粵港澳區(qū)域合作創(chuàng)新機(jī)制研究

王圣軍　田軍華

摘要：粵港澳區(qū)域合作是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化和經(jīng)濟(jì)全球化的必然要求，也是珠三角大都市圈經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的必然選擇。如何實現(xiàn)粵港澳區(qū)域合作創(chuàng)新是研究粵港澳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要課題。選擇該題目進(jìn)行研究，其目的就是希望通過對粵港澳區(qū)域合作的趨勢和障礙分析，進(jìn)一步探索粵港澳進(jìn)行區(qū)域合作創(chuàng)新機(jī)制的設(shè)立問題。應(yīng)從強(qiáng)化粵港澳合作的市場驅(qū)動機(jī)制， 創(chuàng)新中央政府的引導(dǎo)職能、強(qiáng)化合作的整合體制，建立粵港澳政府合作創(chuàng)新的長效機(jī)制創(chuàng)、新合作組織模式，完善粵港澳合作運行機(jī)制、以生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域合作為契機(jī)，深化粵港澳合作的創(chuàng)新機(jī)制四個方面來深化該區(qū)域合作創(chuàng)新機(jī)制。

關(guān)鍵詞：粵港澳;區(qū)域合作;創(chuàng)新機(jī)制

中圖分類號：F208文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1003-3890（2012）08-0083-05

一、引言

改革開放30多年來，粵港澳三地充分發(fā)揮緊密相連的地緣、人緣優(yōu)勢，按照中央賦予的特殊政策和靈活措施，全面加強(qiáng)和深化粵港澳合作，在有效促進(jìn)廣東經(jīng)濟(jì)發(fā)展、帶動輻射全國的同時，也為保持港澳長期繁榮穩(wěn)定作出了重要貢獻(xiàn)。粵港澳互助互利，共同發(fā)展，粵港澳區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作取得累累碩果，成為舉世矚目的事實。珠三角大都市圈也迅速崛起，成為世界上規(guī)模最大的制造業(yè)基地之一的“成長三角洲”。與此同時，港澳地區(qū)也實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變和優(yōu)化升級，積極發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，與珠三角地區(qū)優(yōu)勢互補(bǔ)，分工協(xié)作，形成了從“前店后廠”到“廠店合一”的跨境產(chǎn)業(yè)分工和發(fā)展模式。目前，粵港澳三地經(jīng)過歷史的洗禮，已形成了各自的特色，廣東已成為了世界上不可或缺的制造業(yè)基地，香港的現(xiàn)代物流業(yè)和金融業(yè)依然是世界上極具競爭力的服務(wù)業(yè)中心，澳門已成為融博彩、會展、休閑度假于一體的綜合性、有特色的旅游娛樂中心和區(qū)域性的商貿(mào)服務(wù)平臺。與此同時，粵港澳區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的新格局也在進(jìn)行與時俱進(jìn)的創(chuàng)新與發(fā)展。實踐充分證明，粵港澳合作是“一國兩制”方針下區(qū)域合作的重要探索，是推動粵港澳三地經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展，全面提升區(qū)域綜合實力和國際競爭力的重大舉措。

