論環(huán)境行政公益訴訟的利益范疇與原告資格的確立

陳 嬋

(重慶郵電大學(xué)，重慶400067)

論環(huán)境行政公益訴訟的利益范疇與原告資格的確立

陳 嬋

(重慶郵電大學(xué)，重慶400067)

原告資格確立問題是環(huán)境行政公益訴訟制度的主要內(nèi)容。對公益范疇界定主要有國家利益說、社會利益說、公眾利益說以及群體利益說。不同的界定會導(dǎo)致原告資格確立制度的差異。美國的公民訴訟制度、英國的檢舉人訴訟制度、日本的居民訴訟制度以及德國的團(tuán)體訴訟制度均體現(xiàn)了這一點。根據(jù)我國國情，應(yīng)該將國家利益說和社會利益說相結(jié)合確立我國環(huán)境行政公益訴訟的原告資格，建立相關(guān)的訴訟制度。

利益范疇;原告資格;環(huán)境行政公益訴訟

一、環(huán)境行政公益訴訟的概念及其特征

環(huán)境訴訟主要分為三類，即環(huán)境民事訴訟、環(huán)境刑事訴訟和環(huán)境行政訴訟。其中，環(huán)境行政公益訴訟是指檢察機(jī)關(guān)、公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政行為侵害或威脅到環(huán)境與生態(tài)資源等環(huán)境公共利益，依法向法院提起行政訴訟，由法院依照法定程序?qū)π姓袨榈暮戏ㄐ杂枰詫彶椴⒆鞒霾门械囊环N活動［1］。環(huán)境行政公益訴訟的根本目的是為了社會公益，所針對的是行政行為，相對于環(huán)境民事訴訟和環(huán)境刑事訴訟，它的影響范圍更大，具有指導(dǎo)性和預(yù)防性等特點。

近代的公益訴訟幾經(jīng)變遷，隨著現(xiàn)代社會發(fā)展帶來的環(huán)境問題，人們紛紛意識到保護(hù)環(huán)境公益的重要性，因此，各國都增加了與環(huán)境公益有關(guān)的訴訟，擴(kuò)大了對環(huán)境公益的保護(hù)范圍，以美國為例，分別經(jīng)歷了從寬到嚴(yán)，再由嚴(yán)到寬的過程。目前我國只對與特別當(dāng)事人利益相關(guān)的訴訟有所規(guī)定，對于保護(hù)國家和公共利益的環(huán)境行政公益訴訟卻缺少相關(guān)制度，這是我國公共利益保護(hù)上的一大缺失。

二、環(huán)境行政公益訴訟中利益范疇的界定

環(huán)境行政公益訴訟涉及到一個核心問題是公共利益的界定。為了從概念上區(qū)分公共利益與私人利益，紐曼提出了“不確定多數(shù)人理論”。公共的概念是指利益效果所及的范圍，即以受益人的多寡的方式?jīng)Q定，只要大多數(shù)的不確定數(shù)目的利益人存在，即屬公益，強(qiáng)調(diào)在數(shù)量上的特征［2］。該理論是目前關(guān)于公共的標(biāo)準(zhǔn)通論，宏觀上區(qū)分了公益和私益，但在此理論劃分下的環(huán)境行政公益范圍太模糊，要制定相關(guān)訴訟制度仍需對公益范疇進(jìn)行進(jìn)一步的劃分。

對環(huán)境公共利益范疇的不同劃分，導(dǎo)致所維護(hù)的利益范圍也將有所不同。關(guān)保英教授總結(jié)，目前行政法學(xué)界對行政公益訴訟范疇的劃分主要有四種不同的觀點。本文認(rèn)為這四種觀點通用于環(huán)境行政公益訴訟的利益范疇。

