關(guān)于浙江省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題的探索

徐艷

【摘要】“三農(nóng)”問(wèn)題的核心是農(nóng)民問(wèn)題，而農(nóng)民問(wèn)題的根本是土地問(wèn)題，因此促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，是我國(guó)目前建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村迫切需要解決的問(wèn)題。近年來(lái)，浙江省出臺(tái)了鼓勵(lì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策。本文以農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)為主題，根據(jù)浙江省土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀與特點(diǎn)，剖析土地流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題，進(jìn)一步提出相應(yīng)的改進(jìn)方法與政策建議。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村土地；承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；流轉(zhuǎn)

一 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀與特點(diǎn)

從流轉(zhuǎn)規(guī)?？?，總量增加但區(qū)域差異趨于擴(kuò)大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2009年年底，浙江省土地流轉(zhuǎn)總面積633.5萬(wàn)畝，占總承包耕地面積的32.0%；涉及流出土地農(nóng)戶(hù)322.9萬(wàn)戶(hù)，占家庭承包經(jīng)營(yíng)總農(nóng)戶(hù)的34.5%；土地流轉(zhuǎn)面積、涉及流出土地農(nóng)戶(hù)分別比2008年增長(zhǎng)16% 和16.7%。

從地區(qū)分布來(lái)看，沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)土地流轉(zhuǎn)面積大大高于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。如寧波和臺(tái)州居于全省前列，土地流轉(zhuǎn)面積占總耕地面積的比例分別為43.1% 和35.2%?？偟目磥?lái)，浙江土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模居全國(guó)領(lǐng)先地位，但與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求相比，仍處于初級(jí)階段。

從流轉(zhuǎn)方式來(lái)看，流轉(zhuǎn)形式多樣但以農(nóng)戶(hù)自發(fā)居多。全省整個(gè)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中大多數(shù)還是由出租人和承租人自發(fā)進(jìn)行為主。2009年底，全省農(nóng)戶(hù)自發(fā)流轉(zhuǎn)的面積達(dá)387.07萬(wàn)畝，占總土地流轉(zhuǎn)面積的61.1%。

從流轉(zhuǎn)對(duì)象看，主體多元中大戶(hù)占優(yōu)。隨著農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的深化，一些原來(lái)的農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)大戶(hù)擴(kuò)大了經(jīng)營(yíng)規(guī)模，新的專(zhuān)業(yè)大戶(hù)不斷涌現(xiàn)。全省農(nóng)戶(hù)承包耕地流轉(zhuǎn)中，流入家庭農(nóng)場(chǎng)或10畝以上專(zhuān)業(yè)大戶(hù)的面積達(dá)237萬(wàn)畝，占總流轉(zhuǎn)面積的51.7%，流入工商企業(yè)和農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的面積達(dá)45.8萬(wàn)畝，占總流轉(zhuǎn)面積的10%，流轉(zhuǎn)給其他單位或個(gè)人的面積175.5萬(wàn)畝，占38.3%。

二 當(dāng)前存在的問(wèn)題及原因分析

1．傳統(tǒng)思想觀念的束縛

土地是農(nóng)民的命根子。很多農(nóng)民認(rèn)為，只要手中握有土地，生活就有了保障，盡管來(lái)自非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的收入已相當(dāng)穩(wěn)定，也寧愿自己粗放經(jīng)營(yíng)甚至拋荒土地，不愿將土地流轉(zhuǎn)出去。根據(jù)對(duì)868戶(hù)農(nóng)戶(hù)的調(diào)查，62.35% 的農(nóng)戶(hù)認(rèn)為沒(méi)有必要進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，42% 的農(nóng)戶(hù)愿意自己經(jīng)營(yíng)自家承包地，13.62% 的農(nóng)戶(hù)擔(dān)心政策會(huì)變，怕流轉(zhuǎn)以后失去土地承包權(quán)，怕務(wù)工經(jīng)商虧本后無(wú)田可種，吃飯問(wèn)題難以解決。尤其是50歲以上的農(nóng)民，怕失去賴(lài)以生存的根本，即便有好的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，也不愿參加流轉(zhuǎn)。

2．干部思想認(rèn)識(shí)上存在誤區(qū)