隨著2008年《珠江三角洲改革發(fā)展規(guī)劃綱要》的實施，珠三角作為中國“試驗區(qū)”、“先行區(qū)”、“重要國際門戶”、“基地”和“經(jīng)濟(jì)中心”的五大功能定位已經(jīng)凸顯（周運源）。這是在新形勢下落實科學(xué)發(fā)展觀，創(chuàng)新珠三角區(qū)域合作的一個內(nèi)生驅(qū)動力，無疑為粵港澳區(qū)域合作創(chuàng)新提供了一個政策保障，也掃除了粵港澳合作創(chuàng)新的制度障礙，加速了粵港澳區(qū)域合作進(jìn)程。盡管粵港澳過去30多年來一直在合作，而且合作成果顯著，但過去粵港澳區(qū)域合作的內(nèi)容主要在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域，主要強(qiáng)調(diào)區(qū)域之間如何融合。要解決《規(guī)劃綱要》的先試先行問題，就需要創(chuàng)新合作方式和合作機(jī)制，以適應(yīng)新一輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢。所以新的發(fā)展模式應(yīng)要突破經(jīng)貿(mào)層面的合作，圍繞城市、基建、交通、產(chǎn)業(yè)等項目進(jìn)行共同規(guī)劃與合作，尤其要強(qiáng)化民生方面的服務(wù)合作，包括供水、供電、副食品供應(yīng)、環(huán)保、社會服務(wù)等。由此可見，未來區(qū)域合作的大趨勢不只局限于經(jīng)貿(mào)，而是全方位、多元化的項目合作。楊道匡認(rèn)為，創(chuàng)新合作方式的重點，是要創(chuàng)新合作機(jī)制?！熬V要”中提及“支持粵港澳三地在中央有關(guān)部門的指導(dǎo)下，擴(kuò)大就合作事宜進(jìn)行自主協(xié)商的范圍。鼓勵在協(xié)商一致的前提下，與港澳共同編制區(qū)域合作規(guī)劃。完善粵港、粵澳行政首長聯(lián)席會議機(jī)制，增強(qiáng)聯(lián)席會議推動合作的實際效用”，可見中央支持并授權(quán)合作機(jī)制，關(guān)鍵是粵港澳如何落實。2010年《粵港合作框架協(xié)議》在北京的簽署，進(jìn)一步鞏固了粵港澳區(qū)域合作創(chuàng)新機(jī)制的政策驅(qū)動力，特別是深圳前海地區(qū)的開發(fā)以及珠海橫琴島的開發(fā)合作已經(jīng)充分體現(xiàn)了粵港澳貫徹實施《規(guī)劃綱要》的決心和力度，對于推動粵港澳的繁榮和穩(wěn)定有非常重要的戰(zhàn)略意義。

二、粵港澳區(qū)域合作趨勢

隨著中國新一輪經(jīng)濟(jì)改革步伐的加快和《珠三角改革發(fā)展規(guī)劃綱要》的實施，粵港澳在面對國際金融危機(jī)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的國際國內(nèi)雙重環(huán)境壓力下，急需尋求經(jīng)濟(jì)增長方式的創(chuàng)新與突破。在新一輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，粵港澳合作的領(lǐng)域、合作的層次和戰(zhàn)略目標(biāo)也更加深入，利用地緣相近、人緣相親和文化相同的優(yōu)勢，擴(kuò)大粵港澳區(qū)域合作的范圍，建立更加緊密的合作關(guān)系也是大勢所趨。粵港澳區(qū)域合作發(fā)展趨勢體現(xiàn)如下：

（一）合作戰(zhàn)略由區(qū)域戰(zhàn)略變?yōu)閲野l(fā)展戰(zhàn)略

改革開放之初，粵港澳順應(yīng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展和轉(zhuǎn)移的梯度理論與區(qū)域合作的比較優(yōu)勢理論，按照資源分布特征，開展了三地產(chǎn)業(yè)的合作關(guān)系，實現(xiàn)了三地經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)快速發(fā)展，廣東也因此成為了承接港澳區(qū)域特別是香港產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的抬頭兵，創(chuàng)造了中國一個又一個傳奇。但是，隨著中國內(nèi)地WTO規(guī)則全面實施，原來獨有的人口紅利和資源紅利正在弱化，港澳賴以生存的基礎(chǔ)也發(fā)生了改變，各自的產(chǎn)業(yè)邊界也變得模糊，如果依然沒有一個統(tǒng)領(lǐng)全局的戰(zhàn)略性合作發(fā)展思路，不利于粵港澳區(qū)域構(gòu)建國際大都市圈的功能定位，更不利于三地合理分工與合作，真正實現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)、資源共享的發(fā)展理念。在這樣的戰(zhàn)略目標(biāo)下，中國政府在2008年出臺了《珠江三角洲改革發(fā)展規(guī)劃綱要》，規(guī)劃綱要的出臺意味著粵港澳區(qū)域合作模式由區(qū)域戰(zhàn)略上升為國家戰(zhàn)略，標(biāo)志著粵港澳區(qū)域合作有了制度的保障。而國務(wù)院先后批準(zhǔn)實施的《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》、《粵港合作框架協(xié)議》、《深圳前海發(fā)展規(guī)劃》，都標(biāo)志著粵港澳區(qū)域合作上升到了一個新的國家戰(zhàn)略高度。

