《動物防疫法》在實(shí)踐中的逐條應(yīng)用(1)

姚源鋒

(廣西壯族自治區(qū)動物衛(wèi)生監(jiān)督所，廣西南寧 530001)

在上一期，筆者主要談了如何從法學(xué)理論角度來認(rèn)識《動物防疫法》，這只是立足某一角度的小視野范圍內(nèi)形成的觀點(diǎn)和看法，并不一定具有普遍適用性。筆者是“過來人”，知道僅有宏觀認(rèn)識是不夠的。在基層，同仁們更希望的是想知道《動物防疫法》如何具體實(shí)際應(yīng)用的。為此，筆者側(cè)重從動物防疫工作實(shí)際，逐條對照《動物防疫法》的規(guī)定，談?wù)剛€人的理解和意見。當(dāng)然，難免掛一漏萬，同樣并不一定具有普遍適用性，僅供參考。

一、關(guān)于動物防疫立法目的的實(shí)踐應(yīng)用

《動物防疫法》在第一條明確了立法目的，即一是為了加強(qiáng)對動物防疫活動的管理；二是為了預(yù)防、控制和撲滅動物疫病；三是為了促進(jìn)養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展；四是為了保護(hù)人體健康；五是為了維護(hù)公共衛(wèi)生安全。可以看出，《動物防疫法》確立了5個立法目的。但不管目的多寡,其任務(wù)都是一個統(tǒng)一的不可分割的整體，即目標(biāo)是一致的。一部法律一旦確定了目的，那么，立法者在立法時就要更多地考慮如何設(shè)計出一套確?！澳康哪軌?qū)崿F(xiàn)”的法律規(guī)則和法律制度；執(zhí)法者在執(zhí)法時就要考慮如何依法作為，才能達(dá)到“立法目的”要求的效果；司法者在裁決時就要考慮所裁決結(jié)果是否與立法目的相符，是否侵害了法律要保護(hù)的法益等。

在實(shí)踐中，由于第一條法律規(guī)定的字面意思表述直白，人們都認(rèn)為容易理解而忽視其重要作用。幾年前，某電視臺曝光了一個定點(diǎn)屠宰場明目張膽給屠宰牛注水的事件。攝像鏡頭下，駐場實(shí)施動物檢疫的帶班領(lǐng)導(dǎo)說：“注水肉不歸我們管！”記者緊問：“不歸你管，那你來這里干什么？”回答：“搞屠宰檢疫！”記者再問：“檢疫的目的是什么？”該帶班領(lǐng)導(dǎo)瞠目結(jié)舌、吱吱唔唔半天說不出一個所以然。最后，該帶班領(lǐng)導(dǎo)因這事件背了個撤職處分。這個事例留給大家的啟示是：該帶班領(lǐng)并沒有真正理解《動物防疫法》的立法目的——保障消費(fèi)者食肉安全，從而保護(hù)人體健康！從職責(zé)分工來講，“注水肉”確實(shí)不是畜牧獸醫(yī)部門的管理職責(zé)范圍，但作為一名國家公職人員、領(lǐng)導(dǎo)干部，難道不應(yīng)該有制止、反映、通報這樣不法行為的義務(wù)嗎？所以不能對公眾說“不關(guān)你事”！退一步來講，如果該帶班領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)時能夠把《動物防疫法》第一條的核心內(nèi)容背下來，也就不會在鏡頭下瞠目結(jié)舌、說不出話來了。

另外，《動物防疫法》第一條在實(shí)踐中“引用”得最多的，恐怕就是在制定有關(guān)規(guī)章制度、管理辦法、撰寫工作總結(jié)、工作報告等方面了。只有深刻理解了《動物防疫法》的立法目的，才能確保在執(zhí)行《動物防疫法》時，做到有的放矢、依法作為、不偏離立法航向。

二、關(guān)于《動物防疫法》適用范圍的實(shí)踐應(yīng)用

法律的適用范圍，也稱法律效力范圍，包括法律的時間效力、空間效力以及法律對人的效力。法律的時間效力即法律從什么時間開始發(fā)生效力和什么時間失效；法律的空間效力又稱法律適用的地域范圍；法律對人的效力，即法律對什么人及其什么行為適用。《動物防疫法》第二條規(guī)定了“本法適用范圍”。

