教師申訴處理與司法審查

程琥

教師申訴的基本內(nèi)涵

申訴制度是指公民在其合法權(quán)益受到損害時(shí)，向國(guó)家機(jī)關(guān)申訴理由，請(qǐng)求處理或者重新處理的制度。我國(guó)現(xiàn)行法律基本上規(guī)定了兩種申訴制度，即訴訟上的申訴制度和非訴訟上的申訴制度。訴訟上的申訴制度，專(zhuān)指人民法院受理的申訴；而非訴訟的申訴范圍較廣，包括向各級(jí)黨委、各級(jí)人大、各級(jí)人民政府及其行政機(jī)關(guān)提起的申訴。教師申訴制度，是《中華人民共和國(guó)教師法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《教師法》）確立的一項(xiàng)維護(hù)教師合法權(quán)益的行政救濟(jì)程序的制度?！督處煼ā返?9條規(guī)定，教師對(duì)學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)侵犯其合法權(quán)益的，或者對(duì)學(xué)校、對(duì)其他教育機(jī)構(gòu)作出的處理不服的，可以向教育行政主管部門(mén)提出申訴，教育行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)在接到申訴的30日內(nèi)作出處理。教師申訴的范圍比較寬泛，主要包括3個(gè)方面：一是教師認(rèn)為學(xué)校等侵犯其《教師法》規(guī)定的合法權(quán)益的，可以提起申訴。這里的合法權(quán)益是指《教師法》規(guī)定的教師在職務(wù)聘任、教學(xué)科研、工作條件、培訓(xùn)進(jìn)修、考核獎(jiǎng)懲、工資福利待遇、退休等各方面的合法權(quán)益。二是教師對(duì)學(xué)校等作出的處理決定不服的，可以提起申訴。三是教師認(rèn)為人民政府的有關(guān)行政部門(mén)侵犯其《教師法》規(guī)定的合法權(quán)益的，可以提出申訴。《北京市教師申訴辦法》第4條規(guī)定：教師提出申訴的，應(yīng)當(dāng)以書(shū)面形式向受理申訴機(jī)關(guān)交送申訴書(shū)。申訴書(shū)應(yīng)當(dāng)載明以下事項(xiàng)：申訴人的基本情況；被申訴人的基本情況；申訴請(qǐng)求；申訴理由；其他有關(guān)情況?！侗本┦薪處熒暝V辦法》第8條規(guī)定，教師應(yīng)當(dāng)在知道或者應(yīng)當(dāng)知道自己合法權(quán)益受到侵犯，或者在知道或者應(yīng)當(dāng)知道學(xué)校或者其他教育機(jī)構(gòu)作出的處理決定之日起一年內(nèi)，向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出申訴申請(qǐng)，逾期不提出視為自動(dòng)放棄申訴權(quán)利。從上述規(guī)定可以看出，教師申訴具有以下幾個(gè)特征：

1.關(guān)于申訴主體的限定

教師申訴作為《教師法》等法律規(guī)定的維護(hù)教師權(quán)益的一項(xiàng)重要救濟(jì)制度，針對(duì)的主體只能是教師，對(duì)于非教師人員則不能啟動(dòng)教師申訴程序。

2.關(guān)于申訴范圍的限定

為保護(hù)教師合法權(quán)益而設(shè)立的教師申訴制度并未把救濟(jì)范圍無(wú)限擴(kuò)大，而是有特定的救濟(jì)范圍，超出法定范圍的事項(xiàng)則不屬于教師申訴處理的權(quán)限范圍，對(duì)于超出申訴處理受理范圍的申訴申請(qǐng)不予受理。