（二）“一國兩制”依然是粵港澳區(qū)域合作的試驗田

當(dāng)今世界，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化已成為一種新的政治共識和政治文化，成為共同獲得更大利益的戰(zhàn)略選擇。盡管“一國兩制”是我國在特殊的歷史時期提出的維護(hù)港澳經(jīng)濟(jì)繁榮的一個大的政治智慧和戰(zhàn)略選擇，但如果我們僅僅簡單的理解為只有“兩制”的差異，而沒有突出“一國”的共同利益，就不是真正實現(xiàn)港人制港、澳人制澳的高度自治區(qū)域的長期穩(wěn)定和繁榮。“一國兩制”的核心目的就是為了在凸顯 “一國”共同利益的前提下，突出經(jīng)濟(jì)區(qū)域的協(xié)調(diào)效應(yīng)，突出毗鄰地域共生、共享、共同發(fā)展的內(nèi)在需求，突出區(qū)域之間的相融性和互補(bǔ)性，突出經(jīng)濟(jì)制度的同一性?！耙粐鴥芍啤辈粌H對于推動港澳繁榮奠定了堅實的政治經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，對于和平解決臺灣問題也是一個新的試驗田。因此，“一國兩制”不僅不是新時期粵港澳區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的障礙，反而成了推動中國新一輪經(jīng)濟(jì)改革的催化劑。同時“一國兩制”依然是粵港澳區(qū)域合作的試驗田，是國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略定位的一個前哨。

（三）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移向經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)功能優(yōu)化轉(zhuǎn)變

世界金融危機(jī)盡管已經(jīng)過去了多年，但是金融危機(jī)留下的陰影至今依然還在世界的角落徘徊，尤其是歐元區(qū)的希臘更是首當(dāng)其沖，即使是世界經(jīng)濟(jì)的霸主美國也依然面臨經(jīng)濟(jì)全面復(fù)蘇的艱難選擇。而經(jīng)濟(jì)全球化的浪潮又使得各個國家和區(qū)域不能置身事外，粵港澳區(qū)域也是如此。珠三角近幾年受制于國際經(jīng)濟(jì)的影響，出口貿(mào)易仍然在低位徘徊，再加上受國內(nèi)能源和勞動力等資源成本升高因素的制約，廣東省舊有的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式已經(jīng)不能完全適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，亟需進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和升級。而港澳地區(qū)受制于自身發(fā)展空間的限制，也亟需擴(kuò)充自己的發(fā)展腹地，使現(xiàn)代服務(wù)業(yè)賴以依存的載體得到優(yōu)化，從而保持和提升香港國際金融、貿(mào)易、航運中心的地位和作用以及克服澳門旅游博彩業(yè)獨木難支的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展弊端。因此，在新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢下，推動粵港澳區(qū)域合作已經(jīng)從改革開放之初的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移合作模式向經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)功能優(yōu)化轉(zhuǎn)變的戰(zhàn)略發(fā)展趨勢就成了歷史使然。

