試論區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策協(xié)調(diào)機(jī)制

馬 桂 蘭

(鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院 經(jīng)貿(mào)學(xué)院，河南 鄭州 450015)

試論區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策協(xié)調(diào)機(jī)制

馬 桂 蘭

(鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院 經(jīng)貿(mào)學(xué)院，河南 鄭州 450015)

在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，以促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)的區(qū)域政策起著不可或缺的作用。為解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的沖突，區(qū)域政策協(xié)調(diào)的主要內(nèi)容是定位協(xié)調(diào)、利益協(xié)調(diào)和政策法規(guī)的協(xié)調(diào)。基于對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)，本文構(gòu)建了實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、環(huán)境目標(biāo)和均衡目標(biāo)的政策協(xié)調(diào)機(jī)制，并針對(duì)現(xiàn)階段在法律法規(guī)建設(shè)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、區(qū)域的主體功能定位、地方政府政績(jī)考核指標(biāo)設(shè)計(jì)以及政策協(xié)調(diào)工具方面存在的問(wèn)題，提出了完善區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律體系、建立專(zhuān)門(mén)的區(qū)域開(kāi)發(fā)和管理機(jī)構(gòu)、明確不同區(qū)域的功能定位、實(shí)行多種形式的支持政策、建立規(guī)范的地方政績(jī)考核體系的建議。

政策協(xié)調(diào)；機(jī)制；利益協(xié)調(diào)

區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡是任何一個(gè)國(guó)家和地區(qū)都會(huì)面臨的問(wèn)題?，F(xiàn)階段，我國(guó)經(jīng)濟(jì)區(qū)域眾多，各區(qū)域條件千差萬(wàn)別，總體發(fā)展不平衡的特點(diǎn)顯著。如何活躍區(qū)域經(jīng)濟(jì)，提高整體效益，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，對(duì)于我國(guó)實(shí)現(xiàn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，維護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一和社會(huì)穩(wěn)定具有著舉足輕重的作用。區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它是一個(gè)包括經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、結(jié)構(gòu)升級(jí)、技術(shù)創(chuàng)新、社會(huì)進(jìn)步、人民福利提高等在內(nèi)的更為寬泛、深刻的過(guò)程。市場(chǎng)和政府是干預(yù)和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的兩種方式。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，以促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)的區(qū)域政策起著不可或缺的作用。

正確把握區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的相關(guān)問(wèn)題是區(qū)域政策發(fā)揮作用的前提。很多學(xué)者對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題進(jìn)行了定性和定量分析。在定性分析方面，學(xué)者們分別從區(qū)際聯(lián)系、公平和效率的均衡及系統(tǒng)的角度對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵進(jìn)行了認(rèn)識(shí)。其中代表性觀(guān)點(diǎn)，周紹杰、王有強(qiáng)、殷存毅將區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵總結(jié)為三個(gè)方面：經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、環(huán)境發(fā)展目標(biāo)和均衡發(fā)展目標(biāo)[1]。對(duì)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中政府和市場(chǎng)的關(guān)系和作用，雖然表述的角度和方式各有差異，但已基本形成共識(shí)。張耀輝提出，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展是一個(gè)自然過(guò)程，也是一個(gè)政府調(diào)節(jié)的過(guò)程。當(dāng)出現(xiàn)邊際報(bào)酬遞減性時(shí)，市場(chǎng)的自然調(diào)節(jié)就會(huì)發(fā)揮作用；反之，就需要政府對(duì)區(qū)域不協(xié)調(diào)進(jìn)行調(diào)節(jié)[2]。喻鋒認(rèn)為，雖然市場(chǎng)的自我調(diào)節(jié)可以在一定程度上改變或是抑制惡性的區(qū)域發(fā)展不平衡，但在公共產(chǎn)品、外部性領(lǐng)域，必須通過(guò)政府手段糾正市場(chǎng)失靈[3]。在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)揮的機(jī)制研究上，覃成林、姜文仙提出，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)制體系由市場(chǎng)機(jī)制、空間組織機(jī)制、合作機(jī)制、援助機(jī)制和治理機(jī)制構(gòu)成，其中市場(chǎng)機(jī)制是基礎(chǔ)，空間組織機(jī)制是重要途徑，合作機(jī)制是十分重要的方式，援助機(jī)制是重要手段，治理機(jī)制通過(guò)保障前四種機(jī)制發(fā)揮作用而間接地促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展[4]。周紹杰、王有強(qiáng)、殷存毅提出完善的市場(chǎng)體制、促進(jìn)跨區(qū)治理以及優(yōu)化協(xié)調(diào)體制是區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)機(jī)制[1]。定量分析法方面，李具恒構(gòu)建了包括六大子系統(tǒng)92個(gè)具體指標(biāo)的廣義梯度指標(biāo)體系[5]；高志剛、王垚構(gòu)建了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的多目標(biāo)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系[6]。層次分析法[5]、組合評(píng)價(jià)法[6]和投影尋蹤法[7]是計(jì)算區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距的主要方法。對(duì)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距合理性檢驗(yàn)主要采用的是差距警戒線(xiàn)檢驗(yàn)、后起者優(yōu)勢(shì)檢驗(yàn)、追趕速度檢驗(yàn)、帕累托收入分配定律檢驗(yàn)等方法[8]。