(一)國家利益說

國家利益說認(rèn)為，行政公益訴訟中的公益應(yīng)當(dāng)是一個國家范圍之內(nèi)的集合利益。一方面，這種利益是以國家為界域的，即不同的國家有著不同的利益，不同政治實體之間的利益區(qū)分應(yīng)當(dāng)以國家為限，而在這種情況下國家就成了居住在某一區(qū)域具有相應(yīng)政治制度的全體人員利益的代表者，公共范疇的國家性便由此而生。另一方面，這種利益是一種集合利益，即特定地理區(qū)域和政治實體中人們利益的一種集合，該集合不是單一的，而是所有參與到政治實體中的人。國家這種公共權(quán)力之所以絕對能把它的意志強(qiáng)加于人，是因為這種意志具有高于人民意志的性質(zhì)［3］。

筆者認(rèn)為，國家利益說強(qiáng)調(diào)了公共利益的政治屬性，強(qiáng)調(diào)了國家作為一個政體的權(quán)益，解決了公共利益的通說中所缺失的政治利益，有很大的積極作用，尤其是在面對國際環(huán)境問題時，把一個國家作為一個獨立的代表的個體，不僅便于處理國際間環(huán)境問題，也保持了國家的政治獨立。但這種觀點也有其不能涵蓋之處，把行政公益訴訟中的公益作為一個國家范圍之內(nèi)的集合利益，雖然能從宏觀上很好地調(diào)控，但在處理國家內(nèi)部的環(huán)境行政公益糾紛時缺少具體措施。如實際在處理地區(qū)與地區(qū)之間的環(huán)境行政公益糾紛時，應(yīng)如何取舍，而往往環(huán)境問題都是影響范圍極廣的，上游的一個行政舉措，可能給下游的不同地區(qū)帶來影響，當(dāng)不同地區(qū)間的利益有所沖突時，應(yīng)如何判決，這也給法官帶來了一大難題。且把環(huán)境行政公益作為國家利益，淡化了公民的環(huán)境權(quán)意識，不能激發(fā)公民主動保護(hù)環(huán)境公益的積極性。

(二)社會利益說

行政公益訴訟范疇中的社會利益說是指行政公益訴訟的范疇是以社會形式出現(xiàn)的那些利益，這些利益不是國家利益，也不是政府利益，而是與國家或社會對應(yīng)著的其他社會主體的利益，這樣的利益才是行政公益訴訟的范疇［4］。

社會利益說可以算是一種與國家利益說相對立的學(xué)說，它完全排除了行政公益的政治屬性，追求一種純粹的社會公共利益，認(rèn)為凡是具有國家和政府利益的公益，都不能稱之為公益，應(yīng)該說，社會利益說肯定了公民的環(huán)境權(quán)，把環(huán)境行政公益作為人類的集體利益來保護(hù)，是值得肯定的。社會利益說下的環(huán)境行政公益是完全無私的公共利益，但這種更傾向理想狀態(tài)的公益在具體操作時要求太高，一個環(huán)境行政措施往往會涉及各方利益，不可能完全排除其政治屬性，且在處理國際環(huán)境問題時更是有諸多不便。環(huán)境行政措施本身就具有政治屬性，否定其政治屬性，不利于國際責(zé)任的承擔(dān)。

(三)公眾利益說

行政公益訴訟中的公眾利益說認(rèn)為行政公益訴訟的范疇?wèi)?yīng)當(dāng)是屬于公眾利益的那些利益范疇。而能夠代表這種利益的公眾是在某些事件或因該事件引起的利益中的代表人，這種代表人既不一定是全體公民或人民，更不是一定范圍內(nèi)的具有確定身份的人。主體的不特定性、利益的大面積性是公眾利益說確定公益訴訟范疇的兩大特性［5］。

公眾利益說在處理具體案件中具有極大的優(yōu)勢，以事件影響的具體公眾的利益范圍為利益范疇，以其代表人為當(dāng)事人，便于確定環(huán)境行政公益訴訟的原告資格，但同時，以誰為代表，對被影響的公民如何判定，即共同訴訟人的范圍如何確定也是一個難題。這種觀點帶有一定的私益色彩，以一個環(huán)境行政公益措施所影響的范圍為界點，把公益切割成無數(shù)重合的私益。這種觀點給了公民很大的自主性和積極性，對環(huán)境行政公益訴訟的可訴范圍放得很寬，但這種重合覆蓋性的對環(huán)境行政公益的保護(hù)，也給有限的司法資源造成很大的壓力。