3.關(guān)于受理主體的限定

針對(duì)教師提出的申訴申請(qǐng)，能夠依法受理申請(qǐng)并作出申訴處理決定的主體只能限定為教育行政主管部門(mén)。

4.關(guān)于申訴條件的限定

教師提出申訴需要滿(mǎn)足以下幾個(gè)條件：一是教師提出申訴的前提是教師對(duì)學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)侵犯其合法權(quán)益，以及對(duì)學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)作出的處理不服。二是教師提出申訴應(yīng)當(dāng)采取書(shū)面形式，且申訴書(shū)應(yīng)當(dāng)載明申訴人及被申訴人的基本情況、申訴請(qǐng)求和理由，以及其他有關(guān)情況。三是教師提出申訴的時(shí)間要求，是教師應(yīng)當(dāng)在知道或者應(yīng)當(dāng)知道自己合法權(quán)益受到侵犯，或者在知道或者應(yīng)當(dāng)知道學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)作出的處理決定之日起1年內(nèi)，向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出申訴，逾期不提出視為自動(dòng)放棄申訴權(quán)利。因此，教師超出1年的申訴期限向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出申訴，有關(guān)機(jī)關(guān)可以按照信訪方式進(jìn)行處理。四是教育行政主管部門(mén)處理教師申訴的時(shí)間為接到申訴的30日內(nèi)作出處理。

教師權(quán)益的救濟(jì)程序

1.救濟(jì)途徑

救濟(jì)途徑是指教師認(rèn)為其合法權(quán)益受到損害，請(qǐng)求救濟(jì)的渠道和方式。救濟(jì)途徑包括訴訟途徑和非訴訟途徑。前者是指司法救濟(jì)途徑，后者是指行政救濟(jì)途徑和學(xué)校內(nèi)部或者民間途徑。

一是行政救濟(jì)途徑。根據(jù)《教師法》等法律規(guī)定，教師權(quán)益的行政救濟(jì)途徑主要包括教師申訴和行政復(fù)議兩種行政救濟(jì)的方式，教師可以完全按照自己的意愿選擇不同的救濟(jì)途徑和救濟(jì)渠道。

二是司法救濟(jì)途徑。從我國(guó)現(xiàn)行的法律制度看，凡是符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》和《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》規(guī)定的，均可以通過(guò)訴訟渠道求得司法救濟(jì)。這里主要探討教師申訴處理的行政訴訟救濟(jì)。

2.教師申訴與行政復(fù)議、行政訴訟的界分

行政復(fù)議是指公民、法人或其他社會(huì)組織不服行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為，依法定條件和程序，向作出該行政行為機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，由上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)引起爭(zhēng)議的具體行政行為進(jìn)行審查、認(rèn)定并作出裁決的一種行政監(jiān)督活動(dòng)。行政復(fù)議的實(shí)質(zhì)是事后的一種救濟(jì)措施，即正確的行政行為予以維持，錯(cuò)誤的行政行為予以糾正。它是解決行政爭(zhēng)議的一種有效手段和途徑。行政訴訟是指由法院裁決行政糾紛的法律制度，具體指公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向人民法院提起訴訟，由人民法院作出裁判的訴訟活動(dòng)。行政訴訟是由法院依法對(duì)行政糾紛作出裁判的訴訟制度，其實(shí)質(zhì)是以司法程序監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，保護(hù)公民等合法權(quán)益的一種事后監(jiān)督、救濟(jì)措施。教師申訴與行政復(fù)議、行政訴訟三者之間的聯(lián)系是：

一是教師申訴與行政復(fù)議、行政訴訟在目的上有共同之處。教師申訴作為一種法律制度，為教師等保護(hù)自身的合法權(quán)益、依法進(jìn)行申訴提供了法律保障。正是基于教師的這種權(quán)利和申訴的法律地位，使得教師把申訴當(dāng)作解決問(wèn)題、保護(hù)自身合法權(quán)益的有效途徑。因此，當(dāng)教師等與學(xué)校等發(fā)生矛盾時(shí)，特別是當(dāng)教師等認(rèn)為學(xué)校的行為侵害其合法權(quán)益時(shí)，他們就會(huì)產(chǎn)生申訴動(dòng)機(jī)，進(jìn)行申訴活動(dòng)，以保護(hù)自身的合法權(quán)益。而教師申訴制度要達(dá)到保護(hù)教師等合法權(quán)益的目的，也正是行政復(fù)議和行政訴訟保護(hù)公民等合法權(quán)益的最終目的。

