利益分配:政府的基本職能

黃仁宗

(北京大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京 100871)

利益分配:政府的基本職能

黃仁宗

(北京大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京 100871)

政府基本職能問題根植于人類事務(wù)的解決之道，只有對人類的公共、私人的事務(wù)和利益進(jìn)行深入探析，才有可能對政府及其基本職能作出合乎邏輯的判斷。由于市場制度天然的不能消除外部性和提供公共物品，私人又不得不尋求集團(tuán)的庇護(hù)，但“集團(tuán)越大，越不可能增進(jìn)其共同利益”，“只有選擇性激勵才能使集團(tuán)利益得以保證”。因而，人們不得不把目光投向那個最能執(zhí)行“選擇性激勵”的集團(tuán)——政府。與一般性的集團(tuán)相比，政府作為公共利益的總代表，其存在的唯一理由在于，著眼于全體社會成員福利的最大化。因為，政府的基本職能在于對全社會公共利益進(jìn)行權(quán)威性的分配。

政府;基本職能;利益分配;選擇性激勵

一、引言

作為人類發(fā)展史上有關(guān)政府的基本問題之一，政府的基本職能問題向來是一個爭議頗多、莫衷一是的問題。尤其是自上世紀(jì)初席卷整個西方世界的經(jīng)濟(jì)大蕭條以來，政府職能問題在人類尋求自由、和平與發(fā)展的制度安排中的重要性日益凸現(xiàn)出來，越來越成為當(dāng)代社會科學(xué)尤其是經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)和公共行政學(xué)的核心議題。本文并不試圖羅列出政府具體職能的清單，只是就政府的基本職能問題進(jìn)行學(xué)理探討。需要強調(diào)的是，本文的切入點側(cè)重于“國家行政機(jī)關(guān)”，因為“政府公共行政管理是政府履行其職能的基本形式”;不僅如此，更因為“在現(xiàn)代國家中，國家的行政職能較之傳統(tǒng)行政得到了大大的擴(kuò)展”，①張國慶:《行政管理學(xué)概論》，北京大學(xué)出版社2000年第2版，第84、86、84頁。以至國家行政機(jī)關(guān)在國家公共權(quán)力體系中占據(jù)了主導(dǎo)地位。

職能，即職責(zé)與功能。“職能問題的核心價值點，在于回答一定的公共主體應(yīng)該做什么的問題，其反題則在于不應(yīng)該做什么?！雹趶垏鴳c:《行政管理學(xué)概論》，北京大學(xué)出版社2000年第2版，第84、86、84頁。政府基本職能問題的核心價值點，則在于回答政府“最應(yīng)該做什么，最不應(yīng)該做什么”的問題。同時，政府的基本職能應(yīng)該具有最大化的普適性。就是說，存在于不同憲政體制、不同歷史文化傳統(tǒng)、不同時代、不同地域的所有政府的共同的、本質(zhì)的職能，才是真正意義上的“基本職能”。進(jìn)一步說，政府基本職能問題根植于人類事務(wù)的解決之道，只有對人類的公共、私人的事務(wù)和利益進(jìn)行深入探析，才有可能對政府及其基本職能作出合乎邏輯的判斷。

二、私人事務(wù)的根本性

對于現(xiàn)實存在的人來說，“他自己的實現(xiàn)表現(xiàn)為內(nèi)在的必然性，表現(xiàn)為需要?！雹邸恶R克思恩格斯全集》第42卷，人民出版社1979年版，第129頁?！八麄兊男枰此麄兊谋拘?。”④《馬克思恩格斯全集》第3卷，人民出版社1960年版，第514頁。這種需要既有物質(zhì)的需要，亦有精神的需要。為使自己的需要不斷得到滿足，人們就必須不斷從事物質(zhì)資料的生產(chǎn)和精神文化的生產(chǎn)。然而，由于自身能力、閱歷、經(jīng)驗、知識和生產(chǎn)工具的限制，人不可能單

利益可以分為私人利益和公共利益兩個層次。如果把人們對利益的追求稱為事務(wù)，那么，追求私人利益的事務(wù)就是私人事務(wù)，追求公共利益的事務(wù)就是公共事務(wù)。一般說來，在對社會發(fā)展的終極價值上，私人事務(wù)更具有根本性意義。主要緣于以下兩個方面:

首先，從“人性”上講，人是作為“理性經(jīng)濟(jì)人”而存于現(xiàn)世的。然而，與傳統(tǒng)意義上的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)不同，我們認(rèn)為，理性經(jīng)濟(jì)人追求的絕不僅僅是私人經(jīng)濟(jì)利益的最大化，還應(yīng)包括其他的一切利益。利益，本質(zhì)上是存于一定社會關(guān)系中能滿足人的需要的一切資源和條件。顯然，它既包含經(jīng)濟(jì)利益，又包括政治地位、受人尊敬、精神愉悅、名譽、權(quán)力、支持率、友誼、愛情等方面的利益。私人事務(wù)的理性標(biāo)的就在于追求私人利益的最大化。歷史“不過是追求著自己目的的人的活動而已?！雹隈R克思、恩格斯:《馬克思恩格斯全集》第2卷，人民出版社1957年版，第118、119頁?！叭魏稳巳绻煌瑫r為了自己的某種需要和為了這種需要的器官做事，他就什么也不能做。”③馬克思、恩格斯:《馬克思恩格斯全集》第3卷，人民出版社1960年版，第286頁。理性經(jīng)濟(jì)人在追求私人利益最大化的過程中，出于眾所周知的原因，不得不謀求同其他經(jīng)濟(jì)人的暫時妥協(xié)，從而不能不照顧他人的利益。正是在這個意義上，我們說人有利己和利他兩種社會本能。但是，這種所謂“利他”實質(zhì)上還是出于利己的動機(jī)?！拔覀兠刻焖璧氖沉虾惋嬃?，不是出自屠戶、釀酒家和烙面師的恩惠，而是出于他們利己的打算。我們不說喚起他們利他心的話，而說喚起他們利己心的話。我們不說自己有需要，而說對他們有利?！雹軄啴?dāng)·斯密:《國民財富的性質(zhì)和原因的研究》(上卷)，商務(wù)印書館1994年版，第14頁?？梢?，必須承認(rèn)，“只有在共產(chǎn)主義，原始的部落共產(chǎn)主義或革命后的共產(chǎn)主義，自私的本性才不會控制人類的行為”。⑤曼瑟爾·奧爾森:《集體行動的邏輯》，陳郁等譯，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1995年版，第127頁。我們不必為此而感到不可接受。事實上，“卑劣的貪欲是文明時代從它存在的第一日起直至今日的動力;財富，財富，第三，還是財富，不是社會的財富，而是這個微不足道的單個人的財富，這就是文明時代唯一的、具有決定意義的目的?！雹薅鞲袼?《家庭、私有制和國家的起源》，人民出版社1972年版，第174頁。

其次，從責(zé)任制的角度看，私人事務(wù)具有無限責(zé)任制的性質(zhì)。所謂無限責(zé)任制，“指責(zé)任者對自己的行為后果負(fù)全部責(zé)任，其所取得的收益或者可能遭到的損失必須完全由自己負(fù)責(zé)。”⑦徐頌陶、徐理明:《走向卓越的中國公共行政》，中國人事出版社1996年版，第123頁。私人事務(wù)的收益完全由個人所得，可以避免常見的“搭便車”問題;而其成本也需完全由個人承擔(dān)，從而使個人所擔(dān)的風(fēng)險最大化，這會使個人為避免私人事務(wù)的失敗，而極力地全力以赴、殫精竭慮。此時，責(zé)任制的實施成本為零，即由于私人收益和私人成本的嚴(yán)格對稱性，任何人無需任何外在的激勵措施，就會有充分的內(nèi)在動機(jī)去努力作為，實現(xiàn)私人收益的最大化。相反地，“如果私人事務(wù)經(jīng)常遭到外在力量哪怕是善意的組織、監(jiān)督或者激勵，私人事務(wù)的收益和成本的對稱性就可能遭到扭曲?！雹嗝珘埤?《公共事務(wù)與制度選擇》，載《現(xiàn)代化進(jìn)程中的政治與行政》，北京大學(xué)出版社1998年版，第302頁。明白了這一點，就能使我們深刻的理解:繁榮的社會往往與自由、民主相連，而貧窮的社會往往與奴役、專制相連。