(四)群體利益說

群體利益說認(rèn)為把環(huán)境行政公益分為國家利益則太寬泛，應(yīng)該以國家的行政管理部門和具體行政區(qū)域為劃分，把一國之內(nèi)的環(huán)境行政公益按不同區(qū)域進(jìn)行保護(hù)，以不同區(qū)域中的公民為利益代表人，把環(huán)境行政公益劃分為不同的環(huán)境區(qū)域內(nèi)的群體公益。此說相對于國家利益說，是一種具體解決一國之內(nèi)的環(huán)境行政公益訴訟問題的學(xué)說，具有相當(dāng)強(qiáng)的可操作性。但同時，這種按地域平均切割的方式，也與公眾利益說一樣帶有一定的私益色彩。雖能全范圍地覆蓋環(huán)境行政公益范疇，卻使公益的界限變得很模糊，公益和私益難以區(qū)分，更像是一種未經(jīng)提取的公益。

三、國外環(huán)境行政公益訴訟原告資格中所涉及的公益范疇

當(dāng)今世界環(huán)境行政公益訴訟原告資格的確立存在集中代表性的模式，筆者認(rèn)為，不同的模式也體現(xiàn)了對公益不同的界定學(xué)說。本文針對幾種最具有代表性的訴訟模式，考察其覆蓋的利益范疇，對相關(guān)訴訟制度背后的價值取向進(jìn)行了分析。

(一)美國公民訴訟:公眾利益說的體現(xiàn)

在英美法系國家中，美國較早建立了環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中的公民訴訟制度。在具體的環(huán)境立法中，美國明確規(guī)定環(huán)境公民訴訟制度的單行法律是1970年制定的《清潔空氣法》。該法律第304條規(guī)定:“任何人可以代表自己提起一項民事訴訟:(1)起訴任何人(包括美國政府和憲法允許的其他任何政府部門或機(jī)構(gòu))，指控其違反了或正在違反(A)本法規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)或限制或(B)環(huán)境保護(hù)局局長或各州所頒布的有關(guān)上述標(biāo)準(zhǔn)或限制的命令。(2)起訴環(huán)保局長，指控其不能履行本法所規(guī)定的不屬于環(huán)保局長自由裁量領(lǐng)域的行為或義務(wù)?！保?］目前美國的環(huán)境行政公益訴訟制度是比較寬松的，公民只要具有足夠的利害關(guān)系，證明自己受到了影響，就能起訴環(huán)境行政行為。

美國的公民訴訟制度，體現(xiàn)了公眾利益說的精神，以相關(guān)環(huán)境事件中的公民為原告，其環(huán)境行政公益的保護(hù)范圍不可謂之不寬?？梢钥闯雒绹趯Νh(huán)境行政公益的保護(hù)上是十分重視的，給予公民極大的自主權(quán)利，但這種把公益作為私益來保護(hù)的做法，也在一定程度上模糊了公益和私益的界限。

(二)英國檢舉人訴訟:公眾利益說與社會利益說的體現(xiàn)

相對于美國的公民訴訟制度，英國為了保護(hù)環(huán)境公共利益，設(shè)立了檢舉人訴訟制度。公民可以借助檢舉人訴訟制度尋求對環(huán)境公益的司法救濟(jì)。與美國直接將原告資格賦予公民個人所不同的是，在英國，只有檢察官才能作為公益訴訟的代表提起訴訟，稱為檢察總長。檢察總長可以依法律賦予的職權(quán)或依當(dāng)事人的申請?zhí)崞瓠h(huán)境行政公益訴訟，制止環(huán)境行政違法行為。但是，如果檢察總長對影響環(huán)境公益的不正當(dāng)行為不行使其職權(quán)，公民就可以向其請求由自己去提起訴訟，如果檢察總長允許，就可以由公民個人提起訴訟。但由公民個人提起的訴訟不能是為了公民本身，而必須以公眾利益為基礎(chǔ)。

