衛(wèi)生環(huán)境建設(shè)，加強(qiáng)歷史文化遺產(chǎn)、傳統(tǒng)風(fēng)貌保護(hù)，體現(xiàn)城市的精神和氣質(zhì)，保留城市文化，讓城市成為文化傳承的紐帶，形成人與自然、人與人、人與社會和諧相處的環(huán)境友好型城市。

完善城市房屋拆遷的法律機(jī)制。社會主義市場經(jīng)濟(jì)社會同時也是一個法制經(jīng)濟(jì)的社會，城市房屋拆遷同樣也應(yīng)該受到法律的約束。只有能夠體現(xiàn)利益平衡的法律，在社會和公民之間取得協(xié)調(diào)的法律，在房屋拆遷中才能真正有利于矛盾的解決。

首先，《城市房屋拆遷管理條例》應(yīng)該明確區(qū)分公益性拆遷和商業(yè)性拆遷。公益性拆遷應(yīng)該體現(xiàn)公共性和必要性的原則，明確公益性拆遷的范圍和性質(zhì)。商業(yè)性拆遷則應(yīng)該給予公民充分的知情權(quán)，補(bǔ)償評估、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及結(jié)果應(yīng)該體現(xiàn)公平性公正性，同樣也應(yīng)該有明確的范圍和性質(zhì)。

其次，建立房屋拆遷監(jiān)管機(jī)制。針對部分城市房屋拆遷監(jiān)管人員采取強(qiáng)制拆遷、暴力拆遷行為，應(yīng)該予以嚴(yán)厲懲罰，堅決杜絕危害房屋所有者生命財產(chǎn)安全的行為，根據(jù)《物權(quán)法》維護(hù)房屋所有者的房屋所有權(quán)。

最后，應(yīng)該建立有利于解決拆遷糾紛的司法制度。司法機(jī)關(guān)應(yīng)該保持其公平中立的立場，充分認(rèn)識到城市房屋拆遷與城市建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的密切關(guān)系，切實做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，努力建設(shè)良好的城市房屋拆遷司法環(huán)境。

制定公平合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，使得城市化的步伐逐漸加快，伴隨而來的是城市房屋拆遷改造規(guī)模的加大。尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速的地區(qū)，城市更新使得城市面貌得到很大改善，城市居民生活條件也得到很大提高。然而，城市房屋拆遷改造的區(qū)域往往也是城市困難群眾和低收入者相對集中的地方。城市房屋拆遷導(dǎo)致社會利益的重新分配，一旦解決不好，則會產(chǎn)生激烈的沖突，導(dǎo)致社會的不穩(wěn)定。因此，制定公平合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，平衡協(xié)調(diào)各方利益成為解決城市房屋拆遷的關(guān)鍵。

城市房屋拆遷涉及各方面的利益，拆遷補(bǔ)償作為一件民事行為，補(bǔ)償金額應(yīng)該在開發(fā)商和民眾平等協(xié)商的基礎(chǔ)上形成。同時，拆遷補(bǔ)償應(yīng)該充分依據(jù)市場價格進(jìn)行評估。在市場估價上，應(yīng)該充分體現(xiàn)市場價值規(guī)律，以拆遷安置為主體，充分保障民眾的物質(zhì)上和精神上的補(bǔ)償。在房屋價值評估機(jī)構(gòu)上，應(yīng)該選擇立場中立的評估機(jī)構(gòu)，充分考慮房屋所在的區(qū)位、房屋用途、性質(zhì)、建筑面積等因素進(jìn)行價值評估，同時考慮到房屋的增值貢獻(xiàn)。最后，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該充分尊重房屋所有者的所有權(quán)，根據(jù)《物權(quán)法》保護(hù)被拆遷人的合法權(quán)益。此外，房屋拆遷監(jiān)管部門也還應(yīng)對評估結(jié)果進(jìn)行真實性、合法性審查，實現(xiàn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的公開透明。

完善社會保障制度。社會保障制度是社會發(fā)展的減震器，是社會穩(wěn)定的減壓針，在城市房屋拆遷中則是最后的保障，解決城市房屋拆遷，應(yīng)該努力完善與城市房屋拆遷相關(guān)的社會保障制度。

首先，應(yīng)該將拆遷補(bǔ)償政策作為城市房屋拆遷的底線。通過最低保障政策來使房屋被拆遷者的基本利益不受到損害，同時還應(yīng)該有所增加，生活水平得到最基本的保障。

其次，加快建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房，解決中低收入者購房難問題。經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)不僅能夠有效解決中低收入者的住房問題，還可以改善城市居民的生活質(zhì)量，改善居住環(huán)境、提高人民的生活水平。

再次，加快實施廉租房建設(shè)。城市拆遷改造區(qū)域多為城市低收入者和困難群眾居住區(qū)，政府應(yīng)該給予更多的關(guān)注和制定更為優(yōu)惠的政策，有效解決房屋被拆遷人的住房問題。

最后，實施就業(yè)保障政策。拆遷安置應(yīng)該充分考慮房屋被拆遷人的近期利益和長遠(yuǎn)利益，針對房屋被拆遷人的困難和需求，進(jìn)行免費(fèi)的就業(yè)技能培訓(xùn)，加強(qiáng)就業(yè)指導(dǎo)，提供就業(yè)信息，解決城市困難家庭零就業(yè)問題，為房屋被拆遷人實現(xiàn)就業(yè)保障，為城市房屋被拆遷者解決長期困難，解決“出路”。

此外，還應(yīng)考慮到因為城市房屋拆遷帶來的上學(xué)、交通不便等問題，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善相關(guān)的政策，針對同一問題進(jìn)行多方面的改進(jìn)、溝通，在法律政策上解決民眾的切實困難。這樣，完善的保障政策才能使城市房屋拆遷問題得到根本的解決。

（作者為天津師范大學(xué)博士研究生，蘭州商學(xué)院講師；本文系天津市教委社會科學(xué)重大項目“社會轉(zhuǎn)型期群體性公共危機(jī)的預(yù)警機(jī)制研究”項目編號：2011ZD022）