如何實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)及經(jīng)濟(jì)區(qū)域間的整合與協(xié)調(diào)，是我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的重大問(wèn)題之一。而我國(guó)目前對(duì)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策協(xié)調(diào)尚未形成完整的理論體系，現(xiàn)有文獻(xiàn)研究也較少。因此，本文基于區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共政策學(xué)、公共管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)地理學(xué)等相關(guān)理論，在對(duì)政策協(xié)調(diào)的理論基礎(chǔ)進(jìn)行分析前提下，構(gòu)建了政策協(xié)調(diào)機(jī)制的框架，并對(duì)我國(guó)現(xiàn)行區(qū)域協(xié)調(diào)政策存在的問(wèn)題提出一些建議，以期為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策協(xié)調(diào)實(shí)踐提供理論依據(jù)和借鑒。

一、區(qū)域政策協(xié)調(diào)內(nèi)容分析

國(guó)外學(xué)者卜·約翰(John P·Burns)認(rèn)為，政策協(xié)調(diào)是為實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)，多于兩個(gè)政策得以融合的過(guò)程，政策協(xié)調(diào)的目的是為了防止沖突[9]8。海帕(Nina P·Halpern)認(rèn)為，政策協(xié)調(diào)一方面是不同部門(mén)的政策協(xié)調(diào)的過(guò)程，另一方面是不同的政策建議發(fā)展成為共識(shí)的過(guò)程[9]8。因此，政策協(xié)調(diào)是當(dāng)?shù)卣蚱渌黧w，通過(guò)一系列的協(xié)調(diào)機(jī)制來(lái)進(jìn)行信息的交換和利益的協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)不同的區(qū)域政策整合，形成跨區(qū)域政策的過(guò)程。政策協(xié)調(diào)是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，包括政策制定、政策執(zhí)行、政策評(píng)估反饋及政策落實(shí)過(guò)程。

區(qū)域政策協(xié)調(diào)有狹義和廣義兩個(gè)層次。狹義層次指的是國(guó)內(nèi)區(qū)域政策制定過(guò)程中各經(jīng)濟(jì)政策的協(xié)調(diào)，廣義層次指的是在國(guó)際范圍內(nèi)各國(guó)國(guó)內(nèi)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)政策產(chǎn)生一定程度制約的行為。本文的區(qū)域政策協(xié)調(diào)指的是狹義層次的涵義。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)政策的目的是避免和減少?zèng)_突，促進(jìn)和諧。政策協(xié)調(diào)需要在沖突產(chǎn)生的事前、事中和事后三個(gè)環(huán)節(jié)有效地發(fā)揮其協(xié)調(diào)作用。正確認(rèn)識(shí)區(qū)域發(fā)展沖突來(lái)源是提高政策協(xié)調(diào)效率的重要方面。