（四）經(jīng)貿(mào)合作向流通無障礙轉(zhuǎn)變

歐盟國家經(jīng)濟(jì)一體化的過程是不同國家制度之間的經(jīng)濟(jì)一體化，相對于歐盟國家的一體化，粵港澳之間的一體化是在一個國家內(nèi)的一體化，其實施難度都不可能與歐盟國家的經(jīng)濟(jì)一體化同日而語。歐盟國家經(jīng)濟(jì)一體化之所以能夠在不同國家制度之間實現(xiàn)一體化，就在于歐盟國家把要素?zé)o障礙流通作為一體化的突破口，突破有型國家疆界促進(jìn)要素自由流通作為一體化的過程。這個過程相對于粵港澳地區(qū)的一體化發(fā)展難度要大很多?；浉郯脑谛聲r期的區(qū)域合作也已經(jīng)認(rèn)識到了這一點，已經(jīng)把實現(xiàn)不同關(guān)稅區(qū)之間的無障礙流通，作為推動粵港澳經(jīng)濟(jì)一體化的核心議題和實施方案。這個合作思維模式的轉(zhuǎn)變，對于培育粵港澳現(xiàn)代流通領(lǐng)域的核心競爭力化解流通領(lǐng)域與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一致的難題，發(fā)揮現(xiàn)代流通對經(jīng)濟(jì)運行的先導(dǎo)性作用，將具有極其重要的戰(zhàn)略意義。對于深化粵港澳區(qū)域合作創(chuàng)新，有機(jī)整合粵港澳優(yōu)勢資源，共同打造亞太地區(qū)最具活力和國際競爭力的城市群，深化合作內(nèi)涵，合作領(lǐng)域，全方位拓展合作空間，真正實現(xiàn)粵港澳流通無障礙提供了基礎(chǔ)和方向。

（五）合作制度平臺日趨完善和多元化

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)代表科斯認(rèn)為，制度至關(guān)重要。適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度變革對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著巨大的促進(jìn)作用。市場經(jīng)濟(jì)的法制性也是其重要特征之一?；浉郯膮^(qū)域合作已經(jīng)從市場引導(dǎo)下的企業(yè)自發(fā)合作開始向市場主導(dǎo)、政府規(guī)制和企業(yè)為主體的自覺合作轉(zhuǎn)變?；浉郯闹g過去以功能性整合為特征的經(jīng)濟(jì)合作，主要是在市場的引導(dǎo)下，由企業(yè)家和商人推動的自發(fā)性合作。當(dāng)經(jīng)濟(jì)的整合或一體化從功能性整合發(fā)展到制度性整合層面時，政府的行政主導(dǎo)在經(jīng)濟(jì)合作中發(fā)揮的特殊作用就十分重要了?；浉郯恼萌刭Y源的比較優(yōu)勢，充分發(fā)揮人的主觀能動性，尊重客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律，不斷改善制度環(huán)境以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)合作需要的結(jié)果，推動了粵港澳合作機(jī)制和制度平臺日趨完善。如CEPA就是內(nèi)地與港澳之間的制度性變革之一，這日益完善CEPA的內(nèi)容和合作機(jī)制，對于繼續(xù)落實一國兩制，推進(jìn)中國新一輪改革開放，全面落實科學(xué)發(fā)展觀，推動粵港澳區(qū)域合作機(jī)制和制度平臺建設(shè)，維護(hù)港澳的長期繁榮穩(wěn)定和發(fā)展等，都具有十分重要的現(xiàn)實意義。而推進(jìn)粵港澳區(qū)域之間的人員融合、經(jīng)濟(jì)融合和社會管理體系和社會服務(wù)體系的融合，是深化粵港澳區(qū)域合作機(jī)制和制度創(chuàng)新的平臺，也是貫徹落實《規(guī)劃綱要》先試先行發(fā)展戰(zhàn)略的抉擇?；浉郯闹g素有最密切的人緣、血緣、親緣、地緣和文緣關(guān)系，廣東特別是毗鄰港澳的深圳、珠海已經(jīng)在政府之間建立了協(xié)調(diào)和溝通機(jī)制，政府高層決策者也形成了高度共識，政府管理體制、管理方式和管理效率正在趨近。三地政府管理體制機(jī)制將適應(yīng)更緊密合作發(fā)展的要求，彼此更加默契和協(xié)調(diào)，將形成加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展和協(xié)調(diào)發(fā)展的新優(yōu)勢。