二是教師申訴、行政復(fù)議及行政訴訟的范圍有所交叉。教師申訴的范圍廣泛，多種多樣。行政復(fù)議、行政訴訟的范圍主要是由于行政機(jī)關(guān)的具體行政行為引起的行政爭(zhēng)議。從這一點(diǎn)講，教師申訴的范圍與行政復(fù)議、行政訴訟的范圍有所交叉。正是三者的這種在范圍上的交叉，當(dāng)教師的合法權(quán)益受到侵害時(shí)，教師可以采取行政申訴的方式維護(hù)自己的權(quán)益，也可以通過(guò)行政復(fù)議或行政訴訟使自身的合法權(quán)益得到保護(hù)。

教師申訴與行政復(fù)議、行政訴訟三者之間的區(qū)別是：

一是解決問(wèn)題的方式不同。教師申訴具有靈活、簡(jiǎn)便的特點(diǎn)，而行政復(fù)議及行政訴訟的操作方式比申訴復(fù)雜、規(guī)范，它們的提起以及整個(gè)處理過(guò)程均是在法定的條件和程序下進(jìn)行的，過(guò)于簡(jiǎn)單或隨意會(huì)影響它們的嚴(yán)肅性和有效性，其操作必須按照各自的程序進(jìn)行，不能跳過(guò)或缺少某一必經(jīng)的步驟，且程序的各個(gè)階段都具有一定的順序性，實(shí)際操作中必須按順序進(jìn)行，不得顛倒。

二是法律依據(jù)不同。教師申訴工作的法律依據(jù)是教育行政法律規(guī)范?！吨腥A人民共和國(guó)教育法》《教師法》等是教師申訴工作的主要法律依據(jù)?！吨腥A人民共和國(guó)行政復(fù)議法》是行政復(fù)議必須適用的準(zhǔn)則，而行政訴訟的法律依據(jù)是行政實(shí)體法和行政程序法，即《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政訴訟法》）。

三是時(shí)效和程序不同。行政復(fù)議及行政訴訟是行政相對(duì)人的權(quán)利，但這種權(quán)利并不是一種不受約束的權(quán)利，因此，相關(guān)法律為相對(duì)人行使復(fù)議申請(qǐng)權(quán)和行政訴訟權(quán)設(shè)定了一個(gè)合理的有效期間。根據(jù)《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》的規(guī)定，申請(qǐng)行政復(fù)議的時(shí)效為60日，提起行政訴訟的時(shí)效是3個(gè)月。超過(guò)上述期限的規(guī)定，即喪失復(fù)議申請(qǐng)權(quán)或起訴權(quán)。而教師申訴對(duì)申訴者來(lái)說(shuō)則沒(méi)有嚴(yán)格意義上的期限限制，申訴者在任何時(shí)候都可以提出，而對(duì)申訴受理機(jī)關(guān)則規(guī)定在受理后30日內(nèi)作出處理?！侗本┦薪處熒暝V辦法》對(duì)教師提出申訴申請(qǐng)規(guī)定了1年的期限。

四是法律后果不同。教師申訴受理機(jī)關(guān)對(duì)教師申訴作出處理后，申訴人對(duì)此不服，可以提起行政復(fù)議，也可以提起行政訴訟。而公民等行使行政復(fù)議請(qǐng)求權(quán)和行政訴訟的權(quán)利，則引起行政復(fù)議程序或行政訴訟程序的開(kāi)始，引起對(duì)有關(guān)行政行為的審查、認(rèn)定或者審理判決活動(dòng)。