經(jīng)濟(jì)區(qū)域的沖突表現(xiàn)在三個(gè)方面：第一是財(cái)政資源沖突。行政區(qū)和跨界區(qū)域矛盾的主要根源就是財(cái)政資源矛盾。例如，當(dāng)中央政府用于地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的資金數(shù)量一定時(shí)，各地方政府獲得的財(cái)政資金就是此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，此時(shí)地方政府就會(huì)存在較為激烈的競(jìng)爭(zhēng)和矛盾。第二是鄰近區(qū)域因負(fù)外部性而產(chǎn)生的沖突。任何一級(jí)政府都不能獨(dú)立存在，而是處于與中央政府和其他地方政府的相互影響之中。當(dāng)某一區(qū)域的政策是建立在相鄰區(qū)域利益之上時(shí)，沖突就會(huì)產(chǎn)生。比如涉及水、空氣、土地等自然資源，以及跨區(qū)域治理責(zé)任的相關(guān)問(wèn)題時(shí)，較容易出現(xiàn)相鄰區(qū)域行政在管理和政策方面的沖突。第三是地方政府間的政治沖突。各地方政府追逐是各自的地方性利潤(rùn)而非整體利潤(rùn)，因此地方政府的行為往往會(huì)表現(xiàn)出明顯的領(lǐng)土意識(shí)和特征，再加上與相鄰區(qū)域缺乏一定的溝通和協(xié)商，此時(shí)相鄰區(qū)域的地方政府就會(huì)因管轄區(qū)域政治格局的限制而產(chǎn)生矛盾和沖突。

針對(duì)以上區(qū)域經(jīng)濟(jì)的沖突，本文認(rèn)為，區(qū)域政策協(xié)調(diào)的主要內(nèi)容有以下幾個(gè)方面。

1.定位協(xié)調(diào)。根據(jù)各主體功能區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略，盡量使每個(gè)區(qū)域在全國(guó)或全球范圍內(nèi)找到最佳的定位。在遵循區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的前提下，通過(guò)實(shí)施有差別化的定位戰(zhàn)略，為各經(jīng)濟(jì)區(qū)域的良性協(xié)調(diào)發(fā)展提供基礎(chǔ)和前提。為實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展的效率與公平，區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策采用一些工具對(duì)產(chǎn)業(yè)的區(qū)域空間布局進(jìn)行干預(yù)，而各區(qū)域的具體目標(biāo)與追求利益具有不一致性的特點(diǎn)，各區(qū)域追求各自利益的過(guò)程實(shí)質(zhì)上就是博弈的過(guò)程。也就是說(shuō)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的制定和實(shí)施過(guò)程實(shí)質(zhì)上就是各主體進(jìn)行博弈的過(guò)程。因此博弈論適用于對(duì)中央政府與地方政府、地方政府之間的政策研究。通過(guò)對(duì)各主體利益分配與協(xié)調(diào)機(jī)制的研究，促使各主體從沖突、不協(xié)調(diào)逐漸走向合作、協(xié)調(diào)。博弈論從一個(gè)獨(dú)特的視角理解沖突背后的微觀(guān)主體行為及機(jī)制問(wèn)題，從而為制定相關(guān)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策提供有效的指導(dǎo)[10]。

