試論改革進程中區(qū)域發(fā)展的“馬太效應(yīng)”及其治理

李海青

(中共中央黨校馬克思主義理論教研部，北京100091)

改革開放以前，我國在區(qū)域發(fā)展方面推行的是均衡發(fā)展戰(zhàn)略，各級地方不是真正獨立的利益主體，區(qū)域之間雖有差距但利益沖突不大。改革開放以來，一方面，隨著中央與地方分權(quán)模式的確立，各級地方政府逐漸成為推動經(jīng)濟發(fā)展的相對獨立的利益主體，利益意識與競爭觀念日漸強化;另一方面，在區(qū)域發(fā)展方面，國家采取了非均衡的發(fā)展戰(zhàn)略，使得各區(qū)域之間的總體發(fā)展呈現(xiàn)出自南向北推展，自沿海向內(nèi)地推展的態(tài)勢與傾向。這樣，具有不同的環(huán)境條件、資源基礎(chǔ)與政策待遇的各區(qū)域之間在經(jīng)濟社會發(fā)展方面的差異愈益明顯。

我國部分經(jīng)濟落后地區(qū)尤其是中西部的很多地區(qū)自然環(huán)境相對脆弱，交通不便且信息閉塞，交往與生活的不發(fā)達必然造成數(shù)量相對集中的低收入貧困人口。盡管中西部地區(qū)擁有較為豐富的自然資源，但在長期的發(fā)展過程中并沒有能夠很好地利用這一條件推動經(jīng)濟的繁榮。其一，中西部偏遠地區(qū)由于交通、技術(shù)的限制，自然資源開采成本較高，而且開采方式往往較為粗放，資源利用效率低;其二，某些地區(qū)急功近利、“涸澤而漁”式的開發(fā)雖能造就一時的繁榮，但卻因過度依賴資源開發(fā)而無法推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的有效升級轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，反而有可能因為資源的過度開發(fā)引發(fā)各種經(jīng)濟與社會問題，阻礙經(jīng)濟的真正繁榮;其三，改革開放以后，中國首先放開工業(yè)制成品價格，而將部分能源、原材料價格繼續(xù)壓低。東部向中西部輸出的是附加值高的制成品，中西部地區(qū)向東部輸出的則是能源和原材料的初級產(chǎn)品。這就使資源收益持續(xù)從內(nèi)地向沿海轉(zhuǎn)移，結(jié)果是相對落后的中西部地區(qū)不斷向經(jīng)濟相對發(fā)達的東部地區(qū)提供“補貼”，導致區(qū)域差距進一步拉大;其四，在發(fā)展的政策優(yōu)惠、在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與基本公共服務(wù)等公共產(chǎn)品的提供方面，改革開放以來的較長一段時間內(nèi)，相對發(fā)達地區(qū)與落后地區(qū)之間，尤其是東部與中西部地區(qū)之間也存在著較大的差距。

從近現(xiàn)代歷史看，東部地區(qū)是中國現(xiàn)代化、工業(yè)化的發(fā)軔之地，由于自然條件和地理位置的優(yōu)越，與中西部地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展差距一開始就存在。即使新中國成立后的計劃經(jīng)濟時期，我國推進各區(qū)域均衡發(fā)展的戰(zhàn)略，在中西部投資興建的也多是附加值低的能源、原材料和采掘工業(yè)，而加工工業(yè)主要集中在東部沿海一帶。因此，我國經(jīng)濟社會發(fā)展的區(qū)域不平衡是一個帶有累積特點的歷史性問題。改革開放以后，國家調(diào)整了區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，開始推進區(qū)域的非均衡發(fā)展，將促進東部沿海地區(qū)優(yōu)先發(fā)展作為區(qū)域發(fā)展的重點。在政策的支持下，東部地區(qū)憑借良好的區(qū)位優(yōu)勢、地理條件和人文基礎(chǔ)，充分利用了20世紀70年代以來世界經(jīng)濟重心向亞太地區(qū)尤其是東亞地區(qū)轉(zhuǎn)移的機會，搶占了發(fā)展的先機，獲得了巨大的發(fā)展空間。