三、市場制度下分工的二重性

但是，作為“一切社會關(guān)系的總和”的人，并不能單獨的存于現(xiàn)世。惟其與他人發(fā)生這樣或那樣的基于利益的社會關(guān)系，才會成其為人。誠然，個人的創(chuàng)造力是個人需要能否得到滿足以及得到何種滿足的決定性因素。不過，這一切都必然要依托于社會利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)這個大背景而存在。私人事務(wù)盡管具有諸多天然優(yōu)越性，但也并非毫無瑕疵。一方面私人事務(wù)中，收益完全由個人所得能激發(fā)人的深層次逐利動機(jī)。另一方面，成本完全由個人承擔(dān)，一旦事務(wù)失敗，私人必須為此而承擔(dān)全部損失。面對巨大的失敗概率，私人很可能會因無從尋求幫助和保護(hù)而止步不前，放棄私人事務(wù)。這就迫切需要與他人發(fā)生這樣那樣的關(guān)系。從歷史上看，當(dāng)個人無法靠一己之力量獵得狼、豹、野豬以充饑時，就會和他人一道，群策群力，各有分工，打死野獸。這是生產(chǎn)上的合作關(guān)系。如果獵物是一頭野豬，大家伙就把野豬大卸八塊，但豬頭不宜砍開，故而把豬頭分與兩人合吃。至于是你吃豬耳，還是我吃豬舌，全靠這兩人協(xié)商。在這兩人之間，就產(chǎn)生了分配和消費關(guān)系。同時，甲部落獵得了一時吃不完的豬肉，人們想吃羊肉換換口味;而乙部落吃膩了羊肉，想吃點豬肉。那么，甲部落會拿豬肉去換取乙部落的羊肉，各取其利，皆大歡喜。這就產(chǎn)生了原初的商品交換關(guān)系。正是在生產(chǎn)、分配、交換、消費四大關(guān)系的基礎(chǔ)上，才產(chǎn)生了真正意義上的“經(jīng)濟(jì)”。恩格斯指出，“每一個社會的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，首先是作為利益表現(xiàn)出來?！雹亳R克思、恩格斯:《馬克思恩格斯全集》第2卷，人民出版社1972年版，第537頁。正是在這個意義上，人與人之間的關(guān)系本質(zhì)上是利益關(guān)系，而人們結(jié)成錯綜復(fù)雜的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，其基本動因正在于實現(xiàn)自己的利益。交換關(guān)系的產(chǎn)生是經(jīng)濟(jì)問題最終產(chǎn)生的標(biāo)志。經(jīng)濟(jì)問題，實質(zhì)上就是資源配置和利益實現(xiàn)的問題?，F(xiàn)實中，資源是稀缺的，而人類的欲望則是無限膨脹的，這就使得“問題”第一次真正擺在人們面前。隨著主體意識水平的提高，人們意識到，“問題”就是指“一定的行為主體的主觀希求和主觀認(rèn)定與客觀現(xiàn)實之間的矛盾狀態(tài)”，②張國慶:《現(xiàn)代公共政策導(dǎo)論》，北京大學(xué)出版社1997年版，第122頁。亦即應(yīng)然與實然、理想與現(xiàn)實之間的落差。從終極意義上講，人類史上任何問題都是基于利益而生，都與人渴求的利益的無限性和現(xiàn)實資源的有限性之間的巨大落差密切相關(guān)。隨著交換關(guān)系的產(chǎn)生，問題尤其是經(jīng)濟(jì)問題突出地呈現(xiàn)在人們面前。怎么辦?于是，人類史上首先出現(xiàn)了第一種旨在解決人類利益問題的制度安排即市場。正如哈耶克(Hayek，1944)的“自生秩序”思想所指出的，“如果任何人都不能操縱制度的形成，則任何特定制度的出現(xiàn)就都是很多人自利決策之間交互作用的一種無意識的結(jié)果”。③楊小凱:《新興古典經(jīng)濟(jì)學(xué)與新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)》，載《楊小凱談經(jīng)濟(jì)》，中國社會科學(xué)出版社2004年版，第68頁。在市場制度下，人與人之間不斷發(fā)生著互惠互利的分工與合作，人的生活質(zhì)量和水平的高低莫不受制于作為市場關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中諸結(jié)點的他人的生活質(zhì)量和水平的高低。市場關(guān)系越復(fù)雜，市場網(wǎng)絡(luò)越廣大，私人利益的實現(xiàn)就越依賴于互惠性的分工合作。這樣，社會分工和互惠協(xié)作就成為私人事務(wù)的重要解決之道。然而，分工協(xié)作有著事務(wù)性質(zhì)的二重性:它既可以是私人事務(wù)，又可以是公共事務(wù)。