3.教師申訴處理程序與行政訴訟程序的銜接

這個(gè)問(wèn)題實(shí)質(zhì)與學(xué)校能否成為行政訴訟的被告相關(guān)。在否認(rèn)學(xué)校的行政主體者看來(lái)，學(xué)校處理（處分）行為不能直接成為行政訴訟的司法審查對(duì)象，因此，《教師法》規(guī)定的申訴制度，在某種意義上，就成為教師提起行政訴訟的必經(jīng)程序。而肯定者雖然堅(jiān)持學(xué)校的行政主體資格，但他們對(duì)如何處理行政訴訟與教育申訴的關(guān)系卻有不同的觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)主張申訴并不是行政訴訟的前置程序。因?yàn)楝F(xiàn)行《教師法》等相關(guān)法律法規(guī)，并沒(méi)有規(guī)定教師申訴是行政訴訟的前置程序。教師不服學(xué)校的處理（處分）行為可以先向教育行政主管部門(mén)提起申訴，對(duì)教育行政主管部門(mén)的申訴不服的再向法院提起行政訴訟，也可以直接提起行政訴訟。另一種觀點(diǎn)則主張將教育行政主管部門(mén)的申訴確立為前置程序。因?yàn)楦咝＝逃m紛具有特殊性，不宜將該糾紛直接納入行政訴訟范疇，通過(guò)教育行政主管部門(mén)的監(jiān)督和糾錯(cuò)機(jī)制，可以充分發(fā)揮行政層級(jí)中的上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督關(guān)系來(lái)平衡和解決糾紛，而司法審查的有限性并不一定能從實(shí)體上全面保護(hù)教師的合法權(quán)益。因此，從目前司法實(shí)踐情況來(lái)看，教師對(duì)學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)侵犯其合法權(quán)益的，或者對(duì)學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)作出的處理不服的，先向教育行政主管部門(mén)提出申訴，對(duì)申訴處理決定不服才能向法院提起行政訴訟。

4.教師申訴與行政復(fù)議、行政訴訟程序交叉的處理

教師對(duì)教育行政主管部門(mén)的申訴處理決定不服可以申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以提起行政訴訟。因此，實(shí)踐中可能會(huì)出現(xiàn)救濟(jì)程序交叉問(wèn)題。對(duì)此應(yīng)注意兩點(diǎn)：

一是避免兩個(gè)程序的混亂和交叉使用。即教師在啟動(dòng)其中一個(gè)程序后，就不能再啟動(dòng)另一個(gè)程序。在這個(gè)問(wèn)題上，裁判機(jī)關(guān)在進(jìn)行案件的程序?qū)彶闀r(shí)也應(yīng)嚴(yán)格把關(guān)，當(dāng)出現(xiàn)行政程序先于司法程序的情況時(shí)，司法程序可以中止；當(dāng)司法程序先于行政程序時(shí)，行政程序應(yīng)該終結(jié)。

二是行政程序可以?xún)?yōu)先使用。在一般情況下，針對(duì)絕大多數(shù)教師的申訴處理糾紛，可先進(jìn)行行政程序，然后再進(jìn)行司法程序。教師可以首先選擇行政程序，因?yàn)樾姓绦蚓哂斜憬荨⒏咝У奶攸c(diǎn)，且可以進(jìn)行調(diào)解，有利于使糾紛快速解決、徹底解決。教育行政主管部門(mén)應(yīng)該充分發(fā)揮教育行政管理的職能作用，及時(shí)解決糾紛、化解矛盾，針對(duì)申訴教師的選擇不能拒絕。

教師申訴處理的司法審查

教師申訴制度是保護(hù)教師合法權(quán)益的申訴法律制度，教師在教育領(lǐng)域里的合法權(quán)益是教育行政主管部門(mén)應(yīng)予保護(hù)的法定職責(zé)，教育行政主管部門(mén)對(duì)其權(quán)益爭(zhēng)議的處理構(gòu)成了其履責(zé)的具體行政行為，并因此與教師之間形成了教育行政法律關(guān)系，而這種法律關(guān)系一旦形成，則可能引起行政復(fù)議或者行政訴訟。