三、粵港澳區(qū)域合作障礙

（一）粵港澳缺乏統(tǒng)領(lǐng)全局的總體規(guī)劃和協(xié)調(diào)機(jī)制

《珠江三角洲改革發(fā)展規(guī)劃綱要》的全面實施，對加速粵港澳區(qū)域合作的進(jìn)程和加速粵港澳合作領(lǐng)域的拓展，都提供了相應(yīng)的制度保障，但是該規(guī)劃僅僅是作為內(nèi)地與港澳外部合作的一個政策性文件，并不是一個能夠統(tǒng)領(lǐng)粵港澳全局的總體規(guī)劃，因為港澳一旦經(jīng)濟(jì)訴求與廣東省不一致時，可以直接繞開廣東省而通過與中央直接對話的方式來尋求自身利益的最大化。因此，粵港澳之間的合作依然存在非經(jīng)濟(jì)層面的制度障礙，這不利于三地真正開展深入的區(qū)域合作和經(jīng)濟(jì)一體化建設(shè)步伐。另外，由于粵港澳三地政府在三地的社會管理體系和服務(wù)體系還存在較大的差距，導(dǎo)致一體化的服務(wù)體系難以一致，導(dǎo)致三地之間的資質(zhì)認(rèn)證和評估標(biāo)準(zhǔn)差別較大，三地行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)業(yè)資格還不能互認(rèn)，致使三地區(qū)域內(nèi)的各種資源都不能自由流動，導(dǎo)致三地資源整合難度大，實施合作程序多、效率低等問題，再加上合作自主權(quán)的不對等，使三地相互溝通和協(xié)調(diào)的成本高、難度大，依然缺乏統(tǒng)領(lǐng)全局的粵港澳合作協(xié)調(diào)機(jī)制。

（二）認(rèn)識未統(tǒng)一，推進(jìn)粵港澳一體化發(fā)展的障礙仍未消除

粵港澳由于歷史的原因，各自的文化和社會管理制度存在一定的差異性。因此，其管理模式和管理理念也有所不同，導(dǎo)致三地在思想認(rèn)識和理論上出現(xiàn)了以下三方面的溝通障礙：其一，認(rèn)為粵港澳三地之間政府管理機(jī)制體制不同，三地更緊密合作與融合發(fā)展很難推進(jìn)；其二，認(rèn)為“一國兩制”對粵港澳政府間形成更緊密的合作與融合發(fā)展有很大的制度限制，難以讓粵港澳三地真正實現(xiàn)融合；其三，認(rèn)為粵港澳三地因存在不同的關(guān)稅制度，市場經(jīng)濟(jì)無障礙流通的要素受到制約，難以實現(xiàn)要素?zé)o障礙流通和優(yōu)化組合。在這三大思想障礙和理論障礙的左右下，三地政府未必能形成統(tǒng)一的認(rèn)為，各自都有自己的擔(dān)憂和考慮。香港擔(dān)憂的是一旦粵港澳深化合作創(chuàng)新的步伐過大，可能會加速廣東繼續(xù)做大做強(qiáng)金融、物流等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，從而動搖香港的國際金融中心、航運中心和商貿(mào)中心的地位。而對于廣東來說，經(jīng)過三十多年的改革開放，已經(jīng)是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的抬頭兵，在合作上沒有大的利益驅(qū)動，僅僅作為港澳的配角，廣東這邊對粵港澳區(qū)域合作創(chuàng)新也缺乏積極的動力。澳門就更不用說了，澳門旅游博彩業(yè)一業(yè)獨大的局面，更限制了其合作創(chuàng)新的話語權(quán)。

