我國公立高校教師權(quán)利保障的立法現(xiàn)狀研究

榮利穎 楊娟

摘 要：我國現(xiàn)行法律所確立的教師權(quán)益保障的制度和措施，在保障公立高校教師的權(quán)益方面發(fā)揮了極其重要的作用，同時(shí)也存在諸多問題。由于對公立高校教師法律地位等問題認(rèn)識(shí)的不足，以及相關(guān)立法技術(shù)的落后，導(dǎo)致我國教師權(quán)利保障的立法并不完善，教師權(quán)利被侵犯的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。因而，梳理現(xiàn)有法律框架下的公立高校教師權(quán)益保障機(jī)制，提出完善相關(guān)立法的方向和途徑，具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義和理論價(jià)值，也是高校管理法治化的必然要求。

關(guān)鍵詞：公立高等院校教師權(quán)利立法現(xiàn)狀

我國公立高校教師的法律地位

公立高校教師法律地位的界定，直接決定著其與學(xué)校法律關(guān)系的定性，并最終影響其權(quán)利救濟(jì)機(jī)制的構(gòu)建。然而，通過檢索現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)，卻不難發(fā)現(xiàn)我國對公立高校教師在聘任制下的法律地位的定性是模糊的，甚至是相互沖突的。

目前，理論界對我國高校教師的法律定位主要存在兩種意見。一種意見認(rèn)為，我國公立高校教師的法律地位應(yīng)定位為勞動(dòng)者，可以稱之為“勞動(dòng)者說”；另一種意見則認(rèn)為，根據(jù)我國相關(guān)法律規(guī)定顯示，我國公立高校教師是具有專門職業(yè)特性的公職人員，可以稱之為“公職人員說”?！皠趧?dòng)者說”的根據(jù)主要在于以下兩個(gè)法律規(guī)定：一是《中華人民共和國教師法》（以下簡稱《教師法》）第17條。有論者據(jù)此認(rèn)為，教師與學(xué)校之間是基于合同的聘任關(guān)系，具有合同關(guān)系的基本特點(diǎn)，因而從這一意義上講，公立高校的教師已經(jīng)滿足了《中華人民共和國勞動(dòng)法》對“勞動(dòng)者”這一勞動(dòng)法律關(guān)系主體條件的要求；二是2008年新《中華人民共和國勞動(dòng)合同法》第96條的規(guī)定。隨著聘任制度的實(shí)施，勞動(dòng)法已經(jīng)將教師納入了其調(diào)整范圍，教師應(yīng)被認(rèn)定為勞動(dòng)者。

但“勞動(dòng)者說”在學(xué)界并未獲得廣泛的認(rèn)同。首先，其以教師實(shí)行聘任制的任用方式作為證明教師應(yīng)定位為勞動(dòng)者的論據(jù)是不足取的。如《中華人民共和國公務(wù)員法》第95條規(guī)定：“機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，經(jīng)省級以上公務(wù)員主管部門批準(zhǔn)，可以對專業(yè)性較強(qiáng)的職位和輔助性職位實(shí)行聘任制。”因此，我們并不能根據(jù)聘任制這樣一種針對特殊人員的任用方式來說明被聘者的法律地位。此外，從合同的主體、目的、內(nèi)容等角度分析，公立高校教師與學(xué)校在聘任制下簽訂的合同也應(yīng)屬于行政合同，而非勞動(dòng)合同。綜上，本文亦不贊成“勞動(dòng)者說”，而認(rèn)同“公職人員”說。其理由主要有以下幾個(gè)方面：一是從教師職業(yè)性質(zhì)看，公立高校的教師應(yīng)認(rèn)定為公職人員。雖與義務(wù)教育不同，但公立高校執(zhí)行的教育仍具有明顯的給付行政性質(zhì)。公立高校是我國公立高等教育的執(zhí)行人，作為其教學(xué)任務(wù)承擔(dān)者的公立高校的教師應(yīng)具有類型于公務(wù)員的法律定位。二是從教師工資來源、福利待遇看，公立高校的教師也應(yīng)被認(rèn)定為公職人員。從《教師法》第25條、第29條、第30條規(guī)定可以看出，教師的工資、福利待遇或是比照國家公務(wù)員，或是根據(jù)法律授權(quán)由國務(wù)院等相關(guān)行政部門強(qiáng)制規(guī)定，而非由學(xué)校自主規(guī)定。三是從法律對違法教師應(yīng)承擔(dān)諸多行政責(zé)任看，公立高校教師同樣應(yīng)被認(rèn)定為公職人員。

