高校教師法律問題研究芻議

姚金菊

編者按：沒有卓越的教師不可能有一流的大學(xué)；沒有權(quán)利保障不可能有卓越的教師。我國將9月10日定為教師節(jié)并制定了專門的《教師法》。今年9月10日是第28個教師節(jié)。作為太陽底下最光輝的職業(yè)，作為人類靈魂的工程師，教師應(yīng)當(dāng)受到特別的重視和尊重。在向所有教師表達謝意的同時，我們也深刻地感受到，《教師法》的一些規(guī)定在現(xiàn)實中尚未落實，教師權(quán)益及糾紛解決至今缺乏細致的法律規(guī)定。我國正在著手推進的事業(yè)單位改革必將慎重考慮高校教師的法律地位。為此，我們就高校教師法律問題研究、權(quán)利保障的立法現(xiàn)狀及申訴處理與司法審查等理論與實務(wù)方面組織了一組文章（稿件來自北京外國語大學(xué)中外教育法研究中心組織的教育法治論壇），以期推動教師法律法規(guī)的全面落實，更好地保障教師的權(quán)益，為建設(shè)一批世界一流高校助力。

高校教師的法律涵義

現(xiàn)行《中華人民共和國教師法》（以下簡稱《教師法》）是在明確適用范圍之后對教師進行界定的。該法第二條明確指出：“本法適用于在各級各類學(xué)校和其他教育機構(gòu)中專門從事教育教學(xué)工作的教師”，第三條則規(guī)定教師是“履行教育教學(xué)職責(zé)的專業(yè)人員”?？梢姡梢饬x的教師是與學(xué)校及教育機構(gòu)相聯(lián)系的，其職責(zé)是專門從事教育教學(xué)工作，其性質(zhì)為專業(yè)人員。作為核心的法律意義上的教師應(yīng)當(dāng)是指“在學(xué)校內(nèi)專職履行教育教學(xué)職責(zé)的專業(yè)人員”。據(jù)此，不在學(xué)校等教育機構(gòu)內(nèi)或者在其中但不專門從事教育教學(xué)工作的，都不應(yīng)該屬于法律意義上的教師，這樣就把非學(xué)校教師與學(xué)校內(nèi)并不從事教育教學(xué)工作的人員以及學(xué)校聘任的兼職教師區(qū)別開來，明確專職教師是教師的核心，其他人員可以按教師論或者參照教師的相關(guān)規(guī)定。

《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱《高等教育法》）進一步明確教師與其他教育工作者的不同。高校除了教師之外，還有其他教育工作者，管理人員、教學(xué)輔助人員和其他專業(yè)技術(shù)人員都屬于其他教育工作者。其中，高校教師無疑是指在高校中專門從事教育教學(xué)職責(zé)的專業(yè)人員，以與其他教育工作者相區(qū)別。但僅僅明確高校教師的教學(xué)職能是不夠的，對高校教師的教育教學(xué)職責(zé)作廣義理解，除了教學(xué)這一“人才培養(yǎng)”職能外，高校教師還負有“科學(xué)研究、社會服務(wù)、文化傳承創(chuàng)新”的使命，在高校內(nèi)專職從事科研的人員也屬于高校教師。正是教師的教學(xué)和研究活動負載著高校的社會服務(wù)和文化傳承創(chuàng)新的使命。因此，法律意義上的高校教師應(yīng)當(dāng)與高校職能和教師定位一致，宜界定為“在高等學(xué)校中專職履行教學(xué)研究等教育職能的專業(yè)人員”。高校教師的教育職能包括但不限于教學(xué)、研究職能。據(jù)此，兼職任教人員、高校管理人員和輔助人員都不屬于法律意義上的高校教師。這些人員在法律上可以被視為高校教師或者以教師論，但其法律地位和權(quán)利義務(wù)有別于高校教師。

高校教師的法律地位

教師是高校職能的實施者，高校理念的實現(xiàn)者，是高校的根本命脈所在。因此，高校教師的法律地位必須肯定并突出教師在高校中的主體地位，明確高校應(yīng)當(dāng)以教師為本位。然而，高校教師的法律地位需要考慮高校的法律性質(zhì)。