一、改革進程中區(qū)域發(fā)展“馬太效應(yīng)”的顯性化

在政府與市場的雙重作用下，東部發(fā)達地區(qū)與其他落后地區(qū)的差距已經(jīng)顯現(xiàn)出“馬太效應(yīng)”的趨勢，經(jīng)濟發(fā)展的不均衡具有了一定的固化性。對于這種經(jīng)濟發(fā)展差距的“馬太效應(yīng)”，可以從以下四個方面進行分析。

(一)資本的逆向流動。落后地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展長期相對滯后，不但融資渠道不暢通，資本自我積累機制缺乏，自我積累能力差，而且由于市場化程度有待提升，資本運營效率與投資回報率較低。而市場規(guī)模不斷擴大、貿(mào)易交往更為發(fā)達、依憑市場與政府之力的東部地區(qū)不僅具有更多的融資機會、更大的外匯收入、更強的資本內(nèi)生能力，而且其資本配置效率與回報率也較高。這樣，按照其逐利本性，外部資本就一般不會投向基礎(chǔ)設(shè)施較差、市場化程度較低、收益較低且風險較高的落后地區(qū)，而集中于基礎(chǔ)設(shè)施較好、市場化程度較高、收益較高且風險較低的東部地區(qū)。進而言之，落后地區(qū)不僅外部資本進入很少，即使內(nèi)部資金也會通過銀行信貸、投融資等途徑向發(fā)達地區(qū)流動。再加上發(fā)達地區(qū)借助經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展所形成的強大資本內(nèi)生能力，與落后地區(qū)在資本積累上的差距必然越拉越大?！百Y本的逆向流動，弱化了落后地區(qū)勞動密集型產(chǎn)業(yè)的競爭優(yōu)勢和發(fā)達地區(qū)勞動密集型產(chǎn)業(yè)的競爭劣勢。強化了落后地區(qū)資本密集型產(chǎn)業(yè)的競爭劣勢和發(fā)達地區(qū)資本密集型產(chǎn)業(yè)的競爭優(yōu)勢。因此資本逆向流動的結(jié)果是，落后地區(qū)對發(fā)達地區(qū)資本密集型產(chǎn)品的依賴性更強，而發(fā)達地區(qū)對落后地區(qū)勞動密集型產(chǎn)品的依賴性相對減弱?！保?］而且，發(fā)達地區(qū)在刺激國內(nèi)投資、吸引外商投資與增加國民儲蓄方面一定程度上已經(jīng)形成了相互促進、相互補充的資本發(fā)展循環(huán)，致使中西部落后地區(qū)的劣勢更為明顯。

(二)人力資源的逆向流動。人力資源對于一個地區(qū)經(jīng)濟與社會發(fā)展的意義不言而喻。與資本的逆向流動一樣，在各區(qū)域的非均衡發(fā)展過程中，人力資源同樣呈現(xiàn)出逆向流動的趨向。發(fā)達地區(qū)的高速增長與不斷增大的經(jīng)濟規(guī)模不僅產(chǎn)生了資本的積聚效應(yīng)，而且也創(chuàng)造了大量的就業(yè)機會。更高的收入報酬與更好的發(fā)展前景吸引著落后地區(qū)的勞動者，必然造成區(qū)域間勞動力的大規(guī)模轉(zhuǎn)移。雖然這種人力資源的逆向流動可以在一定程度上提高落后地區(qū)勞動者素質(zhì)，更新勞動者觀念，增加落后地區(qū)的財富收入總量，但它對落后地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展所起的作用是有限的。例如，以“菲傭經(jīng)濟”全球聞名的菲律賓每年借此都能獲得大量的國外匯款，但其經(jīng)濟發(fā)展卻很一般。究其原因，落后地區(qū)勞動者在發(fā)達地區(qū)所從事的一般是技術(shù)含量不高的簡單勞動，工資待遇也不是太高。即使回到家鄉(xiāng)，這部分人也難以帶動當?shù)亟?jīng)濟的有效增長。實際上，當區(qū)域經(jīng)濟一體化水平、全國經(jīng)濟一體化水平還不是很高時，勞動力的跨區(qū)域流動更有利于優(yōu)勢地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展而不是相反，換言之，流動的人力資源對流入地的經(jīng)濟發(fā)展貢獻更大。更為關(guān)鍵的，發(fā)達地區(qū)對于落后地區(qū)高層次人才的吸納作用更強。由于人才的稀缺性，加上發(fā)達地區(qū)相對較好的發(fā)展前景，高層次人才的這種逆向流動不可避免。發(fā)達地區(qū)與落后地區(qū)本來就因為教育投入與水平的不同、對外交往程度的不同而存在勞動者素質(zhì)與能力的差別，而人力資源的逆向流動更是進一步增大了這一差距，從而在總體上拉大了區(qū)域間的差距。