在工作中，筆者經(jīng)常接到本地區(qū)縣級動物衛(wèi)生監(jiān)督所的請求協(xié)調(diào)事項(xiàng)：一是生豬在甲省被扣，因?yàn)闆]有“動物防疫條件合格證”；二是生豬在乙省被扣，因?yàn)闆]有“非疫區(qū)證明”；三是生豬在丙省被扣，因?yàn)闆]有“瘦肉精”檢測報告，等等。于是，筆者便與對方動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)溝通，問：依據(jù)什么要查這些“證”。回答：依據(jù)本省上級部門的文件規(guī)定。筆者進(jìn)一步問：《動物防疫法》第二條明確規(guī)定“本法適用于在中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)的動物防疫及其監(jiān)督管理活動”，全國范圍內(nèi)都要共同遵守、嚴(yán)格依法、統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，《動物防疫法》在哪一條規(guī)定動物必須持有“動物防疫條件合格證”、“非疫區(qū)證明”、“瘦肉精”檢測報告才能經(jīng)營、運(yùn)輸、屠宰？至此，凡思想認(rèn)識到位的動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)都會自覺糾正；對拒不糾正且做得過分的，只有鼓勵管理相對人提起行政訴訟，走法律途徑尋求救濟(jì)。凡就具體行政行為(扣生豬)提起行政訴訟的，一般都得到了人民法院的支持。

另外，廣西毗鄰越南，由于境內(nèi)外價格差異，邊境地區(qū)走私動物、動物產(chǎn)品入境的違法行為時有發(fā)生，邊防武警截獲了非法入境的動物、動物產(chǎn)品之后向地方移交，地方政府領(lǐng)導(dǎo)總是在潛意識里認(rèn)為“畜禽歸獸醫(yī)部門管”，于是責(zé)成動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)去“補(bǔ)檢”、無害化處理。當(dāng)?shù)貏游镄l(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)感到很無奈，尋求解決之法。筆者給出建議的核心內(nèi)容是：首先，依法治國、依法行政是當(dāng)前的大環(huán)境、大趨勢。第二，既然是依法，那么依照《動物防疫法》第二條第二款的明確規(guī)定：進(jìn)出境動物、動物產(chǎn)品的檢疫，適用《中華人民共和國進(jìn)出境動植物檢疫法》。第三，法律規(guī)定得不具體的是“泛指”，規(guī)定得具體的是“特指”，而《動物防疫法》第二條第二款是“特指”規(guī)定。因此，進(jìn)出境(包括過境)動物、動物產(chǎn)品的檢疫不適用《動物防疫法》，而適用《進(jìn)出境動植物檢疫法》。第四，動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)不是《進(jìn)出境動植物檢疫法》的執(zhí)法主體，政府責(zé)令其對非法入境的動物、動物產(chǎn)品“補(bǔ)檢”、無害化處理，按照法律程序根本走不下去，截獲機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定就近移交當(dāng)?shù)爻鋈刖硻z疫檢驗(yàn)部門或者海關(guān)部門處理。據(jù)此，經(jīng)畜牧獸醫(yī)主管部門向政府書面報告，再無政府責(zé)令動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)去處理非法入境的動物、動物產(chǎn)品。

三、關(guān)于《動物防疫法》調(diào)整對象的實(shí)踐應(yīng)用

《動物防疫法》第三條規(guī)定了調(diào)整對象，對所要調(diào)整的動物、動物產(chǎn)品、動物疫病、動物防疫在法律上進(jìn)行了定義、界定。

(一)關(guān)于本法所稱動物的理解與應(yīng)用 《動物防疫法》所稱動物，是指家畜家禽和人工飼養(yǎng)、合法捕獲的其他動物。家畜包括豬、牛、羊、馬、驢、騾、駱駝、鹿、兔、犬等；家禽包括雞、鴨、鵝、鴿等；人工飼養(yǎng)、合法捕獲的其他動物包括各種實(shí)驗(yàn)動物、特種經(jīng)濟(jì)動物、觀賞動物、演藝動物、伴侶動物、水生動物以及人工馴養(yǎng)繁殖的野生動物。

實(shí)際應(yīng)用時，需要準(zhǔn)確把握“動物”所包涵的范圍。筆者曾經(jīng)辦理過一起投訴糾紛：廣西某企業(yè)因航空運(yùn)輸?shù)男枰?，特申報要求動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)對其養(yǎng)殖的一種叫“豐棉蟲”的昆蟲進(jìn)行檢疫并出具檢疫證明，當(dāng)?shù)貏游镄l(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)以“不好檢疫”為由而拒絕出證。該企業(yè)遂以動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)行政不作為造成其履行合同不能為由，試探性地提出要動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)賠償其損失。筆者提出了答復(fù)意見：第一，“豐棉蟲”不屬于《動物防疫法》調(diào)整對象之“動物”的范疇，動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)依法無權(quán)對其實(shí)施檢疫；第二，動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)未對“豐棉蟲”檢疫出證并不是導(dǎo)致該企業(yè)履行合同不能的唯一原因；第三，“豐棉蟲”不需要檢疫或者說不應(yīng)當(dāng)由動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)來實(shí)施檢疫；第四，動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)在這件事情上并無行政不作為過錯，不應(yīng)承擔(dān)賠償該企業(yè)損失的不利后果。此答復(fù)得到該企業(yè)的認(rèn)可。據(jù)說該企業(yè)后來又去找“植檢部門”要求對“豐棉蟲”進(jìn)行檢疫，其結(jié)果如何筆者沒有去探究。但從此事件得到的核心啟示是：必須準(zhǔn)確把握《動物防疫法》的調(diào)整對象，才能判斷有無行政不作為過錯。