英國的檢舉人訴訟制度，分別體現(xiàn)了兩種利益范疇。在檢察總長依職權(quán)和當(dāng)事人申請?zhí)崞鹪V訟的情況下，要求當(dāng)事人必須對案件具有足夠的利益，這是一種嚴(yán)格的公眾利益說，其足夠利益的要求，縮小了公民起訴的范圍。而在檢察總長怠于行使其職權(quán)，而由當(dāng)事人申請后自行起訴的情況下，則要求當(dāng)事人必須是為公共利益，此種情況體現(xiàn)了社會利益說的精神，是一種純粹的公共利益。將公眾利益說限縮后與社會利益說相結(jié)合，雖不能覆蓋全部的公益范疇，但對嚴(yán)格范疇的公共利益進(jìn)行了有效的保護(hù)，同時也節(jié)約了司法資源，可以說是一種抓主要矛盾的訴訟制度。

(三)日本居民訴訟:群體利益說的體現(xiàn)

日本作為一個地震多發(fā)的火山國家，一直十分重視環(huán)境問題。日本的環(huán)境行政公益訴訟主要有四種類型，一是取消訴訟，二是課以義務(wù)訴訟，三是居民訴訟，四是請求國家賠償訴訟。其中，依據(jù)日本地方自治法第242條之二的居民訴訟，有時被作為指責(zé)地方公共團(tuán)體的環(huán)境上的行政措施違法的手段加以利用。居民訴訟本來是以居民追究地方公共團(tuán)體在財務(wù)會計上的違法行為要求加以糾正為目的的民眾訴訟，由于環(huán)境行政措施的原因，地方公共團(tuán)體支出了不必要的費(fèi)用時，居民可以對該費(fèi)用支出的當(dāng)否提起居民訴訟，間接地抨擊行政機(jī)關(guān)在環(huán)境行政動作上的違法性，請求法院就該行政行為的妥當(dāng)與否作出判斷［7］。在日本，居民訴訟中能夠提起環(huán)境行政公益訴訟的主體是某一區(qū)域的居民。

日本的居民訴訟很明顯采用了群體利益說的觀點，在環(huán)境行政公益的保護(hù)上以地域為基礎(chǔ)，這種把公益與私益混合保護(hù)的方式與美國類似，全面地覆蓋了環(huán)境行政公益的保護(hù)范圍，體現(xiàn)了日本在環(huán)境行政公益的保護(hù)上的力度。

(四)德國團(tuán)體訴訟:國家利益說的體現(xiàn)

德國的團(tuán)體訴訟制度原則上允許公益團(tuán)體向法院提起訴訟，可以針對自然保護(hù)區(qū)、國家公園等國家規(guī)定的環(huán)境保護(hù)區(qū)內(nèi)的環(huán)境行政措施，請求行政機(jī)關(guān)作為和不作為。團(tuán)體訴訟所采用的公益團(tuán)體起訴，可以特別就環(huán)境公益問題成立一些公益基金會，對環(huán)境保護(hù)區(qū)內(nèi)的環(huán)境公益問題進(jìn)行集體代理，此種做法有利于解決訴訟經(jīng)費(fèi)的問題，促進(jìn)了對國家整體環(huán)境公益的保護(hù)，具有一定的優(yōu)勢。

德國的團(tuán)體訴訟體現(xiàn)了國家利益說的精神。其訴訟范圍限于由國家規(guī)定的環(huán)境保護(hù)區(qū)，保護(hù)了本國范圍內(nèi)的國家利益，但可以看出保護(hù)范圍比較窄，只是一種過渡的制度。

通過對上述不同訴訟制度利益范疇的分析，可以清楚地知道該國對環(huán)境行政公益的保護(hù)范圍以及保護(hù)力度，方便我們更好地借鑒國外的經(jīng)驗，針對我國的國情，制定不同階段最適合的環(huán)境行政公益訴訟制度。