(三)科技發(fā)展水平的拉大。一個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的科技含量在很大程度上決定了這個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的水平。在中國市場經(jīng)濟的完善過程中，各地經(jīng)濟之科技含量的高低一般取決于對外貿(mào)易的發(fā)展程度、外資的吸引與利用程度、科研能力以及經(jīng)濟的競爭激烈程度等。我國對外開放政策的目的之一就是利用國外的先進科技，而發(fā)展對外貿(mào)易和吸收外商投資則是獲得先進科技的有效途徑。通過引進和利用外國的先進科技，能夠極大地提升進口企業(yè)的技術(shù)水平。大規(guī)模的出口貿(mào)易同樣有利于提升經(jīng)濟的科技含量，出口需求一般情況下會刺激科技創(chuàng)新，進而迫使出口企業(yè)采用新技術(shù)、新的管理方法以不斷提升產(chǎn)品質(zhì)量。越是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，面對的競爭壓力就越大，競爭激烈程度也就越高，這不僅包括國外市場的壓力，同樣包括國內(nèi)市場的壓力，在這樣的競爭壓力下，為獲得超額利潤，不斷提升人力資源水平，加大科技研發(fā)力度，提高經(jīng)濟的科技含量，推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級也就成為必然選擇。無論就對外貿(mào)易的發(fā)展程度、外資的吸引與利用程度，還是人力資源質(zhì)量、科研投入力度以及經(jīng)濟的競爭激烈程度而言，西部、中部與東部地區(qū)之間總體上都存在較大差距，所以，各區(qū)域的科技發(fā)展水平及經(jīng)濟發(fā)展水平必然也會存在較大差距。

(四)制度落差。我國改革開放在區(qū)域發(fā)展上實行梯度推進戰(zhàn)略，由此不可避免地造成各區(qū)域之間在制度建設(shè)與績效方面的落差。各區(qū)域之間制度變遷過程、制度安排和制度創(chuàng)新方面的差異既是經(jīng)濟發(fā)展差異的根源，也是其經(jīng)濟發(fā)展差異的重要表現(xiàn)。改革開放由東向西的漸次推進，使得各區(qū)域之間市場經(jīng)濟體制發(fā)育程度不一，東部沿海地區(qū)在向市場經(jīng)濟體制變遷的進程中遠遠地走在中西部地區(qū)的前面?！案母镩_放以來，制度安排的區(qū)域差異主要表現(xiàn)在:要素市場化尤其是資本市場化制度安排的差異;所有制結(jié)構(gòu)調(diào)整的制度安排差異;對外開放制度安排的區(qū)際差異;財稅制度安排的區(qū)際差異?！保?］81在制度安排方面具有優(yōu)勢的發(fā)達地區(qū)，由于市場化程度的不斷提高，面臨著較大的制度競爭壓力，具有更多的制度學習機會，因而能夠更為積極主動地推進以產(chǎn)權(quán)制度為核心的整體制度變遷。這樣，制度變遷與經(jīng)濟發(fā)展相互促進，使東部地區(qū)在很大程度上走上了良性循環(huán)的發(fā)展軌道。在這個過程中，對制度效果感受最深刻的地方政府、企業(yè)與個人也逐步取代中央政府日益成為制度變遷的主導力量?！敖?jīng)濟實力的增強一方面激發(fā)了地方政府和民間的動力，使它們從地區(qū)實際出發(fā)，積極、主動地進行制度變遷;另一方面也增強了地方政府在財政和政策制定上與中央政府討價還價的能力……從而使制度變遷朝著有利于東部地區(qū)的方向發(fā)展。如從自身的政治利益和經(jīng)濟利益角度出發(fā)，許多東部沿海地方政府往往默許甚至鼓勵企業(yè)進行制度變遷，‘打政策的擦邊球’，或者直接成為企業(yè)或個人制度變遷的政治代言人……地方政府、甚至民間力量的積極參與，使東部地區(qū)的制度變遷由‘供給主導型’朝著‘需求誘致型’轉(zhuǎn)變，提高了制度變遷的效率。”［3］而喪失了上述優(yōu)勢的中西部地區(qū)，由于在對外開放、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、要素市場化、責任政府建設(shè)等諸項制度變遷與安排中相對被動滯后，只能處于制度落差的下位。