應(yīng)當(dāng)說，將公立高校教師定位為國家公職人員是符合世界各國的立法潮流的?？v觀當(dāng)今世界各國的教育立法，主要發(fā)達(dá)國家的教育立法大都確認(rèn)公立學(xué)校教師為公務(wù)員或公務(wù)雇員。而從其經(jīng)驗(yàn)看，此種定位對于理順教師與公立高校之間的法律關(guān)系，建立健全教師權(quán)利保障的機(jī)制也具有積極意義。

我國公立高校教師權(quán)利保障的立法現(xiàn)狀

1.我國公立高校教師的法定權(quán)利

從已有的法律規(guī)范看，我國教師的法定權(quán)利既有憲法規(guī)定的一切公民享有的基本權(quán)利，也有相關(guān)教育法規(guī)規(guī)定的一般職業(yè)權(quán)利，以及教育法規(guī)規(guī)定的具體權(quán)利。

教師的職業(yè)權(quán)利主要體現(xiàn)在《中華人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）第4章第32條至第34條，主要包括：享有法律規(guī)定的權(quán)利；國家保護(hù)教師的合法權(quán)益，改善教師的工作條件和生活條件，提高教師的社會(huì)地位；依法規(guī)定教師的工資報(bào)酬、福利待遇；國家實(shí)行教師資格、職務(wù)、聘任制度，通過考核、獎(jiǎng)勵(lì)、培養(yǎng)和培訓(xùn)，提高教師素質(zhì)等。而教師的具體權(quán)利，亦為教師職業(yè)所特有的權(quán)利則主要規(guī)定在《教師法》第7條。教師主要享有以下6項(xiàng)具體權(quán)利：一是教育教學(xué)自主權(quán)。二是科學(xué)研究權(quán)。三是指導(dǎo)評價(jià)權(quán)。四是獲取報(bào)酬待遇權(quán)。五是民主管理權(quán)。六是培養(yǎng)進(jìn)修權(quán)。上述規(guī)定主要體現(xiàn)了教師所享有的一些實(shí)體性權(quán)利，這些權(quán)利具有濃重的行業(yè)化色彩，突出了教師在社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活中所起的作用。除此之外，《教師法》第39條還規(guī)定了教師對學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)侵犯其合法權(quán)益，或者對學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)作出的處理不服的申訴權(quán)。

2.我國公立高校教師權(quán)益保障的法律體系

從法律淵源考察，有《教育法》這樣的教育基本法，也有《教師法》《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱《高等教育法》）等教育特別法，以及與之配套的行政法規(guī)、地方性法規(guī)和相關(guān)政策；從權(quán)利保護(hù)救濟(jì)途徑上看，涉及諸如《中華人民共和國民法》《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國行政法》《中華人民共和國勞動(dòng)法》等法律規(guī)范，有行政法救濟(jì)、民法救濟(jì)、刑法救濟(jì)等；從權(quán)利保護(hù)范圍上看，既保護(hù)教師作為公民的人身權(quán)利、物質(zhì)權(quán)利，也保護(hù)教師的職業(yè)權(quán)利、精神權(quán)利。

（1）高校教師權(quán)益保障的基本原則。我國公立高校教師的權(quán)益保障的原則首先體現(xiàn)在《教育法》第4條，“ 教育是社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的基礎(chǔ)，國家保障教育事業(yè)優(yōu)先發(fā)展。全社會(huì)應(yīng)當(dāng)關(guān)心和支持教育事業(yè)的發(fā)展。全社會(huì)應(yīng)當(dāng)尊重教師?！边@一規(guī)定同樣是《教育法》的基本原則，它提出了對全社會(huì)尊重教師的法律指引。《高等教育法》第50條亦對高校教師權(quán)益保護(hù)提出了原則性要求，“國家保護(hù)高等學(xué)校教師及其他教育工作者的合法權(quán)益，采取措施改善高等學(xué)校教師及其他教育工作者的工作條件和生活條件?！?/p>

（2）高校教師的民法保護(hù)。民法保護(hù)的是公民的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)?！督逃ā返?1條規(guī)定，侵犯教師合法權(quán)益造成損害應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任。根據(jù)《教育法》《教師法》《民法通則》《民事訴訟法》等規(guī)定，教師基于其職業(yè)身份可以提起以下民事訴訟：一是確認(rèn)之訴。二是給付之訴。三是變更之訴。