據(jù)調(diào)查，在干部認(rèn)識(shí)上，對(duì)待土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題存在“三個(gè)不一”。一是在土地流轉(zhuǎn)工作方法上，存在尊重農(nóng)民意愿基礎(chǔ)上有組織流轉(zhuǎn)還是放任自流認(rèn)識(shí)不一。二是在農(nóng)民生存保障上，存在用土地租金、社保體系作為保障還是簡(jiǎn)單地用土地作為保障認(rèn)識(shí)不一。三是在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)形態(tài)上，存在促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)主體大量呈現(xiàn)還是保持一家一戶(hù)的分散經(jīng)營(yíng)上認(rèn)識(shí)不一。部分村干部認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)涉及千家萬(wàn)戶(hù)和方方面面的根本利益，存有求穩(wěn)怕亂，少找麻煩的思想。79.8% 的被調(diào)查村對(duì)農(nóng)戶(hù)土地流轉(zhuǎn)放任不管，26.2% 的村干部認(rèn)為不需要管理。也有一些干部認(rèn)為，目前土地流轉(zhuǎn)條件和時(shí)機(jī)尚未成熟，從而消極觀望。有的村干部工作方式簡(jiǎn)單，態(tài)度粗暴，搞行政強(qiáng)迫命令，沒(méi)有充分尊重農(nóng)民的意愿。有些地方隨意收回農(nóng)民承包的土地，重新發(fā)包、出租或集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，這種行政命令式的流轉(zhuǎn)方式造成農(nóng)村土地承包期不穩(wěn)定，承包關(guān)系變動(dòng)頻繁以及農(nóng)民土地利用行為短期化等問(wèn)題，損害了部分農(nóng)民的利益。思想認(rèn)識(shí)的不統(tǒng)一，表現(xiàn)在實(shí)踐中的不作為與冒進(jìn)并存，是當(dāng)前阻礙土地流轉(zhuǎn)最重要的主觀因素。

3．流轉(zhuǎn)管理還不夠規(guī)范

農(nóng)戶(hù)間的流轉(zhuǎn)大多為口頭協(xié)議，有的即使簽訂書(shū)面合同，對(duì)流轉(zhuǎn)雙方權(quán)利義務(wù)及違約責(zé)任、承租土地附著物處理、有關(guān)賠償、土地被征用后的承租戶(hù)損失補(bǔ)償?shù)热狈γ鞔_具體的約定，流轉(zhuǎn)雙方權(quán)益得不到有效保障。在流入土地的被調(diào)查農(nóng)戶(hù)中，67% 沒(méi)有簽訂正式協(xié)議。簽訂協(xié)議的基本屬于一些規(guī)?；a(chǎn)基地，投入比較大、承租期限長(zhǎng)的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。規(guī)模小、土地?cái)?shù)量不大的農(nóng)戶(hù)與農(nóng)戶(hù)之間簽訂協(xié)議的不多，這容易給利益糾紛埋下隱患。

4．農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)滯后

在我國(guó)，土地不僅僅是一種生產(chǎn)要素，更是農(nóng)民生存的根本保障。農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的嚴(yán)重滯后，土地成為農(nóng)民的唯一保障和唯一依賴(lài)，承載著農(nóng)民基本生活保障、就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障、養(yǎng)老醫(yī)療保險(xiǎn)、生活福利等多重社會(huì)保障功能。農(nóng)民把土地視為最重要的生產(chǎn)資料和生活資料也屬理所當(dāng)然。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，人地關(guān)系越緊張，土地承載農(nóng)民的社會(huì)保障功能越大于生產(chǎn)資本功能，就越不利于土地流轉(zhuǎn)和人口的轉(zhuǎn)移。土地的保障功能從深層次上制約了土地的有效流轉(zhuǎn)。

三 推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的對(duì)策措施

1．完善流轉(zhuǎn)政策，加強(qiáng)流轉(zhuǎn)引導(dǎo)

土地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵是要處理好農(nóng)戶(hù)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體以及中介服務(wù)三者的關(guān)系，只有調(diào)動(dòng)了三者的積極性和主動(dòng)性，才能形成健康的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。土地流轉(zhuǎn)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，離不開(kāi)政策的引導(dǎo)，離不開(kāi)各部門(mén)的支持，具體如下：