資本與人力資源的逆向流動、科技水平與制度的落差使得落后地區(qū)追趕發(fā)達地區(qū)的難度增大。東部地區(qū)在制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集群的基礎(chǔ)上已經(jīng)漸漸形成了一批相對集中的代表后工業(yè)發(fā)展方向的新型產(chǎn)業(yè)，尤其是社會服務(wù)業(yè)、金融保險業(yè)與房地產(chǎn)業(yè)為代表的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速。發(fā)達地區(qū)技術(shù)不斷創(chuàng)新，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級，經(jīng)濟的競爭力不斷提高。雖然中西部尤其是西部地區(qū)也在發(fā)展，但其經(jīng)濟集群的規(guī)模、結(jié)構(gòu)優(yōu)化度以及經(jīng)濟科技含量與東部地區(qū)相比還有很大差距?！澳壳暗貐^(qū)間變動更為劇烈的第三產(chǎn)業(yè)……則預示了將來更為擴大化的區(qū)域差距?！薄皩τ诼浜蟮貐^(qū)來說，制造業(yè)的差距可以通過加大投資進行彌補，但是這些新興行業(yè)上的差距則很難通過簡單的擴展來縮小，這些行業(yè)的弱質(zhì)性將成為落后地區(qū)未來縮小整體經(jīng)濟差距的瓶頸。”［4］

二、區(qū)域發(fā)展的“馬太效應(yīng)”隱含著巨大的利益矛盾與發(fā)展風險

巨大的發(fā)展落差與“馬太效應(yīng)”使區(qū)域之間以前隱而不顯的利益矛盾不斷強化、復雜化、多樣化，造成了各區(qū)域之間利益格局的失衡，引發(fā)了各區(qū)域間內(nèi)在關(guān)系的緊張，嚴重影響著轉(zhuǎn)型期中國的整體穩(wěn)定與進一步的全面發(fā)展。這種失衡與緊張的關(guān)系格局，會強化地方政府追求和保護地方利益的沖動，刺激區(qū)域發(fā)展中的各種短期行為，從而不可避免地造成各地區(qū)的重復建設(shè)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，助長地方保護主義，加劇地方市場分割，加深區(qū)域之間的矛盾與摩擦。而各地對短期經(jīng)濟效益的過分關(guān)注往往會造成對發(fā)展的環(huán)境效益和社會效益的忽視。由于生態(tài)危機的連鎖性，各地區(qū)尤其是落后地區(qū)的短期經(jīng)濟行為必將損害整個國家可持續(xù)發(fā)展的條件，激發(fā)乃至激化相關(guān)地區(qū)與群體的利益矛盾。此外，由于發(fā)展相對落后的區(qū)域很多是少數(shù)民族地區(qū)，區(qū)域之間在經(jīng)濟與社會發(fā)展方面的巨大差距，在利益格局方面的顯著失衡更具有敏感性，如果這一問題長期得不到有效解決，就很容易與民族、宗教問題交織在一起，情況無疑將更為嚴重。改革攻堅階段，區(qū)域間發(fā)展的失衡已成為影響中國整體穩(wěn)定與發(fā)展的一個重要因素。