（3）高校教師的刑法保護(hù)。侵犯教師的合法權(quán)益，情節(jié)嚴(yán)重、構(gòu)成犯罪的，應(yīng)依法追究刑事責(zé)任?！缎谭ā分型ㄟ^懲治教育設(shè)施重大安全事故罪、侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)罪、聚眾擾亂社會(huì)秩序罪、尋釁滋事罪以及侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利、侵犯財(cái)產(chǎn)等刑事犯罪來保護(hù)教師的合法權(quán)益。

（4）高校教師權(quán)益的行政法保護(hù)。高校教師權(quán)益的行政救濟(jì)途徑，可以按照當(dāng)事人的請求權(quán)分為以下幾種類型：一是行政申訴。高校教師權(quán)益的行政法保護(hù)程序主要體現(xiàn)在教師的申訴制度上。有關(guān)教師申訴權(quán)的規(guī)定主要體現(xiàn)于《教師法》第39條第1款、第二款之規(guī)定，此規(guī)定為一項(xiàng)法定申訴制度，具有行政法上的拘束力和執(zhí)行力。二是行政復(fù)議。依照《行政復(fù)議法》《教育法》《教師法》等有關(guān)法律的規(guī)定，高校教師有提出教育行政復(fù)議的權(quán)利，若其依法提出行政復(fù)議，教育行政復(fù)議機(jī)關(guān)必須審查，并作出復(fù)議決定。三是行政仲裁。1995年8月28日，國家教委發(fā)布的《關(guān)于開展加強(qiáng)教育執(zhí)法及監(jiān)督試點(diǎn)工作的意見》中明確提出要建立教育仲裁制度。目前，高校教師因辭職、辭退和履行聘任（聘用）合同發(fā)生的爭議以及依法可以提起仲裁的人才流動(dòng)爭議和其他人事爭議可以適用人事爭議仲裁的有關(guān)規(guī)定，但是對于教師福利待遇、進(jìn)修培訓(xùn)等并未建立相應(yīng)的仲裁制度。四是行政訴訟。2000年《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第1條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍?！睋?jù)此，我國公立高校作為法律法規(guī)授權(quán)組織確立了相應(yīng)的行政主體地位，高校的部分管理行為也被納入了行政訴訟司法審查的范圍。在司法實(shí)踐中，行政訴訟已愈來愈成為高校教師維護(hù)其自身合法權(quán)益的法律救濟(jì)途徑。

我國公立高校教師權(quán)利保障的立法評析及其完善

我國公立高校教師權(quán)利保障立法存在的問題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是相關(guān)立法內(nèi)容模糊不清，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。如關(guān)于高校教師法律定位仍缺乏明確的規(guī)定，直接影響了相關(guān)法律的適用，在司法實(shí)踐中對教師與高校之間的糾紛是否適用行政復(fù)議和行政訴訟存在極大的爭議；二是規(guī)定籠統(tǒng)，缺乏可操作性。如關(guān)于申訴制度的規(guī)定，由于法律并未對申訴程序、處理機(jī)構(gòu)作出明確規(guī)定，而不具有實(shí)際操作性；三是立法分散，缺乏系統(tǒng)性?，F(xiàn)有的立法缺乏系統(tǒng)化、配套化，甚至存在法律規(guī)范之間相互沖突的情況，既讓當(dāng)事人無所適從，亦損害了法律的權(quán)威。

為切實(shí)加強(qiáng)法律對公立高校教師權(quán)利的保障，我們亟需完善教師權(quán)益保護(hù)法律法規(guī)體系，通過立法、法律編纂、司法解釋、法規(guī)配套、廢止過時(shí)法規(guī)等各種途徑完善教師合法權(quán)益保障法律法規(guī)體系?；诂F(xiàn)有法律規(guī)定和高校教師權(quán)益保障的現(xiàn)狀，我們亟需推進(jìn)以下立法工作：