（三）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，經(jīng)濟(jì)梯度待優(yōu)化

經(jīng)過三十多年的改革開放，大陸不僅實現(xiàn)了傳統(tǒng)制造業(yè)的優(yōu)化，而且現(xiàn)代服務(wù)業(yè)也有了長足的發(fā)展，在這樣的大環(huán)境下，粵港澳之間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同現(xiàn)象特別是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)功能定位趨同就更加明顯。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同構(gòu)與產(chǎn)業(yè)鏈斷裂依然是目前粵港澳區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中一個不可回避的現(xiàn)實問題。當(dāng)然，這種趨同現(xiàn)象一定程度上也是市場經(jīng)濟(jì)平等競爭關(guān)系存在的基礎(chǔ)。但是粵港澳區(qū)域畢竟屬于同一個經(jīng)濟(jì)圈，三方合作的目的都是為了尋求自身利益的最優(yōu)化，真正實現(xiàn)互利共贏的利益訴求，如果沒有完善的利益分配機(jī)制和規(guī)范的法律法規(guī)，就很難實現(xiàn)各自的合理的利益訴求，這樣合作的根基就有可能動搖，合作的吸引力難免會打折扣，甚至可能陷入各自為政、惡性競爭的亂局。這種局面的產(chǎn)生，表面上看好像是傳統(tǒng)體制下形成的產(chǎn)業(yè)格局影響的結(jié)果，其實最根本、最關(guān)鍵的原因還在于區(qū)域內(nèi)各城市之間缺乏合理的分工協(xié)作以及區(qū)際分工弱化和無序競爭的結(jié)果。這一結(jié)果導(dǎo)致粵港澳區(qū)域合作沒有得到深入而有效的展開。而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、經(jīng)濟(jì)梯度不合理普遍存在于粵港澳區(qū)域內(nèi)的各個城市之間，自然不利于粵港澳經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源合理配置。

（四）港深、珠澳合作創(chuàng)新領(lǐng)域趨于保守

推進(jìn)粵港澳一體化進(jìn)程，就像中國改革開放之初，中國改革開放的總設(shè)計師鄧小平首先從設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)入手一樣，按照珠江三角洲改革發(fā)展規(guī)劃綱要的精神，實行先試先行的原則，在區(qū)域比較成熟的領(lǐng)域著手，以推進(jìn)毗鄰港澳的深圳和珠海與港澳的同城化為現(xiàn)實突破口，在港深、珠海及其腹地之間實現(xiàn)資源的合理配置和利用，以此來拓展和優(yōu)化現(xiàn)有的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間和布局，真正形成具有協(xié)同效應(yīng)的新的發(fā)展格局，從而加速港深、珠澳經(jīng)濟(jì)社會文化融合，使這兩個毗鄰城市成為推動粵港澳一體化的引領(lǐng)力量和示范窗口。這在戰(zhàn)略布局上需要有更大的魄力和膽略，在認(rèn)識深圳和珠海作為我國改革開放特區(qū)的特殊地位的同時，在粵港澳一體化進(jìn)程中進(jìn)行新的創(chuàng)新。只有建設(shè)港深創(chuàng)新圈、港深金融合作圈、港深現(xiàn)代物流圈和港深優(yōu)質(zhì)生活圈以及珠澳建設(shè)國際休閑旅游中心、商務(wù)服務(wù)中心、高端人才教育基地和符合高標(biāo)準(zhǔn)生態(tài)文明建設(shè)要求的宜居城市，靠制度創(chuàng)新引爆生命力，實現(xiàn)深圳、珠海與香港、澳門的接口功能、轉(zhuǎn)換區(qū)功能、放大器功能和試驗場功能。[1]港深、珠澳之間的合作創(chuàng)新才能不趨于保守。目前，深圳通過前海保稅港區(qū)向西部通道的擴(kuò)區(qū)、跨界交通通道建設(shè)和香港海關(guān)監(jiān)管與深圳對接，實現(xiàn)港深無縫鏈接和統(tǒng)一監(jiān)管，成為香港自由港的延伸區(qū)。橫琴島通過《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》的實施，成為粵港澳合作和一體化的示范區(qū)、先行區(qū)和新平臺，成為“一國兩制”的交匯點和開放島。這些合作創(chuàng)新盡管推動了珠澳、港深的一體化進(jìn)程，引領(lǐng)了粵港澳合作創(chuàng)新的步伐，但相對于歐盟自由貿(mào)易區(qū)的合作創(chuàng)新來說，港深、珠澳合作創(chuàng)新領(lǐng)域依然趨于保守，對于進(jìn)一步深化粵港澳更深層次的合作還有待繼續(xù)探索。