三、區(qū)域發(fā)展“馬太效應(yīng)”的治理之道

要有效扭轉(zhuǎn)這種區(qū)域發(fā)展失衡的狀況，就必須進行有效治理，推進區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。必須有兩點清醒的認識:一方面，盡管區(qū)域發(fā)展失衡問題的解決具有緊迫性，但緩解并最終解決這一問題并非一朝一夕之事，有一個長期與復雜的過程;另一方面，僅靠經(jīng)濟的自發(fā)演進與自我調(diào)節(jié)很難有效解決區(qū)域差距問題，政府必須采取強有力的政策措施。換言之，僅靠市場機制的作用是不能縮小區(qū)域差距的，當經(jīng)濟發(fā)展到一定水平時，政府必須制定一系列特殊政策來抵消與阻滯這種逆向流動，刺激落后地區(qū)的發(fā)展。

在我國，“統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展”已經(jīng)作為科學發(fā)展觀的重要內(nèi)容。所謂“統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展”，就是指政府在科學發(fā)展觀指導下，從全局出發(fā)全面綜合地考慮區(qū)域發(fā)展的各個層面、各個環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮市場資源配置的功能，以制度建設(shè)為保障，鼓勵各區(qū)域在發(fā)揮比較優(yōu)勢基礎(chǔ)上的發(fā)展，合理控制區(qū)域間發(fā)展差距，有重點地治理區(qū)域問題，切實加強薄弱環(huán)節(jié)，逐步協(xié)調(diào)區(qū)域利益關(guān)系，最終實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展的相對平衡和動態(tài)協(xié)調(diào)。

(一)要統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，有效整合區(qū)域間的利益關(guān)系，必須完善區(qū)域管理框架，建立制度化的協(xié)調(diào)組織。

在協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的過程中，為了避免地方政府惡性競爭，打破地區(qū)、部門的分割和鎖閉，遏制地方保護主義行為，就必須在分立的行政區(qū)劃基礎(chǔ)上形成共同協(xié)調(diào)機制，發(fā)展常設(shè)性組織協(xié)調(diào)機構(gòu)。沒有具有明確權(quán)限的跨行政區(qū)的區(qū)域協(xié)調(diào)管理機構(gòu)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展就很難進入實質(zhì)性階段。而中國傳統(tǒng)上直至現(xiàn)當代所實行的自上而下的金字塔式權(quán)力結(jié)構(gòu)塑造的則是一種地方分割的治理模式。在這種治理模式下，“地方政府只習慣于接受來自上一層級政府的指令，只對轄區(qū)內(nèi)的社會經(jīng)濟事務(wù)負責，甚少關(guān)注行政區(qū)劃邊界或跨行政區(qū)域的‘區(qū)域公共問題’。在這樣的治理形態(tài)下，地區(qū)的經(jīng)濟運行亦表現(xiàn)為按行政管轄范圍來組織，地方政府對其轄區(qū)的經(jīng)濟起很強的干預作用，相互毗鄰但非隸屬關(guān)系的地區(qū)、城市政府間的協(xié)調(diào)十分薄弱……作為地方行政權(quán)力‘空間投影’的行政區(qū)劃界限猶如一堵‘看不見的墻’對區(qū)域經(jīng)濟的橫向聯(lián)系產(chǎn)生剛性約束，致使區(qū)域整合機制難以建立。在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展過程中，由于行政區(qū)劃壁壘等非市場力量可以帶來壟斷效益或得到市場交換而無法得到的巨大衍生利益，所以，‘行政區(qū)經(jīng)濟’作為轉(zhuǎn)型期中國獨特的一種人文現(xiàn)象，將在未來相當長的一段時期內(nèi)存在，成為實現(xiàn)中國地區(qū)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的巨大障礙?！保?］233-234就此而言，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展能力的背后，實際上是政府自身治理結(jié)構(gòu)的有效變革。設(shè)立具有明確管理與整合功能的區(qū)域治理機構(gòu)對于統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有根本的前提性意義。在區(qū)域管理機構(gòu)的設(shè)置上，不能簡單地利用既有的職能部門作為決策與執(zhí)行機構(gòu)?；趨^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，借鑒區(qū)域政策較為完善的國家之經(jīng)驗，我國在區(qū)域管理與協(xié)調(diào)方面應(yīng)建立常設(shè)性的組織機構(gòu)。

(二)統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展還必須要有明確的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。