1.明確公立高校教師的法律地位及其權(quán)益

高校教師的法律地位直接影響到相關(guān)法律的使用。如在面臨教師與高校的糾紛時(shí)，是受行政法律關(guān)系的調(diào)整，還是受民事法律關(guān)系的調(diào)整；又如是否適用行政復(fù)議、行政訴訟等行政法律救濟(jì)程序。根據(jù)前面論述，高校教師作為教育給付行政的主要實(shí)施者，應(yīng)在法律地位上被定位為國家公職人員。在具體的操作途徑上，可以考慮在立法上“建立一個(gè)包含公務(wù)員在內(nèi)的更大概念， 如國家公職人員或國家工作人員等， 以與狹義的勞動(dòng)者相區(qū)別， 并將公立學(xué)校教師納入此新的概念和制度架構(gòu)?！比绱?，既可以“保持現(xiàn)有的公務(wù)員概念不變， 又能反映公立學(xué)校教師是公職而非私職的職業(yè)特點(diǎn)， 并據(jù)此通過專門教育立法對教師的權(quán)利、義務(wù)和管理作出相應(yīng)規(guī)范。”此外，應(yīng)在相關(guān)法律法規(guī)中進(jìn)一步細(xì)化關(guān)于高校教師權(quán)利的規(guī)定。

2.建立健全公立高校教師申訴制度

在現(xiàn)有的法律救濟(jì)途徑中，申訴制度是高校教師權(quán)利救濟(jì)的主要途徑，但由于申訴程序、處理機(jī)構(gòu)等未作明確的規(guī)定，這一制度缺乏實(shí)際可操作性。當(dāng)前，應(yīng)在現(xiàn)有立法規(guī)定的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確規(guī)定申訴處理機(jī)構(gòu)、申訴的期限、申訴的具體程序規(guī)則，以及如不服校內(nèi)申訴處理決定向教育行政部門或政府提出申訴的具體制度安排等。最終應(yīng)致力于構(gòu)建一個(gè)合理的教師申訴層級，理順申訴制度與其他救濟(jì)制度的關(guān)系。

3.補(bǔ)充和完善教師聘任、解聘等法律程序

現(xiàn)有立法對教師聘任、解聘的規(guī)定過于簡單，導(dǎo)致實(shí)踐中因聘任、解聘的不合理而引發(fā)糾紛的情況多有發(fā)生。我們應(yīng)當(dāng)遵循公正、民主、合法的原則建立完善的高校教師聘任、解聘等法律程序。在高校教師招聘程序方面：首先，應(yīng)有國家層面統(tǒng)一立法規(guī)定教師聘任的步驟、辦法，明確規(guī)定雙方的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任；其次，高校應(yīng)設(shè)立由校級領(lǐng)導(dǎo)、學(xué)科帶頭人等組成的聘任委員會(huì)，明確面試、試教、考核等程序。在解聘教師程序方面：首先，應(yīng)建立一個(gè)科學(xué)合理、公正合法的教師考核辦法，對教師的解聘應(yīng)建立在這一考核結(jié)果之上；再次，對教師的解聘應(yīng)在規(guī)定期限內(nèi)以書面的形式通知本人，教師擁有舉行聽證的權(quán)利，而解聘的最終處理決定應(yīng)報(bào)上級教育行政部門審核批準(zhǔn)。

4.引入聽證制度，落實(shí)公立高校教師的民主管理權(quán)

聽證是公民參與公共決策與公共行政的一種途徑，體現(xiàn)了社會(huì)的民主性?！督處煼ā返?條第5項(xiàng)規(guī)定了教師的民主管理權(quán)，但由于缺乏配套的法律規(guī)定，教師這一法定權(quán)利并未在現(xiàn)實(shí)中得以充分實(shí)現(xiàn)。而高校作為公務(wù)法人，其部分管理行為具有行政行為的性質(zhì)，其制定或出臺(tái)的相關(guān)規(guī)章制度或重大改革舉措或重大具體管理行為又極有可能與教師的權(quán)益密切相關(guān)。因此，為充分實(shí)現(xiàn)教師的民主管理權(quán)利，實(shí)現(xiàn)高校教師管理的民主法治化，保障教師的合法權(quán)益，高校在制定或出臺(tái)與教師權(quán)益相關(guān)的規(guī)章制度或?qū)嵤┲卮缶唧w管理行為時(shí)應(yīng)引入聽證制度。

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[7]《關(guān)于開展加強(qiáng)教育執(zhí)法及監(jiān)督試點(diǎn)工作的意見》（1995年）第3條第6項(xiàng).

（作者單位：榮利穎 首都師范大學(xué)教育學(xué)院，楊娟清華大學(xué)博士后）

[責(zé)任編輯：李藝英]