根據(jù)中共中央、國務(wù)院《關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》，高校承擔(dān)高等教育服務(wù)，可部分由市場配置資源，屬于公益二類的事業(yè)單位。這雖然與學(xué)界多數(shù)認同的高校公法地位接近，但并不意味著對爭論已久的高校法律地位作出終局認定。我們認為，高校作為公法人，應(yīng)當(dāng)定位為社團法人而非財團法人，是以教師為主體的公共團體。高校歷史上曾經(jīng)被作為一種教師的行會組織，今天也具有教師團體的某種性質(zhì)。正是“大學(xué)基本上是追求知識的學(xué)者的團體”這一觀點在高校要求社會認可、自治、資源和聲望合法化方面，起著極為重要的作用。高校作為公務(wù)法人，特征在于其組成要素的人的特殊性，教師直接關(guān)系到高校法人的成立問題。因此，高校教師應(yīng)當(dāng)定位為高校成員，享有作為高校成員教師的權(quán)利義務(wù)，有權(quán)參與高校管理。兼職教師和高校其他教育工作者可以被視為高校成員。

有關(guān)高校教師的成員定位有德國法例可以參考。在德國，大學(xué)成員分為當(dāng)然成員、擬制成員和法律擴及成員，教師直接同大學(xué)成員地位聯(lián)系在一起。兼任教授或兼任教師一般不具有大學(xué)成員的資格，也并非所有大學(xué)教師都是大學(xué)的當(dāng)然成員，正教授才能為大學(xué)當(dāng)然成員。而經(jīng)大學(xué)同意在大學(xué)從事專職之人，如正教授候選人的獎金生、在大學(xué)的外籍研究學(xué)者為大學(xué)擬制成員。德國各邦法律則將在大學(xué)擔(dān)任暫時性工作的人，如大學(xué)教授職位代理人、客座教授，兼課教師也擴展解釋為大學(xué)成員。鑒于高校教師職務(wù)制度的特殊性，我國可以在一定程度上借鑒德國模式，但不必只將教授職務(wù)的教師定位為高校當(dāng)然成員，而應(yīng)適當(dāng)向下延伸至講師、副教授。或者在未來有關(guān)高校教師終身教職的改革中，將取得終身教職的教授定位為高校的當(dāng)然成員，而其余教師則為大學(xué)的擬制成員，但應(yīng)當(dāng)享有作為大學(xué)成員的一般權(quán)利。

此外，從教師與大學(xué)關(guān)系的形成這一動態(tài)過程來考慮，并非所有的教師都能夠成為大學(xué)的成員，僅僅是在通過試用期之后的教師才可能具有大學(xué)正式成員的身份。這也是與我國《教師法》的規(guī)定相一致的。

教師與高校之間的法律關(guān)系

在我國，教師與高校之間的關(guān)系是與事業(yè)單位改革聯(lián)系在一起的。通常認為，《高等教育法》規(guī)定的高校教師聘任制代表了教師準(zhǔn)公務(wù)員身份的終結(jié)，而代之以合同聘任關(guān)系。但合同聘任關(guān)系也有多種，并不意味著教師與高校之間的關(guān)系就是一般勞動關(guān)系。在德國，教師與大學(xué)的關(guān)系多視為公務(wù)員與政府之間的關(guān)系，教師享有公務(wù)員身份，教師的公務(wù)員身份受到學(xué)術(shù)自由的保障，不能作為限制學(xué)術(shù)自由的根據(jù)。少數(shù)教師與大學(xué)之間的關(guān)系為聘任關(guān)系，教師為雇員身份。在美國，教師與大學(xué)之間的關(guān)系被視為一種聘任關(guān)系，這種聘任關(guān)系不同于一般的勞動關(guān)系，而是以學(xué)術(shù)上的長期聘任制度為特征的，具體分為四種：一是依法律規(guī)定的長期聘任；二是依契約規(guī)定的長期聘任；三是依據(jù)在廣泛被接受學(xué)術(shù)規(guī)范下所做的道德上的承諾而成立的長期聘任；四是依據(jù)善意或慣性而成立的長期聘任。在日本，有《教育公務(wù)員特例法》，教師與大學(xué)是一種特殊公法關(guān)系，教師具有特殊公務(wù)員身份，在任免、身份、懲戒及服務(wù)方面具有不同于一般公務(wù)員身份的特殊保障。在英國，教師與大學(xué)之間的關(guān)系為雇傭關(guān)系（employeement），受到法律規(guī)定的任期（tenure）制度的保障?？梢?，無論是定位為聘任關(guān)系還是公務(wù)員關(guān)系，教師與大學(xué)之間的關(guān)系都具有特殊性，既有別于一般的勞動關(guān)系，也有別于一般公務(wù)員的勤務(wù)關(guān)系。