政府應(yīng)制定推進區(qū)域經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的總體戰(zhàn)略與規(guī)劃，對戰(zhàn)略目標和階段性目標，實現(xiàn)目標的過程和機制，相應(yīng)的政策、方案與措施等重大的戰(zhàn)略性問題都進行盡可能科學的規(guī)劃，并以此為依據(jù)，有計劃、有步驟地進行統(tǒng)籌與調(diào)控。以下三個方面是在制定區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃時應(yīng)特別注意的。

其一，區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃應(yīng)將完善公共財政制度、推進區(qū)域間基本公共服務(wù)的均等化、縮小各區(qū)域社會發(fā)展差距和人類發(fā)展差距作為促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的優(yōu)先政策目標和基本途徑。區(qū)域發(fā)展差距是自然、歷史、經(jīng)濟綜合作用的結(jié)果，具有一定的客觀必然性，解決這個問題是個長期的過程。同時，由于區(qū)域的發(fā)展要受到自然條件等難以改變因素的影響，要使各區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展處于基本相同水平也是不現(xiàn)實的。所以，縮小區(qū)域發(fā)展差距不能只考慮經(jīng)濟因素，還應(yīng)考慮不同區(qū)域的民眾生活水平。教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社會保障等方面基本公共服務(wù)的差別也是各區(qū)域之間差別的重要內(nèi)容與體現(xiàn)。因此，在推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展時，首先應(yīng)努力推進區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化，使不同區(qū)域的居民都能享受到最基本的公共服務(wù)，不斷縮小生活水平的差距，比較切合實際。而當各區(qū)域之間基本公共服務(wù)水平的差距過大時，不僅會造成資本、勞動力的非正常流動，影響資源的合理配置，而且還會造成區(qū)域間民眾的心理失衡，引發(fā)社會問題。作為一種公共行為，推動實現(xiàn)各區(qū)域間基本公共服務(wù)的均等化是政府不可推卸的責任。

其二，針對各區(qū)域的發(fā)展狀況、功能定位與存在問題，明確各區(qū)域發(fā)展的方向與重點，以形成合理的區(qū)域空間布局與結(jié)構(gòu)是區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的一項重要內(nèi)容。由于我國地域廣闊、區(qū)域情況復雜以及各地發(fā)展的不平衡性，可以從以下三個層次來把握區(qū)域的功能定位與空間區(qū)劃問題。這三個層次的劃分逐級細化，針對性也愈益增強。對于每一個層次所劃分的不同區(qū)域，都應(yīng)采取差別化的區(qū)域政策。這三個層次的劃分相互配套，就會構(gòu)筑起一個比較完善的整體性區(qū)域發(fā)展的布局框架。