分工協(xié)作的私人事務(wù)性。市場制度下，分工協(xié)作的目的指向是十分明確的，即私人利益的實現(xiàn)。正是在這個意義上，馬克思深刻地指出，“凡是有某種關(guān)系存在的地方，這種關(guān)系都是為我而存在的?！雹荞R克思、恩格斯:《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社1995年版，第81頁。然而，每個人在追求自己的私利時，卻不能不照顧其它“經(jīng)濟(jì)人”的利益。“固然，它所考慮的不是社會的利益，而是它自身的利益，但它對自身利益的研究自然會或者毋寧說必然會引導(dǎo)他選定最有利于社會的用途?！雹輥啴?dāng)·斯密:《國民財富的性質(zhì)和原因的研究》(下卷)，商務(wù)印書館1994年版，第25、27頁。為什么會這樣呢?這是因為，在市場交換關(guān)系中，蘊含著由私人利益導(dǎo)向公共利益的天然的內(nèi)在的秩序。這種秩序的原動力就在于私人“受著一種看不見的手的指導(dǎo)，去盡力達(dá)到一個并非他本意想要達(dá)到的目的。”⑥亞當(dāng)·斯密:《國民財富的性質(zhì)和原因的研究》(下卷)，商務(wù)印書館1994年版，第25、27頁。具體地說，由于人自身有著一個交換的動機(jī)以及交換的互惠性，每個人在利己心的支配下盡力追求個人利益，但他不得不顧及到其它為自己打算的人的利益。由于交換是在雙方自愿互惠的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，會導(dǎo)致社會分工的發(fā)展;社會分工的進(jìn)一步發(fā)展又會促進(jìn)社會財富的增加，最終不僅會使私人利益最大化，還會促進(jìn)公共利益，從而形成私人利益和公共利益良性統(tǒng)一的自然秩序?？梢?，市場制度的優(yōu)點在于:通過對私人尋求充分的分工協(xié)作的積極性的開發(fā)，盡力維持分工協(xié)作的私人事務(wù)性質(zhì)，盡力使私人收益與私人成本相對稱，從而在私人利益導(dǎo)向公共利益的基礎(chǔ)上實現(xiàn)私人利益的最大化。

然而，分工協(xié)作不僅具有私人事務(wù)的性質(zhì)，同時還具有公共事務(wù)的性質(zhì)。它存在著一個由私人事務(wù)向公共事務(wù)動態(tài)演化的問題。從表象上看，分工協(xié)作中參與主體是多個人組成的一個集體，因而帶有公共性。然而，這并非真正意義上的公共性。所謂公共事務(wù)，是指對于私人來講其成本配置和收益分配是不對稱的，即存在外部效應(yīng)時，該事務(wù)就會變成公共事務(wù)?！爱?dāng)一個人的消費或企業(yè)的生產(chǎn)活動對另一個人的效用或另一家企業(yè)的生產(chǎn)函數(shù)產(chǎn)生一種原非本意的影響時，就會出現(xiàn)一種外部性?！雹叩つ崴埂た娎?《公共選擇理論》，楊春學(xué)等譯，中國社會科學(xué)出版社1999年版，第33頁。甲種植一棵樹以自我納涼，但無意中擋住了鄰居乙觀賞山谷的視野;造紙廠把污水排到河流中，無意中提高了下游釀酒廠的生產(chǎn)成本。由于不存在山谷觀賞或流水質(zhì)量的市場，因而也沒有協(xié)調(diào)個人行為的價格機(jī)制。但是，在市場交易中，則可以價格嚴(yán)格地協(xié)調(diào)私人的行為及其關(guān)系。可見，在存在外部性的條件下，無法達(dá)到資源配置的帕雷托最優(yōu)，公共事務(wù)的性質(zhì)被剛性化了。