2.利益協(xié)調(diào)。利益沖突是導(dǎo)致社會(huì)革命和社會(huì)制度變遷的根本原因。以利益協(xié)調(diào)為核心，特別是符合區(qū)域內(nèi)各相關(guān)城市的共同利益訴求，在遵循市場(chǎng)與政府相結(jié)合、短期與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益相結(jié)合、整體利益與局部利益相結(jié)合的原則下，推動(dòng)相關(guān)資源在空間配置上的相對(duì)公平化，協(xié)調(diào)不同區(qū)域的利益矛盾，是政策協(xié)調(diào)的主要內(nèi)容。在我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)和社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊時(shí)期，關(guān)于收入分配差距、反腐倡廉理論體系設(shè)計(jì)、社會(huì)保障體系(包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn))、區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)公共政策設(shè)計(jì)和改革等方面，都需要引入公共選擇理論分析基礎(chǔ)上的思維方法，通過(guò)深入考察、分析和再設(shè)計(jì)，來(lái)實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)的福利水平最大化的目標(biāo)。

3.政策法規(guī)的協(xié)調(diào)。政策法規(guī)的制定與實(shí)施是實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要條件。政策協(xié)調(diào)的基本目的就在于降低地方交往中由政策問(wèn)題所產(chǎn)生的高額交易成本。如何避免地方政策過(guò)程中的有限理性、投機(jī)主義和信息不對(duì)稱(chēng)等問(wèn)題，制定出符合地方實(shí)際和兼顧各方利益的區(qū)域政策，清除地方交往中的障礙，降低地方交往中的交易費(fèi)用，是政策協(xié)調(diào)的立腳點(diǎn)。由此可見(jiàn)，交易成本理論將為政策協(xié)調(diào)指出基本路向。

做好政策法規(guī)的協(xié)調(diào)要注重兩個(gè)方面：一方面，完善政策和規(guī)章制度體系，確保政策法規(guī)和規(guī)章制度建設(shè)的及時(shí)性、有效性和科學(xué)性，這也是政策協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)。另一方面，維護(hù)和加強(qiáng)政策執(zhí)行部門(mén)的權(quán)威性，使各地區(qū)、各城市和各部門(mén)能夠有令必行、有禁必止。各地區(qū)不得以任何理由擅自對(duì)既定政策法規(guī)與規(guī)章制度進(jìn)行解釋?zhuān)辉试S隨意發(fā)揮、曲解相關(guān)政策法規(guī)[11]。

二、區(qū)域政策協(xié)調(diào)機(jī)制的框架

機(jī)制是指有機(jī)體的結(jié)構(gòu)、功能、特點(diǎn)以及它們的相互關(guān)系和相互作用等。作為一個(gè)隱藏在各種社會(huì)現(xiàn)象背后的運(yùn)行機(jī)理和內(nèi)在邏輯，機(jī)制本身是抽象的，它需要通過(guò)一定的規(guī)范、政策、制度和體制來(lái)表現(xiàn)。

從區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的角度，確保市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)性作用及有效糾正“市場(chǎng)失效”，是政策協(xié)調(diào)機(jī)制設(shè)計(jì)的基本原則。借用上文中周紹杰、王有強(qiáng)、殷存毅對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)，本文將區(qū)域政策協(xié)調(diào)機(jī)制的框架設(shè)計(jì)如下頁(yè)圖。