四、粵港澳區(qū)域合作創(chuàng)新機(jī)制

（一）強(qiáng)化粵港澳合作的市場驅(qū)動機(jī)制， 創(chuàng)新中央政府的引導(dǎo)職能

粵港澳區(qū)域合作既離不開市場機(jī)制這只無形的手的外在驅(qū)動，也少不了政府這只宏觀調(diào)控的有形之手的政策的引導(dǎo)和創(chuàng)新。謀求粵港澳區(qū)域合作必須要用創(chuàng)新和發(fā)展的眼光來謀劃和深化合作創(chuàng)新的機(jī)制，把粵港澳納入一個區(qū)域整體來謀劃合作才能取得應(yīng)有的成就和競爭力。在粵港澳合作中，要充分尊重粵港澳區(qū)域的市場化內(nèi)驅(qū)力要求，在“一國兩制”的制度框架下，要從21世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局來謀劃，要充分考慮如何再造粵港澳在全國的區(qū)位優(yōu)勢，要考慮如何消除、解決彼此內(nèi)部的利益矛盾，形成“利益共同體”[2]，實現(xiàn)共贏，并逐步統(tǒng)一商品規(guī)格、加強(qiáng)專利商品及發(fā)明權(quán)等方面的司法與行政合作[2]，努力實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)行為主體獨立化、經(jīng)濟(jì)行為契約化、法制化，強(qiáng)化市場運行機(jī)制，消除區(qū)域市場壁壘和不正當(dāng)競爭，三地才能真正實現(xiàn)融合。而要使這種市場機(jī)制和政府機(jī)制的驅(qū)動機(jī)制成為粵港澳區(qū)域合作的長效驅(qū)動機(jī)制，必須優(yōu)化粵港澳區(qū)域各級政府間的合作與交往模式，而這種優(yōu)化模式有賴于中央政府的積極引導(dǎo)和創(chuàng)新。

（二）強(qiáng)化合作的整合體制，建立合作創(chuàng)新的長效機(jī)制

粵港澳由于認(rèn)識仍未完全統(tǒng)一，粵港澳一體化的思想障礙和理論障礙還存在，加上粵港澳全局性的規(guī)劃和協(xié)調(diào)機(jī)制還沒有完全理順，三地之間的整合機(jī)制、合作創(chuàng)新機(jī)制還沒有完全形成，致使三地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同化，產(chǎn)業(yè)梯度結(jié)構(gòu)不合理。而新的發(fā)展形勢要求粵港澳各政府進(jìn)行合作，以開創(chuàng)市場統(tǒng)一、金融一體、產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)、政治和諧和社會融合的區(qū)域合作新格局，促進(jìn)粵港澳社會經(jīng)濟(jì)的共同發(fā)展。雖然粵港澳合作經(jīng)歷了長期發(fā)展，且合作不斷深化，交流日益密切，但也存在著許多的阻力與障礙，為了避免合作短視化、形式化、應(yīng)急化，就必須確立合作的整合體制，全面規(guī)范各政府間競爭，把競爭控制在合作治理的范圍內(nèi)。而且，中央政府可以通過促進(jìn)性立法及區(qū)域內(nèi)一體化政策的制定等方式，以持久的可預(yù)見性來規(guī)范其合作。從粵港澳經(jīng)濟(jì)利益遠(yuǎn)景看，廣東省對港澳的資金需求已經(jīng)從饑渴狀態(tài)向優(yōu)化方向發(fā)展，港澳對廣東經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用已明顯弱化，而港澳自己的瓶頸又已經(jīng)凸顯。要解決港澳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸，當(dāng)務(wù)之急就是要整合和優(yōu)化粵港澳三地優(yōu)勢，重新形成新區(qū)域的競爭優(yōu)勢、新的競爭力和整體競爭力水平，才能進(jìn)一步提升粵港澳在亞洲地區(qū)經(jīng)濟(jì)格局中的地位和影響力，特別是香港作為世界四大金融中心的優(yōu)勢地位。要實現(xiàn)這一地位和影響力，必須將粵港澳合作上升到國家戰(zhàn)略的層面，為粵港澳合作整合的長效機(jī)制創(chuàng)造一個全國新一輪擴(kuò)大開放的戰(zhàn)略平臺。只有將粵港澳作為整體來考慮，形成合作創(chuàng)新的長效機(jī)制才能夠產(chǎn)生和創(chuàng)新有足夠拉動力的戰(zhàn)略平臺。