另外，由于公共性特別強，一種更重要的公共事務(wù)——公共物品的供給也不能由市場制度加以解決。主要原因在于:一是許多公共物品，如國防、治安、消防、法律、巨型基礎(chǔ)設(shè)施，是私人無法也無力提供的;二是公共物品與市場制度本身是相悖的。因為，“純粹公共物品具有兩個顯著特征:供給的連帶性，以及他人消費的不可能性或無效率?！雹俚つ崴埂た娎?《公共選擇理論》，楊春學(xué)等譯，中國社會科學(xué)出版社1999年版，第16頁。對于公共物品來說，消費者的增加并不會妨礙他人受益;且一旦它被提供給某個社會成員，就使得排除他人消費成為不可能。這與市場制度中的“理性經(jīng)濟(jì)人”和“等價交換”顯然格格不入。

四、集團(tuán)社會中共同利益的求解

綜上所述，市場制度并非解決人類利益問題的萬能良藥。由于人在本質(zhì)上是追求私人利益最大化的“理性經(jīng)濟(jì)人”，人們在追求私人利益的過程中，遭遇挫折時，常會求助于市場;而由于市場既存在外部性，又不能提供公共物品，就使得人們不得不尋求另外一種關(guān)系，即參加利益集團(tuán)?？梢哉f，現(xiàn)代社會與前工業(yè)化社會分野的一個重要標(biāo)志就是社會集團(tuán)的日益廣泛化和集體權(quán)力的日益擴(kuò)張性。在這種集團(tuán)化社會中，單靠個人的力量很難實現(xiàn)其應(yīng)有的私人利益，這就使得加入形形色色的集團(tuán)成為必要。