在上述框架中，整個(gè)政策協(xié)調(diào)的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，及實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、環(huán)境目標(biāo)和均衡目標(biāo)。其中市場(chǎng)機(jī)制通過(guò)促進(jìn)區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)分工、提高要素配置的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)提升區(qū)域整體的競(jìng)爭(zhēng)力來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。環(huán)境目標(biāo)主要通過(guò)生態(tài)保護(hù)機(jī)制和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)。區(qū)域間的合作機(jī)制在解決公共產(chǎn)品的提供以及各類(lèi)跨界外部性問(wèn)題的同時(shí)，通過(guò)加強(qiáng)區(qū)域間物資供應(yīng)、設(shè)備利用、技術(shù)支持、資金融通、信息共享等方面實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，互利共贏，縮小區(qū)域間差距。而經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件差、基礎(chǔ)弱、總體發(fā)展水平低、競(jìng)爭(zhēng)力弱，且不能得到經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)輻射的地區(qū)，很難單純依靠市場(chǎng)機(jī)制和合作機(jī)制促使它們走上良性發(fā)展的道路，此時(shí)需要通過(guò)援助機(jī)制為這些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)和落后地區(qū)注入發(fā)展的動(dòng)力，使它們不斷追趕、縮小與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域的差距。中央?yún)f(xié)調(diào)機(jī)制主要通過(guò)設(shè)定和規(guī)劃整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、協(xié)調(diào)各區(qū)域地方政府間的合作等途徑來(lái)發(fā)揮作用。治理機(jī)制通過(guò)設(shè)立正式或者非正式的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展治理機(jī)構(gòu)，為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的制度化提供平臺(tái)，同時(shí)為上述的市場(chǎng)機(jī)制、生態(tài)保護(hù)機(jī)制、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、合作機(jī)制、補(bǔ)償機(jī)制和中央?yún)f(xié)調(diào)機(jī)制提供條件和保障。

三、我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)政策存在的問(wèn)題及建議

世界上有很多經(jīng)濟(jì)區(qū)域政策協(xié)調(diào)的理論和實(shí)踐非常成功，比如美、日、德等國(guó)家。這些成功的經(jīng)驗(yàn)為我國(guó)區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展中存在的普遍性問(wèn)題的解決提供了寶貴的借鑒。但同時(shí)，我國(guó)區(qū)域發(fā)展面臨更多的是特殊性，我國(guó)幅員遼闊、人口眾多，各地區(qū)的自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)條件差異顯著，區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距過(guò)大，落后地區(qū)的發(fā)展仍然面臨諸多困難，突出的區(qū)域無(wú)序開(kāi)發(fā)問(wèn)題等。這些特殊性決定了我國(guó)整個(gè)區(qū)域發(fā)展以及區(qū)域政策協(xié)調(diào)并非可以一蹴而就，而將是一個(gè)需要不斷積累經(jīng)驗(yàn)、不斷修正、不斷提高的過(guò)程。

我國(guó)目前區(qū)域政策協(xié)調(diào)體系尚不完善，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：整體上對(duì)政策協(xié)調(diào)重要性的認(rèn)識(shí)不足，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作和協(xié)調(diào)的法律和法規(guī)缺失，一些區(qū)域政策的制定和實(shí)施具有較大的隨意性和不連續(xù)性；缺乏分工合理、職能明確的區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)；區(qū)域的主體功能定位不清晰；政績(jī)考核的驅(qū)動(dòng)導(dǎo)致一些地方過(guò)分追求短期經(jīng)濟(jì)效益，而忽視區(qū)域經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期協(xié)調(diào)發(fā)展，甚至以犧牲環(huán)境、生態(tài)為代價(jià)；區(qū)域協(xié)調(diào)政策的工具殘缺不全，除扶貧政策外，其他區(qū)域政策工具十分缺乏等。

我們借鑒歐盟等發(fā)達(dá)地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中政策協(xié)調(diào)體系的完善提出以下建議。

(一)完善區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律體系

立法是區(qū)域政策協(xié)調(diào)的前提。當(dāng)前首要的任務(wù)就是以全國(guó)人大立法的形式，頒行促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基本法律和專(zhuān)項(xiàng)法律，以法律條文的形式將中央?yún)f(xié)調(diào)地方利益的方式和方法明確界定，為政府實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)政策提供法律依據(jù)和法律保障，以促進(jìn)區(qū)域政策權(quán)威性和穩(wěn)定性的形成。同時(shí)明確規(guī)定相關(guān)法律的決策程序、執(zhí)行程序和監(jiān)督程序，為實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供制度上的保障。

(二)建立專(zhuān)門(mén)的區(qū)域開(kāi)發(fā)和管理機(jī)構(gòu)