1.司法審查原則

以司法救濟(jì)在教育活動(dòng)中所起的作用，教師申訴處理行政爭(zhēng)議的司法審查應(yīng)堅(jiān)持以下原則：

一是窮盡行政救濟(jì)原則。教育行政爭(zhēng)議的范圍極其廣泛，其內(nèi)容也相當(dāng)復(fù)雜，在某些方面還含有較高的職業(yè)技術(shù)因素，如教師的職稱(chēng)評(píng)定等。而作為教育管理者的教育行政主管部門(mén)在這方面不僅有職責(zé)，而且還有處理爭(zhēng)議的優(yōu)勢(shì)。因此，司法救濟(jì)應(yīng)以此為基礎(chǔ)，保證審判合法、有效的進(jìn)行。

二是合法性審查原則。《行政訴訟法》第5條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查?！睆膶彶閷?duì)象方面看，人民法院審理行政案件是對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，不對(duì)抽象行政行為的合法性進(jìn)行審查。從審查內(nèi)容來(lái)看，人民法院審理行政案件是對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，不對(duì)具體行政行為的合理性進(jìn)行審查。從審查方式來(lái)看，人民法院審理行政案件是對(duì)具體行政行為進(jìn)行全面審查，不進(jìn)行部分審查。

2.司法審查范圍

教師申訴處理行為的司法救濟(jì)范圍，主要是指教師申訴處理行為引起的爭(zhēng)議哪些可以通過(guò)行政訴訟的途徑得到解決，即教師申訴處理行政案件的受案范圍。根據(jù)《行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋的規(guī)定，對(duì)教師申訴處理行政案件的受案范圍可以作如下界定：

一是對(duì)教育行政主管部門(mén)作出的申訴處理決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟；

二是對(duì)教育行政主管部門(mén)拒絕或者拖延履行申訴處理法定職責(zé)的，可以向人民法院提起行政訴訟；

三是認(rèn)為申訴處理侵犯其他合法權(quán)益的。

3.合法性審查的主要方面

根據(jù)《行政訴訟法》第54條的規(guī)定，合法的具體行政行為應(yīng)同時(shí)具備主要證據(jù)確實(shí)、充分，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序，不存在超越職權(quán)、濫用職權(quán)和不履行法定職責(zé)等問(wèn)題。因此，法院圍繞上述幾個(gè)方面對(duì)教育行政主管部門(mén)作出的申訴處理決定或者不履行申訴處理職責(zé)的行為進(jìn)行審查。實(shí)踐中，教育行政主管部門(mén)對(duì)受理的教師申訴案件，根據(jù)不同情況，可以分別作出如下決定：一是學(xué)校等管理行為合法的，維持原處理結(jié)果。二是學(xué)校等不履行法律、法規(guī)或者行政規(guī)章的職責(zé)的，可以責(zé)令其限期履責(zé)。三是學(xué)校等管理行為事實(shí)不清，適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的，責(zé)令其重新處理。四是學(xué)校管理行為違法的，可以撤銷(xiāo)其處理決定。對(duì)學(xué)校制定的內(nèi)部規(guī)章制度與法律、法規(guī)或者其他規(guī)范性文件相抵觸的，可以責(zé)令其進(jìn)行修改或廢止。法院經(jīng)審理如果認(rèn)為教育行政主管部門(mén)作出的教師申訴處理決定合法的，應(yīng)當(dāng)判決維持該行為；如果認(rèn)定教育行政主管部門(mén)作出的教師申訴處理決定違法的，法院就應(yīng)判決撤銷(xiāo)、部分撤銷(xiāo)該行為；如果認(rèn)為教育行政主管部門(mén)沒(méi)有履行法定的教師申訴處理職責(zé)，應(yīng)當(dāng)判令教育行政主管部門(mén)限期履責(zé)。

（作者單位：北京市高級(jí)人民法院）

[責(zé)任編輯：李藝英]