毋庸置疑，單獨的個人往往是為其私人利益行事的。但人們卻常常想當(dāng)然地做出推論:有著共同利益的個人經(jīng)由一定的分工協(xié)作而組成的集團(tuán)，總是試圖增進(jìn)其共同利益。這種關(guān)于集團(tuán)行為的理論幾乎不經(jīng)思辨就被人們接受了，許多理論都或明或暗地對此表示認(rèn)可，如工會理論、經(jīng)濟(jì)學(xué)理論以及壓力集團(tuán)理論等等。然而，事實并非如此。舉例來講，購買同一種假冒偽劣商品的消費者作為一個集團(tuán)，其中的每一個成員都會意識到購買的假冒偽劣商品會使自己利益受損。那么，怎么辦呢?假設(shè)某一個消費者挺身而出，向法院揭發(fā)、指控商家的欺詐行為，并且由于他的個人活動而使這一整個消費者集團(tuán)普遍受益(如索賠成功)，那么，他的成本和收益是什么呢?我們知道，相對與消費者，商家處于優(yōu)位，因而這一消費者要想告倒商家，維護(hù)集團(tuán)權(quán)益，就會耗費大量的時間、精力和金錢，這是他的私人成本。而他究竟能得到多少回報呢?事實上，他只能獲取集團(tuán)收益的一個極小的份額。在集團(tuán)中，集團(tuán)收益是公共性的，而集團(tuán)成本卻往往是私人性的，即每一個成員都能共同地均分收益，而不管他是否為之付出了成本。這使得大家都想“搭便車”而坐享別人的成果。集團(tuán)越是大，分享收益的成員就越是多，為集團(tuán)利益做出犧牲的個人分的“蛋糕”就越是少。因此，“有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現(xiàn)他們共同的或集團(tuán)的利益?！雹诼獱枴W爾森:《集體行動的邏輯》，陳郁等譯，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1995年版，第127、2、29、30頁。同時，一旦集團(tuán)中的某一成員為自己提供了集體物品，由于集體物品(公共物品)的非排他性，就無法把其他成員排除在該集體物品的享用之外。由于一個個體成員這樣做只能獲得他為獲取更多的集體物品而支出的費用所帶來的部分利益，他在達(dá)到對集團(tuán)整體來說的最優(yōu)數(shù)量之前就會停止提供集體物品。另外，一個集團(tuán)成員從他人那里免費得到的集體物品又會降低他自己支付成本來提供那一物品的動力。因此，“集團(tuán)越大，他提供的集團(tuán)物品的數(shù)量就會越低于最優(yōu)數(shù)量。”③曼瑟爾·奧爾森:《集體行動的邏輯》，陳郁等譯，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1995年版，第127、2、29、30頁。也就是說，“集團(tuán)越大，就越不可能去增進(jìn)它的共同利益?！雹苈獱枴W爾森:《集體行動的邏輯》，陳郁等譯，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1995年版，第127、2、29、30頁。這與“集團(tuán)越大，成員越多，共同利益就應(yīng)越多”的理性要求無疑針鋒相對，構(gòu)成了一個難解的悖論。如何解開它呢?公共選擇理論代表人物曼瑟爾·奧爾森認(rèn)為，“只有一種獨立的和‘選擇性’的激勵會驅(qū)使?jié)撛诩瘓F(tuán)中的理性個體采取有利于集團(tuán)的行動?！雹萋獱枴W爾森:《集體行動的邏輯》，陳郁等譯，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1995年版，第127、2、29、30頁。這種“選擇性激勵”有兩層含義:一是激勵的對象是有選擇的，應(yīng)在集團(tuán)成員與非集團(tuán)成員、為集團(tuán)利益做出較大貢獻(xiàn)者與為集團(tuán)利益做出較小貢獻(xiàn)者之間有所區(qū)別;二是激勵的性質(zhì)是有選擇的，既可以通過懲罰搭便車者來進(jìn)行強制，也可以通過獎勵為集團(tuán)利益出力者來進(jìn)行誘導(dǎo)。然而，在現(xiàn)實中，哪個集團(tuán)最有力量去執(zhí)行選擇性激勵呢?顯然，只有國家才能承擔(dān)起這個重任。而政府是國家職能的唯一執(zhí)行者，由此，只有政府才能真正將選擇性激勵貫徹到底。

綜上所述，私人為尋求私人利益的最大化，首先立足于自我解決，即進(jìn)行完全的私人事務(wù);當(dāng)個人的力量和條件的不足導(dǎo)致私人利益的實現(xiàn)成為不可能時，私人會轉(zhuǎn)而求助于市場制度;但是，由于市場制度天然的不能消除外部性和提供公共物品，私人又不得不尋求集團(tuán)的庇護(hù)，但“集團(tuán)越大，越不可能增進(jìn)其共同利益”，“只有選擇性激勵才能使集團(tuán)利益得以保證”。因而，人們不得不把目光投向那個最能執(zhí)行“選擇性激勵”的集團(tuán)——政府。

五、結(jié)論

顯而易見，一切政府最應(yīng)該做的就是“選擇性激勵”。然而，以“選擇性激勵”來界定政府的基本職能，則尚嫌籠統(tǒng)。畢竟，政府已不僅僅是一般意義上的“集團(tuán)”。那么，政府應(yīng)當(dāng)如何行事呢?薩繆爾森指出，政府應(yīng)當(dāng)“為人民做他們所需要做的事，而這些事靠個人的努力是完全做不到的或無法做的那樣好的?！雹俾獱枴W爾森:《集體行動的邏輯》，陳郁等譯，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1995年版，第41頁。這是極有啟發(fā)性的。我們認(rèn)為，與一般性的集團(tuán)相比，政府作為公共利益的總代表，其存在的唯一理由在于，著眼于全體社會成員福利的最大化。因而，政府的基本職能在于權(quán)威性地分配社會公共利益。