缺乏積極的區(qū)域政策是我國(guó)區(qū)域發(fā)展一直走不出惡性循環(huán)的主要根源，而區(qū)域管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置在很大程度上決定了區(qū)域政策協(xié)調(diào)的效果。為了提高區(qū)域協(xié)調(diào)政策的有效性，可以設(shè)立一個(gè)包含“四大板塊”在內(nèi)的區(qū)域政策委員會(huì)。作為協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的權(quán)威機(jī)構(gòu)，該委員會(huì)主要負(fù)責(zé)制定區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的總體規(guī)劃、意見(jiàn)以及協(xié)調(diào)不同區(qū)域利益主體之間的關(guān)系，執(zhí)行局部的、全局的區(qū)域協(xié)調(diào)政策，并限制和約束地方政府的非理性行為，并統(tǒng)一管理和分配國(guó)家用于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的各種資金。

(三)明確不同區(qū)域的功能定位

根據(jù)環(huán)境資源的承載力、現(xiàn)有的開(kāi)發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，以及統(tǒng)籌考慮我國(guó)未來(lái)的人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、土地利用與城市化的情況劃分主體功能區(qū)，而不僅僅局限于東、中、西部等地理空間的劃分。根據(jù)不同區(qū)域的功能定位,實(shí)施不同的產(chǎn)業(yè)政策、投資政策、財(cái)政政策、土地政策等區(qū)域管理政策。各功能區(qū)立足自身的資源優(yōu)勢(shì)明確的功能定位，通過(guò)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)不僅可以減少區(qū)域之間的矛盾,而且在區(qū)域生態(tài)防護(hù)上更具約束力, 在官員績(jī)效評(píng)價(jià)和政績(jī)考評(píng)上針對(duì)性更強(qiáng)，這樣可以有效地促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)的環(huán)境目標(biāo)和均衡目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(四)實(shí)行多種形式的支持政策

實(shí)行包括財(cái)稅政策、投資政策、產(chǎn)業(yè)政策、金融政策等在內(nèi)的政策支持體系。在整個(gè)政策支持體系中，充分發(fā)揮投資政策、產(chǎn)業(yè)政策的引導(dǎo)和規(guī)劃作用；著重實(shí)施規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付在協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展中的援助功能，以促進(jìn)區(qū)域公共服務(wù)水平均等化的實(shí)現(xiàn)，縮小區(qū)域間的差距；金融政策通過(guò)政策性金融等形式對(duì)落后地區(qū)的產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)和結(jié)構(gòu)升級(jí)提供資金來(lái)源。在政策體系中，各項(xiàng)政策有其特定的作用。政策協(xié)調(diào)體系需在保證各項(xiàng)政策發(fā)揮特定作用的前提下，完善各項(xiàng)政策之間的協(xié)調(diào)，以發(fā)揮整個(gè)協(xié)調(diào)體系的合力。比如加強(qiáng)財(cái)政政策與金融政策的協(xié)調(diào)，通過(guò)完善區(qū)域發(fā)展的投融資制度促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(五)建立規(guī)范的地方政績(jī)考核體系

改變以前純粹以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主的政績(jī)考核體系。以科學(xué)發(fā)展觀(guān)為指導(dǎo)，把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量、社會(huì)福利、社會(huì)公正和環(huán)境保護(hù)等方面的內(nèi)容指標(biāo)納入指標(biāo)考核體系，最大程度地避免地方政府片面過(guò)分追求短期經(jīng)濟(jì)效益，忽略環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展的行為[12]。同時(shí)，也要把減少區(qū)域間矛盾和沖突，有利于促進(jìn)各區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變，有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)家宏觀(guān)政策目標(biāo)作為綜合評(píng)價(jià)和考核內(nèi)容。