（1）建立財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助資金。各級(jí)政府在財(cái)政預(yù)算中每年要安排一定額度的土地流轉(zhuǎn)專(zhuān)項(xiàng)扶持資金，用于鼓勵(lì)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)、培育規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體、建設(shè)鎮(zhèn)、村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織和土地股份合作社的獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助。對(duì)于具有一定規(guī)模集中連片的土地流轉(zhuǎn)，在加強(qiáng)登記備案和監(jiān)督管理的基礎(chǔ)上，采取各級(jí)財(cái)政按比例補(bǔ)貼的辦法（省、縣財(cái)政各補(bǔ)50%），鼓勵(lì)和促進(jìn)農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，切實(shí)解決土地流轉(zhuǎn)供給不足的問(wèn)題。對(duì)土地流轉(zhuǎn)業(yè)績(jī)較好的縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、有關(guān)中介服務(wù)組織及帶動(dòng)效應(yīng)明顯的經(jīng)營(yíng)主體給予一定的資金獎(jiǎng)勵(lì)，同時(shí)兼顧流出農(nóng)戶(hù)的補(bǔ)助，提高流轉(zhuǎn)的收益，充分調(diào)動(dòng)流出農(nóng)戶(hù)、經(jīng)營(yíng)主體和中介服務(wù)組織的積極性。

（2）實(shí)行信貸支持。農(nóng)村合作銀行等金融機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的信貸支持，把規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體作為信貸支農(nóng)的重點(diǎn)，每年安排一定額度的農(nóng)業(yè)信貸資金，解決規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體季節(jié)性、臨時(shí)性所需生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)資金的不足。對(duì)于實(shí)力強(qiáng)、資信好的規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體給予一定的信貸授信額度。擔(dān)保公司要積極為規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體提供貸款擔(dān)保服務(wù)。

（3）建立多層次的農(nóng)村社會(huì)保障制度。繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村合作醫(yī)療制度改革，加快建立健全農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)、大病救助、子女教育、農(nóng)民工保護(hù)等多層次的農(nóng)村社會(huì)保障體系，逐步弱化土地的福利和社會(huì)保障功能，解除土地轉(zhuǎn)出者的后顧之憂(yōu)。積極探索以“承包地?fù)Q保障”的農(nóng)村養(yǎng)老保障新機(jī)制，合理設(shè)計(jì)保障享受檔次，對(duì)于承包地全部流出且年限超過(guò)10年的農(nóng)戶(hù)，給予準(zhǔn)失地農(nóng)民的待遇，納入失地農(nóng)民生活保障；對(duì)已經(jīng)放棄經(jīng)營(yíng)土地，進(jìn)入城市就業(yè)的農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系。

2．培育流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，創(chuàng)新流轉(zhuǎn)機(jī)制

市場(chǎng)化的土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織是土地流轉(zhuǎn)的有效載體。應(yīng)建立以下機(jī)制：

（1）建立土地中介服務(wù)機(jī)制。充分發(fā)揮中介組織在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的作用，建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心、土地使用權(quán)交易市場(chǎng)等中介組織，以市場(chǎng)化的運(yùn)作模式推動(dòng)農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)。通過(guò)土地信托（托管）服務(wù)等形式掌握土地和信息動(dòng)態(tài)，了解一個(gè)地區(qū)和單位農(nóng)民對(duì)土地的需求程度，為正確決策提供信息，有助于克服盲目性?？梢赃x擇農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)、農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移、城鎮(zhèn)化發(fā)展勢(shì)頭較好的地區(qū)，進(jìn)行土地使用權(quán)交易市場(chǎng)試點(diǎn)。

（2）建立土地儲(chǔ)備機(jī)制。在穩(wěn)定承包關(guān)系、堅(jiān)持“自愿、依法、有償”原則的基礎(chǔ)上，把農(nóng)民自愿放棄承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的土地集中起來(lái)，建立土地儲(chǔ)備庫(kù)或土地銀行，用于開(kāi)發(fā)招商。土地銀行是指有要求放棄、轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的農(nóng)戶(hù)到銀行來(lái)儲(chǔ)備土地，若干年不得退出，即使土地儲(chǔ)備時(shí)間已到，要退出儲(chǔ)備，歸還的土地不是原來(lái)的這塊，要進(jìn)行相應(yīng)的互換，通過(guò)土地級(jí)差評(píng)估，以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)姆绞浇o予補(bǔ)償。