（三）創(chuàng)新粵港澳合作組織模式，完善合作運行機(jī)制

由于港澳有著與內(nèi)地不同的政治、經(jīng)濟(jì)和法律制度，粵港澳之間的合作組織模式和合作運行機(jī)制難免存在體制性和制度性障礙，粵港澳三地間進(jìn)行直接和常態(tài)的溝通困局很難避免。這種傳統(tǒng)的科層組織模式不僅限制了粵港澳合作組織效能的提升，而且容易滋生“本位主義”、“部門注意”與“地方主義”，這樣的合作組織模式其穩(wěn)定性自然受到限制。從合作治理的視角分析，該模式已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)區(qū)域治理的需要，而且其合作的伙伴關(guān)系也不是傳統(tǒng)的科層組織關(guān)系，這要求我們重新思考和創(chuàng)建一套行之有效的組織模式，以確保合作運行機(jī)制的正常運轉(zhuǎn)。這種創(chuàng)新合作組織模式的運行治理機(jī)制就是治理理論學(xué)者羅茨所認(rèn)為的一種不同于科層制的網(wǎng)絡(luò)運行組織創(chuàng)新機(jī)制。依靠這種創(chuàng)新的合作組織模式，粵港澳之間可以確立起相互間的合作伙伴關(guān)系，這種關(guān)系的運行是基于彼此的認(rèn)同信任和進(jìn)行合作的愿景，能夠有著共同的利益關(guān)系訴求，如此可以通過協(xié)調(diào)、談判、磋商等互動方式來確立各自的行動目標(biāo)，協(xié)商解決合作關(guān)系中面臨的各種重大問題，共同推動粵港澳區(qū)域合作事務(wù)的優(yōu)化與治理[4]實現(xiàn)粵港澳合作運行機(jī)制的長期穩(wěn)定。

（四）以生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域合作為契機(jī)，深化粵港澳合作的創(chuàng)新機(jī)制

環(huán)境治理一直是世界各個國家關(guān)注的焦點問題。我們國家在“十二五”期間也把低碳環(huán)保作為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的重要產(chǎn)業(yè)進(jìn)行戰(zhàn)略性規(guī)劃。可見，低碳環(huán)保不僅僅是一個區(qū)域問題，也是一個國家戰(zhàn)略問題。迄今為止，粵港澳區(qū)域間的生態(tài)環(huán)境盡管有了明顯地改觀，但是如何治理大氣污染、水污染等生態(tài)環(huán)境問題依然是三地不得不面對的問題，也是三地亟需解決的問題。特別是隨著城際污染的疊加日益加劇，嚴(yán)重的治污情勢勢必要求三地打破以往劃地為牢的界線，粵港澳才能融為一體。因此，加速粵港澳區(qū)域合作創(chuàng)新機(jī)制的建立，可以先以粵港澳共同面對的課題為先行合作的切入點，這樣可以得到三地政府和民間的共同支持與認(rèn)可，同時可以以點帶面推動粵港澳的區(qū)域合作進(jìn)程，加速一體化經(jīng)驗的積累。

參考文獻(xiàn):

［1］國務(wù)院研究室課題組.粵港澳更緊密合作一體化發(fā)展的空間布局和政策選擇 ——建立粵港澳更緊密合作框架研究報告之三[J].珠海市行政學(xué)院學(xué)報，2011，（1）:47-51.

［2］佚名.在新的起點上推進(jìn)粵港深度合作［J］.南方經(jīng)濟(jì)，2011，（7）:83-86.

［3］畢瑞峰.論合作治理視角下的粵港澳合作體系［J］.珠海市行政學(xué)院學(xué)報，2010，（4）:60-64.

［4］畢瑞峰. 以合作理念建設(shè)珠中江城市圈［N］. 珠海特區(qū)報，2009-05-21.

責(zé)任責(zé)任、校對：關(guān) 華