一是從國家提出的四大區(qū)域的宏觀層次來考慮區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問題，即深入推進西部大開發(fā)，全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地，大力促進中部地區(qū)崛起，積極支持東部地區(qū)率先發(fā)展，實現(xiàn)全國東、中、西、東北四個區(qū)域的良性互動。而要實現(xiàn)這四大區(qū)域之間，尤其是東部與中西部地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展，必須對相對落后的中西部地區(qū)加大扶持力度，采取傾斜性的政策措施，積極發(fā)揮市場機制作用，以克制乃至扭轉(zhuǎn)發(fā)達地區(qū)與落后地區(qū)之間發(fā)展的“馬太效應(yīng)”。具體而言，要加快推進落后地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進一步夯實發(fā)展基礎(chǔ)。交通、通訊、水電等基礎(chǔ)設(shè)施的改善可以降低生產(chǎn)成本、提高生產(chǎn)效率，創(chuàng)造相對良好的投資環(huán)境，提高經(jīng)濟發(fā)展速度;在加強基礎(chǔ)教育普及的基礎(chǔ)上，要積極推進落后地區(qū)的職業(yè)技術(shù)教育，尤其要針對地區(qū)比較優(yōu)勢在落后地區(qū)培養(yǎng)大批科技人才。落后地區(qū)要創(chuàng)造條件，盡可能地留住人才，同時應(yīng)采取各種靈活方式吸引人才，比如可以采取“不求所有、但求所用”的柔性用人機制，等等;要全方面擴大落后地區(qū)的開放范圍、層次和力度，實行既向內(nèi)開放、也向外開放的雙向開放戰(zhàn)略，推動商品要素及生產(chǎn)要素的自由流通，有效利用國內(nèi)、國外兩個市場，充分發(fā)揮開放的資本積累、技術(shù)溢出以及制度創(chuàng)新效應(yīng)，加速落后地區(qū)的市場化進程，為其發(fā)展注入強大動力，最終達到縮小地區(qū)差距、實現(xiàn)共同發(fā)展的目標;要加快落后地區(qū)國有企業(yè)的股份制改造，大力發(fā)展非公有制經(jīng)濟，支持中小企業(yè)發(fā)展，充分發(fā)揮它們在擴大就業(yè)、拓展市場、增加服務(wù)等方面的積極作用，以構(gòu)造適合中西部經(jīng)濟社會發(fā)展的微觀基礎(chǔ);要加快西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化尤其是城市化進程，實施以城帶鄉(xiāng)、弱化二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略。城市具有經(jīng)濟發(fā)達、人才集中、資本密集、交通便利、信息靈敏等優(yōu)勢，作為一個區(qū)域的發(fā)展要素和各種資源的聚集中心，它具有很強的發(fā)展輻射能力，是帶動經(jīng)濟社會發(fā)展的動力源。不發(fā)達地區(qū)必須建立一定數(shù)量的城市增長極來推動實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟，培育產(chǎn)業(yè)集群，帶動地區(qū)發(fā)展，提升發(fā)展水平;要實行有利于落后地區(qū)發(fā)展的包括稅收優(yōu)惠與補貼政策在內(nèi)的財稅政策，積極引導資金、技術(shù)等生產(chǎn)要素向中西部地區(qū)的流動，實現(xiàn)其在各區(qū)域之間的合理配置。要加大轉(zhuǎn)移支付力度以建立縱向轉(zhuǎn)移支付與橫向轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合、一般性轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付與特殊性轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的立體的轉(zhuǎn)移支付制度;要加大對落后地區(qū)的金融政策支持力度，完善有利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的金融宏觀調(diào)控體系，健全中西部金融組織與機構(gòu)體系，積極發(fā)展中西部金融市場，逐步建立包括政策性融資與市場化融資在內(nèi)的完善的投融資制度。尤其在資本市場上，應(yīng)對西部地區(qū)實施較多的傾斜政策，創(chuàng)造更有利于西部上市公司融資的政策機遇?！胺e極發(fā)展中西部地區(qū)資本市場，適當?shù)臅r候可以在中西部地區(qū)設(shè)立第三家證券交易所?！薄安粌H有利于縮小中西部地區(qū)與東部沿海地區(qū)發(fā)展的差距，而且有利于為中西部重大工程建設(shè)和各項配套工程籌集資金，也有利于國有企業(yè)實現(xiàn)股份制的改造和發(fā)展新的股份制企業(yè)。”［5］同時，應(yīng)根據(jù)西部實際情況采取項目融資等切實可行的方式吸引民營資本和外資的進入。這既可以為西部地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和資源開發(fā)開辟更廣泛的渠道，也有利于引進先進技術(shù)和管理經(jīng)驗。