（3）建立土地評(píng)估體系。因?yàn)檗r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是一種有償?shù)氖袌?chǎng)交易行為，應(yīng)遵循等價(jià)交換的原則，因此，必須加強(qiáng)對(duì)農(nóng)地的分等定級(jí)和價(jià)格評(píng)估工作，合理確定各類(lèi)土地的質(zhì)量、等級(jí)，評(píng)估其客觀、公正的土地使用市場(chǎng)價(jià)格，為農(nóng)地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的雙方提供合理的參考依據(jù)，以減少價(jià)格確定的隨意性和不合理性。

3．完善流轉(zhuǎn)制度，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為

嚴(yán)格執(zhí)行《農(nóng)村土地承包法》，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，建立規(guī)范有序的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)機(jī)制，做到流轉(zhuǎn)程序合法、合同規(guī)范、手續(xù)完備。規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的合同管理。進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，要經(jīng)過(guò)集體組織同意，并訂好合同，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，對(duì)流轉(zhuǎn)土地的面積和位置、補(bǔ)償費(fèi)用和方式、流轉(zhuǎn)的期限和用途等都要做出明確的規(guī)定。規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的利益補(bǔ)償機(jī)制。科學(xué)測(cè)算地租、地價(jià)，給予土地轉(zhuǎn)出方合理的投資補(bǔ)償，通過(guò)土地使用權(quán)資本化，在土地流轉(zhuǎn)中積累向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的資本。規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，貫徹“公開(kāi)、公平、公正”的原則，用程序公正維護(hù)實(shí)體公正。在土地征用和其他形式土地流轉(zhuǎn)中，要依法辦事，杜絕土地流轉(zhuǎn)中的暗箱操作；要加大對(duì)土地流轉(zhuǎn)的宣傳，鼓勵(lì)農(nóng)民積極參與，保證農(nóng)民參與決策的民主權(quán)利；要合理確定轉(zhuǎn)包費(fèi)用和轉(zhuǎn)包期限，對(duì)土地流轉(zhuǎn)涉及事項(xiàng)要全部公開(kāi)接受監(jiān)督。規(guī)范土地質(zhì)量等級(jí)評(píng)估機(jī)制，鼓勵(lì)流入方加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施和地力建設(shè)，防止掠奪性經(jīng)營(yíng)，在流轉(zhuǎn)期滿(mǎn)后進(jìn)行等級(jí)評(píng)估，達(dá)不到原等級(jí)的予以處罰，高于原等級(jí)的給予獎(jiǎng)勵(lì)。規(guī)范各類(lèi)中介服務(wù)，在有條件的地區(qū)建立土地經(jīng)營(yíng)公司、土地評(píng)估事務(wù)所、土地信托銀行、土地保險(xiǎn)公司等中介機(jī)構(gòu)，開(kāi)展土地評(píng)級(jí)、估價(jià)工作，加強(qiáng)地籍管理和土地市場(chǎng)管理，處理土地流轉(zhuǎn)中的糾紛。

4．更新思想、創(chuàng)新觀念

一是樹(shù)立土地是資產(chǎn)的觀念。資產(chǎn)必須經(jīng)營(yíng)、必須優(yōu)化組合，才能創(chuàng)造更多的社會(huì)財(cái)富，才能保值增值。二是樹(shù)立土地是不可再生資源的觀念。只有在流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中才能向高效率經(jīng)營(yíng)者聚集，才能得到更有效的利用。三是樹(shù)立土地是資本的觀念。土地的用益物權(quán)（承包經(jīng)營(yíng)權(quán)）可以通過(guò)市場(chǎng)交換，實(shí)現(xiàn)并提升其價(jià)值。同時(shí)，引導(dǎo)有志于投資農(nóng)業(yè)的有識(shí)之士樹(shù)立“按等價(jià)交換的原則從農(nóng)戶(hù)手中獲得土地使用權(quán)”的意識(shí)，從而形成按市場(chǎng)法則進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的共識(shí)。當(dāng)務(wù)之急應(yīng)解決干部群眾的思想問(wèn)題，克服無(wú)所作為、放任自流的思想，切實(shí)把土地流轉(zhuǎn)列入各級(jí)黨委政府工作的重要議事日程，把推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)作為加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的重要舉措來(lái)抓，積極引導(dǎo)，樹(shù)立典型，創(chuàng)新機(jī)制，大膽實(shí)踐，廣泛宣傳教育，引導(dǎo)農(nóng)民在自愿的前提下，積極開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)農(nóng)村能人、農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、龍頭企業(yè)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社等主體參與土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)，營(yíng)造促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的良好氛圍。