(二)關(guān)于本法所稱動物產(chǎn)品的理解與應(yīng)用 《動物防疫法》所稱動物產(chǎn)品，是指動物的肉、生皮、原毛、絨、臟器、脂、血液、精液、卵、胚胎、骨、蹄、頭、角、筋以及可能傳播動物疫病的奶、蛋等。其包括了供人食用、飼料用、藥用、農(nóng)用或工業(yè)用的動物源性產(chǎn)品。從立法原意上來考究，凡是有可能傳播動物疫病風(fēng)險的動物產(chǎn)品，《動物防疫法》才將其列為調(diào)整對象。類似前述例子，有的企業(yè)向動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)申報“蠶繭”檢疫，也是不應(yīng)當(dāng)受理的。除非受到特定污染，一般僅就“蠶繭”本身而言是不可能傳播動物疫病的，“蠶繭”不屬于《動物防疫法》的調(diào)整對象。執(zhí)法實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確把握“動物產(chǎn)品”這個法律概念所涵蓋的范圍，確保執(zhí)法不越權(quán)、不越位。

(三)關(guān)于本法所稱動物疫病的理解與應(yīng)用 《動物防疫法》所稱動物疫病，包括動物傳染病和寄生蟲病。作為獸醫(yī)專業(yè)人員，對什么是動物傳染病、什么是寄生蟲病都很容易理解，在此無須贅述。但對《動物防疫法》將動物疫病界定為動物傳染病和寄生蟲病的法律意義，必須要深刻理解：動物疫病的預(yù)防、控制的對象是動物傳染病和寄生蟲病，開展動物檢疫的對象是動物傳染病和寄生蟲病；有的地方將“瘦肉精”檢測混同于動物檢疫范圍，把動物未附具“瘦肉精”檢測報告與未附具動物檢疫證明視為同一性質(zhì)來適用法律、實(shí)施行政處罰，這是錯誤的。

(四)關(guān)于本法所稱動物防疫的理解與應(yīng)用 《動物防疫法》所稱動物防疫，是指動物疫病的預(yù)防、控制、撲滅和動物、動物產(chǎn)品的檢疫。在此應(yīng)當(dāng)要明確的是，實(shí)施動物及其產(chǎn)品檢疫也是屬于“動物防疫活動”的范疇。其目的是通過檢疫及時發(fā)現(xiàn)動物疫病，及早采取預(yù)防、控制和撲滅措施，妥善處置，防止染疫的動物及其產(chǎn)品進(jìn)入流通環(huán)節(jié)，防止動物疫病通過運(yùn)輸、屠宰、加工、貯藏和交易等環(huán)節(jié)傳播蔓延，最終實(shí)現(xiàn)《動物防疫法》要求的促進(jìn)養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展、保護(hù)人體健康、維護(hù)公共衛(wèi)生安全的目的。近幾年來，由于一些地方發(fā)生病害動物產(chǎn)品進(jìn)入快餐店、學(xué)校飯?zhí)玫缺幻襟w曝光事件，導(dǎo)致動物、動物產(chǎn)品的受檢率以及檢疫的質(zhì)量倍受公眾質(zhì)疑。因此，在實(shí)踐工作中，要求動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的工作人員必須嚴(yán)格、規(guī)范地實(shí)施動物及其產(chǎn)品檢疫，把握“動物檢疫”在“動物防疫”中的重要作用，高度重視、自覺接受社會公眾和媒體的監(jiān)督，否則不但難以實(shí)現(xiàn)“防疫”這一目的，還會出現(xiàn)因行政作為不到位而引發(fā)的失職、瀆職的法律風(fēng)險。

本期主要就《動物防疫》第一條、第二條、第三條規(guī)定在實(shí)踐中的應(yīng)用進(jìn)行簡介，由于筆者工作中針對這三條法律規(guī)定出現(xiàn)的問題積累不多，因而在此妄說“指導(dǎo)實(shí)踐應(yīng)用”應(yīng)當(dāng)是很不足的，切望業(yè)界同仁海涵。另外，涉及相關(guān)的例如“防疫”、“檢疫”等現(xiàn)實(shí)存在問題或者案例應(yīng)當(dāng)還有很多，但由于篇幅所限，不可能在此展開來論述，只能在下一講內(nèi)容所涉條款中依層次逐步展現(xiàn)，力爭不辱使命。