二是主體功能區(qū)的規(guī)劃，即根據(jù)不同區(qū)域的發(fā)展?jié)摿唾Y源環(huán)境承載能力，按區(qū)域分工和協(xié)調(diào)發(fā)展的原則劃定具有某種主體功能的規(guī)劃區(qū)域。各地區(qū)要根據(jù)資源環(huán)境承載能力和發(fā)展?jié)摿Γ凑諆?yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)的不同要求，明確不同區(qū)域的功能定位，并制定相應(yīng)的政策和評價指標，逐步形成各具特色的區(qū)域發(fā)展格局。比如:財政政策要增加對限制開發(fā)區(qū)域、禁止開發(fā)區(qū)域用于公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境補償?shù)呢斦D(zhuǎn)移支付，逐步使當?shù)鼐用裣碛芯然幕竟卜?wù);投資政策要重點支持限制開發(fā)區(qū)域、禁止開發(fā)區(qū)域公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護，支持重點開發(fā)區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);人口管理政策要鼓勵優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域為有穩(wěn)定就業(yè)和住所的外來人口定居落戶，引導限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域的人口逐步平穩(wěn)有序轉(zhuǎn)移;針對主體功能區(qū)不同定位，實行不同的績效評價指標和政績考核辦法。優(yōu)化開發(fā)區(qū)要強化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、資源消耗、自主創(chuàng)新等的評價，弱化經(jīng)濟增長的評價;重點開發(fā)區(qū)要對經(jīng)濟增長、質(zhì)量效益、工業(yè)化和城市化水平以及相關(guān)領(lǐng)域的自主創(chuàng)新實行綜合評價;限制開發(fā)區(qū)域要突出生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護等的評價，弱化經(jīng)濟增長、工業(yè)化和城市化水平的評價;禁止開發(fā)區(qū)主要評價生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護，等等［2］265-266。主體功能區(qū)的劃分，比四大區(qū)域的籠統(tǒng)劃分較為細致與深入，也更有利于改變以行政區(qū)劃來塑造地區(qū)發(fā)展結(jié)構(gòu)的弊端，其提出表明我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略科學化與合理化更進一步。

三是按照區(qū)域問題的性質(zhì)進一步劃分問題區(qū)。魏后凱認為，主體功能區(qū)主要是針對過去的無序開發(fā)而提出的，它強調(diào)空間管治，明確空間開發(fā)的紅線或藍線，而不是從幫助和扶持問題區(qū)域發(fā)展的角度出發(fā)。主體功能區(qū)并不能解決問題區(qū)域的發(fā)展問題。因此，在劃分不同類型主體功能區(qū)基礎(chǔ)上，還要進一步劃分不同類型的關(guān)鍵問題區(qū)。當前我國的問題區(qū)域主要包括七類，即經(jīng)濟發(fā)展落后的貧困地區(qū)、結(jié)構(gòu)單一的資源枯竭城市、處于衰退中的老工業(yè)基地、財政包袱沉重的糧食主產(chǎn)區(qū)、各種矛盾交融的邊境地區(qū)、自然災(zāi)害突發(fā)區(qū)以及過度膨脹的大都市區(qū)。對于這些專門的問題區(qū)域，也需要對其實行有針對性的差別政策［6］。關(guān)鍵問題區(qū)的劃分顯然比主體功能區(qū)的劃分更進了一步，針對性也更強。要是從方針政策層面指導區(qū)域經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的，這使得我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過程中出現(xiàn)的許多問題無法可依。一方面，沒有嚴格的法律保障，政策就往往缺乏強制力，難以落到實處，問題往往難以得到切實解決。另一方面，沒有嚴密的法律保障，區(qū)域政策的制定和實施往往帶有較大的隨意性和非連續(xù)性，這必然會影響區(qū)域政策的穩(wěn)定性、透明度和可預見性，容易留下較大討價還價的余地。因此，要統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，就必須將加快制定與完善相關(guān)配套的法律法規(guī)體系作為一項重要內(nèi)容予以規(guī)劃。如此方能保證為政府實施地區(qū)政策提供法律依據(jù)和法律保障，保證區(qū)域政策的嚴肅性、穩(wěn)定性、權(quán)威性和明確性。

［1］ 李新安.中國區(qū)域利益沖突及經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展問題研究［D］.南京:河海大學，2003:64.

［2］ 郭嵐.中國區(qū)域差異與區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展研究［M］.成都:巴蜀書社，2008.

［3］ 何莉.對外貿(mào)易與中國地區(qū)經(jīng)濟增長差距:機制分析與實證檢驗［D］.杭州:浙江大學，2007:123-124.

［4］ 陳秀山，徐瑛.我國區(qū)域差距的結(jié)構(gòu)性特征與發(fā)展趨勢［J］.教學與研究，2004(6).

［5］ 衛(wèi)鵬鵬.中國區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展機制研究［M］.北京:中國地質(zhì)大學出版社，2009:124.

［6］ 魏后凱，鄔曉霞.“十二五”時期中國區(qū)域政策的基本框架［J］.經(jīng)濟與管理研究，2010(12).