當(dāng)前我國(guó)發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問(wèn)題依然突出。區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展須從戰(zhàn)略的高度拓展思路，尋求機(jī)遇。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)機(jī)制需要在中央政府的統(tǒng)一調(diào)控下，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制、生態(tài)保護(hù)機(jī)制、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、合作機(jī)制、援助機(jī)制、中央?yún)f(xié)調(diào)機(jī)制、治理機(jī)制的互動(dòng)作用，運(yùn)用法律法規(guī)及相關(guān)管理的程序和工具，協(xié)調(diào)各經(jīng)濟(jì)區(qū)域的在利益、政治等方面的沖突，推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一體化。正如區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的過(guò)程一樣，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策協(xié)調(diào)也是一個(gè)由低級(jí)到高級(jí)的、由簡(jiǎn)單到復(fù)雜的漸進(jìn)過(guò)程。政策協(xié)調(diào)會(huì)伴隨著以市場(chǎng)機(jī)制為導(dǎo)向的各項(xiàng)制度創(chuàng)新而不斷得到完善。

[1]周紹杰，王有強(qiáng)，殷存毅.區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展：功能界定與機(jī)制分析[J].清華大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2010(2).

[2]張耀輝.區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)的自然過(guò)程與政府調(diào)節(jié)[J].產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)評(píng)論，2010(5).

[3]喻鋒.區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與區(qū)域政策創(chuàng)新[J].廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010(2).

[4]覃成林，姜文仙.區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展：內(nèi)涵、動(dòng)因與機(jī)制體系[J].開(kāi)發(fā)研究，2011(1).

[5]李具恒.區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的廣義梯度評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究[J].甘肅理論學(xué)刊，2011(2).

[6]高志剛，王垚.基于組合評(píng)價(jià)的中國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展水平研究[J].廣東社會(huì)科學(xué)，2011(1).

[7]趙晗.基于投影尋蹤的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展比較研究[J].科技管理研究，2010(20) .

[8]衛(wèi)鵬鵬.中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制的研究[M].武漢：中國(guó)地質(zhì)大學(xué)出版社，2009：26-28

[9]胡佳.跨區(qū)域地方政策協(xié)調(diào)機(jī)制研究[D].南寧：廣西民族大學(xué)碩士學(xué)位論文，2008.

[10]陳宏.構(gòu)建地方政府轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的驅(qū)動(dòng)機(jī)制——基于利益主體間博弈的理論分析[J]. 現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討，2011(4).

[11]陶希東.跨界區(qū)域協(xié)調(diào):內(nèi)容、機(jī)制與政策研究——以三大跨省都市圈為例[J].上海經(jīng)濟(jì)研究，2010(1).

[12]包健.區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的政府作用分析[J].中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2007(2).

[責(zé)任編輯孫景峰]

DiscussiononPolicyCoordinationMechanismoftheRegionalEconomicDevelopment

MA Gui-lan

(ZhengZhou Institute of Aeronautical Industry Management,ZhengZhou 450015,China)

In the process of regional economic development, regional policy in order to promote the regional coordinated development is playing the indispensable role. To solve the conflict produced in regional economic development, the main content of the regional policy coordination is position coordination, interest coordination and the policy laws and regulations coordination. Based on the understanding of the connotation of region economy coordinated development, the paper constructs the policy coordination mechanism to realize the coordinated development of regional economic goals, environment goals and equilibrium goals. And directing on the present problems in the construction of laws and regulations, the regional economic governance institutions setting, the positioning of the main features of the region, the design of assessment indicators of the local government, and the tools of policy coordination, the paper provides some suggestion on improving the legal system of coordinated regional development, establishing the specialized regional development and management of institutions, defining function position of the different regions , carrying out the various forms of support policies, and establishing a standardized local performance evaluation system.

policy coordination;mechanism;interest coordination

F207

A

1000-2359(2012)02-0112-04

馬桂蘭 (1977-) ，河南輝縣人，鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院經(jīng)貿(mào)學(xué)院講師，主要從事產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究。

河南省政府決策研究招標(biāo)課題(2011B782)

2011-11-13