四、我國環(huán)境行政公益訴訟原告資格的思考

(一)我國目前行政訴訟公益范疇的缺失

環(huán)境問題是這些年全社會都迫切關(guān)注的問題，然而我國對環(huán)境污染的訴訟保護(hù)還存在巨大的缺失?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第11條規(guī)定，人民法院受理公民、法人和其他組織對相關(guān)具體行政行為不服提起的訴訟。第24條規(guī)定:“依照本法提起訴訟的公民、法人或者其他組織是原告。有權(quán)提起訴訟的公民死亡，其近親屬可以提起訴訟。有權(quán)提起訴訟的法人或者其他組織終止，承受其權(quán)利的法人或者其他組織可以提起訴訟?！贝送猓凇蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第12條的規(guī)定中，明確了除了行政相對人，與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的相關(guān)人也可以提起行政訴訟。從上述規(guī)定可以看出，只有在行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益時方可起訴，即必須具有可訴利益，才具備原告主體資格。因此，應(yīng)盡快把環(huán)境公共利益的損害納入到訴訟領(lǐng)域，完善我國的環(huán)境行政公益訴訟制度。

(二)從公益范疇分析我國原告資格的確立

建立我國的環(huán)境行政公益訴訟制度勢在必行，但不能隨意把國外的環(huán)境行政公益訴訟制度移植過來，必須立足我國國情，考慮到我國的司法資源和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，應(yīng)該逐漸增大對行政環(huán)境公益的保護(hù)力度。

通過對國外環(huán)境行政公益訴訟制度原告資格中利益范疇的分析，可以看出，美國和日本都在環(huán)境行政公益的保護(hù)上加大了力度，兩個國家分別采取了與公眾利益說和群體利益說相關(guān)的制度，雖然對公益和私益的區(qū)分有一定的模糊，但這種一網(wǎng)打盡式的原告資格制度確實全面地覆蓋了環(huán)境行政公益的利益范疇。不過，美國的公民訴訟和日本的居民訴訟對司法資源的要求較高。我國目前仍處于社會主義初級階段，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，雖然在發(fā)展的同時必須兼顧環(huán)境的協(xié)調(diào)，但以我國目前的人口密度和經(jīng)濟(jì)、法律發(fā)展?fàn)顩r，顯然不適合直接借鑒以上制度，需循序漸進(jìn)。

仔細(xì)分析國家利益說和社會利益說，不難看出這兩種學(xué)說在利益范疇上的互補(bǔ)性，且結(jié)合這兩種學(xué)說不僅能基本涵蓋環(huán)境行政公益訴訟所需要保護(hù)的利益范疇，也很好地區(qū)分了公益和私益，不會浪費(fèi)司法資源和造成濫訴。筆者認(rèn)為，可以從這兩種利益范疇相對應(yīng)的訴訟制度出發(fā)，結(jié)合德國的團(tuán)體訴訟，以及英國檢舉人訴訟中允許公民起訴的相關(guān)制度確立我國環(huán)境行政公益訴訟的原告資格，進(jìn)而建立我國的環(huán)境行政公益訴訟制度。具體來說，可以建立一種以社會公益團(tuán)體為原告的擴(kuò)大可訴范圍的訴訟制度:除了自然保護(hù)區(qū)等國家公共資源，對其他涉及社會環(huán)境公益的行政行為，都應(yīng)賦予社會公益團(tuán)體以原告資格，由其代為行使訴訟權(quán)。此外，公民若發(fā)現(xiàn)有破壞環(huán)境公益的行政行為，也可向公益團(tuán)體提出申請，由其代為提起訴訟。

我國環(huán)境行政公益訴訟尚處在摸索階段，理論界對其也進(jìn)行了各種討論。通過對環(huán)境行政公益訴訟利益范疇的分析，筆者認(rèn)為，建立上述訴訟制度既擴(kuò)大了團(tuán)體訴訟的保護(hù)范圍，同時又限制了公民作為原告的資格，以防止濫訴，與我國目前的司法資源和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)。且以社會公益團(tuán)體為原告，可以通過建立公益基金的形式，解決原告訴訟費(fèi)用的問題，提高公民保護(hù)環(huán)境公益的積極性，使公民積極地參與到環(huán)境公益的保護(hù)中來。

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DF7

A

1001－7836(2012)01－0195－03

10.3969/j.issn.1001 －7836.2012.01.076

2011－07－06

陳嬋(1987－)，女，成都大邑人，碩士研究生，從事訴訟法學(xué)研究。