因此，必須慎重對待我國教師與高校之間的法律關(guān)系。過去之所以要給予教師以公務(wù)員這種穩(wěn)定的身份保障，是因為教師的學(xué)術(shù)成果無法以市場績效標(biāo)準(zhǔn)進行衡量，基礎(chǔ)科學(xué)的研究沒有相當(dāng)?shù)臅r間是不可能完成的。當(dāng)前，事業(yè)單位改革固然要或者說將改變教師的公務(wù)員性質(zhì)，但并不能因此忽視教師的特殊法律地位。因為無論教師是否作為公務(wù)員，都無損于教師自身的公益性質(zhì)，即教師是基于其公益性質(zhì)才在過去取得公務(wù)員地位，現(xiàn)在改變公務(wù)員地位并不是否認教師的公益性質(zhì)，而是需要以一種專門體現(xiàn)教師自身性質(zhì)的法律地位和關(guān)系來體現(xiàn)教師的公益性質(zhì)。而教師與高校之間的聘任關(guān)系即使不是公務(wù)員法律關(guān)系，也仍然屬于公法上的法律關(guān)系，不應(yīng)等同于一般的勞動合同關(guān)系。這是我國推進事業(yè)單位改革務(wù)必要明確的問題，這種公法上的合同聘任關(guān)系應(yīng)當(dāng)有最低期限限制。因為只有經(jīng)過一定的期限，才可能發(fā)現(xiàn)該教師是否具備一定的學(xué)術(shù)能力。總之，教師與高校之間應(yīng)為公法上的合同關(guān)系，受教師職業(yè)安全制度保障。

高校教師的權(quán)利

作為高校成員的教師的權(quán)利，可以分為三類：第一類是基于教師學(xué)術(shù)自由權(quán)利所享有的專業(yè)學(xué)術(shù)權(quán)利；第二類是基于教師作為大學(xué)成員身份所享有的民主參與權(quán)利，第三類則是二者以外的其他權(quán)利。

1.專業(yè)學(xué)術(shù)權(quán)利

學(xué)術(shù)權(quán)利是教師權(quán)利的核心，包括：

一是教學(xué)自主權(quán)。包括開設(shè)課程權(quán)利、教學(xué)方法和教學(xué)內(nèi)容自主權(quán)。二是研究自主權(quán)。教師“有追求學(xué)術(shù)研究而不管研究將導(dǎo)向何處的自由；與研究生一起探索深奧的和有爭議的思想觀點的自由”；有權(quán)自行決定研究項目，自行決定采用的研究方法。教師享有研究及發(fā)表的充分自由；“在校外本專業(yè)范圍內(nèi)發(fā)表意見的自由；就一般的社會和政治問題以體面的適于教授身份的方式發(fā)表意見的自由”，以及在自己專業(yè)范圍外發(fā)表意見與建議的自由。三是學(xué)生學(xué)術(shù)評價權(quán)。教師自身從事學(xué)術(shù)活動和利用自身的專業(yè)知識進行學(xué)術(shù)評價屬于不同行為，教師有權(quán)運用專業(yè)知識對于學(xué)生的學(xué)術(shù)水平作出判斷，不受學(xué)校干涉。

2.民主參與權(quán)