在對全社會公共利益進(jìn)行權(quán)威性分配中，政府顯然是有選擇性的。對于那些與政府偏好一致者、代表社會發(fā)展方向者、掌握社會資源較多的利益集團(tuán)以及亟需政府救濟(jì)的社會弱勢群體等，政府一般會分配給他們較多的利益;而對于那些與政府偏好悖逆者，等、靠、要的“惰性”群體以及危害社會者等，政府則往往會分配給他們較少的利益，甚至剝奪其起碼的生存利益。而這一切在政府看來，都是為著最大多數(shù)人的公共利益的。同時，在這種公共利益的分配當(dāng)中，“權(quán)威性”是一種不可或缺、不容置疑的重要資源。其原因在于權(quán)威具有下列功能:

其一，權(quán)威能加強公共利益分配者即政府官員的責(zé)任感，提高其工作情緒;

其二，有效的權(quán)威是加強協(xié)調(diào)、協(xié)同一致地搞好利益分配的決定性因素。在這個意義上，托克維爾曾斷言:“決不能設(shè)想一個國家沒有強大的政府集權(quán)會生存下去，尤其是會繁榮富強?！雹谕锌司S爾:《論美國的民主》(上卷)，商務(wù)印書館1991年版，第97頁。

其三，“權(quán)威的作用主要是靠其權(quán)威地位所形成的人們對他的信任和崇拜?！瓩?quán)威所造成的服從總是在不同程度上具有人們自愿的成分，有時甚至還具有明顯的感情色彩，”③李景鵬:《權(quán)力政治學(xué)》，黑龍江教育出版社1995年版，第103頁。因而會使社會成員對政府的利益分配政策樂意順服、誠心接受;

其四，“權(quán)威是工作指派、工作指導(dǎo)，以及工作控制的依據(jù)，而這三者正是有效執(zhí)行的前提?！雹軓埥瘃R:《政策科學(xué)導(dǎo)論》，中國人民大學(xué)出版社1992年版，第214頁。

我們知道，權(quán)威不僅具有非強制性的一面，更具有強制性的一面。基于軍警、監(jiān)獄、國家權(quán)力的強制性是政府得以有效地分配社會公共利益的有利保障。然而，“現(xiàn)代社會政府權(quán)力合法化的基礎(chǔ)已不再是武力和強制，而是集體贊同或普遍支持。”⑤彼得·布勞:《社會生活中的交換與權(quán)力》，華夏出版社1987年版，第26頁。政治系統(tǒng)一旦因利益分配的失敗或行政低效而失去其作為“投入”的群眾忠誠，就會引發(fā)哈伯馬斯提出的所謂“合法化危機(jī)”。因此，政府的權(quán)威性應(yīng)有一個“度”。超過一定的度，“過分熱衷于強化行政權(quán)會導(dǎo)致絕對專制主義，最終危及民主政體的存在”。⑥尤爾根·哈伯馬斯:《合法性危機(jī)》，陳學(xué)明譯，(臺灣)時報文化出版企業(yè)有限公司1994年版，第63－64頁。那么，這個度究竟是什么呢?我們認(rèn)為，應(yīng)以實現(xiàn)社會公共利益分配效益的最大化為度。因為，政府的基本職能在于對全社會的公共利益進(jìn)行權(quán)威性的分配。

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1003－4145［2012］04－0133－05

2012－02－22

黃仁宗，男，北京大學(xué)政府管理學(xué)院行政管理專業(yè)博士研究生。獨從事生產(chǎn)，而必須進(jìn)行人與人之間的互惠性分工協(xié)作。這種分工協(xié)作的關(guān)系衍生開來，就生成了異常復(fù)雜的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。社會關(guān)系形成后，“不僅使人們在特定的社會范圍內(nèi)生產(chǎn)和生活，而且支配著生產(chǎn)成果在社會成員之間的分配，因而本質(zhì)上制約著人們需要的滿足，這就使得人與需求對象之間的關(guān)系轉(zhuǎn)化為人與人之間的關(guān)系。需要由此以個人的生理和心理形式獲得了社會內(nèi)容和社會特性。這種獲得了社會內(nèi)容和特性的人們的需要，就是利益?！雹偻跗舟?《政治學(xué)基礎(chǔ)》，北京大學(xué)出版社1995年版，第52、53頁。

(責(zé)任編輯:欒曉平E－mail:luanxiaoping@163．com)