高校教師的民主參與權(quán)既體現(xiàn)為教師對高校事務(wù)的管理，也體現(xiàn)為其對專業(yè)事務(wù)的參與，包括：

一是參與同行評議的學(xué)術(shù)評價權(quán)。二是制定學(xué)術(shù)規(guī)則的參與權(quán)。教師有權(quán)參與學(xué)術(shù)規(guī)則的制定。這既是教師學(xué)術(shù)自由的體現(xiàn)，也是教師民主參與權(quán)利的要求。三是校務(wù)參與權(quán)。教師作為大學(xué)的核心成員，享有廣泛的校務(wù)參與權(quán)，尤其是在學(xué)術(shù)事務(wù)方面。對于大學(xué)行政事務(wù)的參與，屬于教師的民主參與權(quán)利，也應(yīng)得到保障。不同職務(wù)的教師享有校務(wù)參與權(quán)利的范圍及機會不同。一般在學(xué)術(shù)事務(wù)上，教授、副教授享有較為廣泛的校務(wù)參與權(quán)，而講師和助教的校務(wù)參與權(quán)則較為有限。但在大學(xué)行政事務(wù)上，應(yīng)保障不同職務(wù)的教師參與校務(wù)管理的民主權(quán)利。

3.其他權(quán)利

其他權(quán)利實際是教師學(xué)術(shù)權(quán)利和民主參與權(quán)利的延伸和保障，包括：

一是獲得薪酬權(quán)、培訓(xùn)權(quán)。二是職業(yè)保障權(quán)。教師的聘任期一般有最低期限限制；教師在聘任期滿后有自動獲得續(xù)聘的權(quán)利，不予續(xù)聘需要正當(dāng)事由、經(jīng)正當(dāng)程序進行；在任職滿一段時期，獲得教授職務(wù)的教師有獲得終身教職的權(quán)利，除非遇到特殊情況，直到退休為止，大學(xué)不得隨意解除教師的教職。三是獲得公正評價、公正待遇權(quán)。四是程序保障和救濟權(quán)。教師在被解聘、不予續(xù)聘時受正當(dāng)法律程序的保護，在解聘時有獲得聽證的權(quán)利。在上述各種權(quán)利被侵犯的時候，有申訴和起訴的權(quán)利。

結(jié)語

在我國，作為高校重要組成要素的教師在大學(xué)中的法律地位尚未確立。高校內(nèi)部更多是行政力量起著主導(dǎo)作用。高校自主的根基在于學(xué)術(shù)自由，學(xué)術(shù)自由的根基在于高校教師。高校教師的權(quán)利沒有保障，學(xué)術(shù)自由不可能實現(xiàn)，高校自主也無從實現(xiàn)。因此，應(yīng)當(dāng)以高校教師權(quán)利保障作為高校改革的前提。

高校優(yōu)秀與否的關(guān)鍵在于教師，而教師是否優(yōu)秀卻并不必然是教師自身的問題。如果針對高校的事業(yè)單位改革單純從教師人事體制進行而不對教師權(quán)利加以研究，不改革現(xiàn)行教師評價制度，則不可能成功。事業(yè)單位改革肯定要繼續(xù)，但對于高校教師人事制度改革的問題，要在充分考慮高校特殊公益性質(zhì)和保障教師權(quán)利的基礎(chǔ)上穩(wěn)步推進。

本論文得到北京外國語大學(xué)“中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)經(jīng)費專項資金資助”“公立高等學(xué)校法律治理研究”（項目編號為2010XJ001）資助

參考文獻：

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[6]有關(guān)教師職務(wù)可以參見我國教育法第34條，《高等教育法》第47條。

[7]《中華人民共和國教師法》第13條第3款規(guī)定，取得教師資格的人員首次任教時，應(yīng)當(dāng)有試用期。

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[10]美國大學(xué)教授協(xié)會首次原則內(nèi)容，轉(zhuǎn)引自陳學(xué)飛主編.《美國、德國、法國、日本當(dāng)代高等教育思想研究》，上海教育出版社，1998.93-94.

（作者單位：北京外國語大學(xué)法學(xué)院）

[責(zé)任編輯：李藝英]