外大陸架制度背景下國際特許使用費法律問題探析

桂靜

（國家海洋信息中心情報與權(quán)益部，天津300171）

·立法建議·

外大陸架制度背景下國際特許使用費法律問題探析

桂靜

（國家海洋信息中心情報與權(quán)益部，天津300171）

《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定了沿海國開發(fā)200海里以外大陸架非生物資源的繳費義務(wù)。運用法律解釋、語義分析和實證法等方法，將這項費用界定為“國際特許使用費”，其性質(zhì)是沿海國占用人類共同繼承財產(chǎn)支付的對價。但相關(guān)條款具有相當(dāng)?shù)牟淮_定性以致該費用在將來執(zhí)行中會遇到諸多問題。但是這將從法的適用一般理論、現(xiàn)有法律找到依據(jù)，并通過轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法、與國際海底管理局的協(xié)商得到解決。

國際特許使用；外大陸架；國際海底管理局

一、外大陸架制度及其實施緊迫性

1982年通過的《聯(lián)合國海洋法公約》（United NationsConventionontheLawofSea，UNCLOS,以下簡稱《公約》）確立了兩項新的法律制度，即大陸架制度和國際海底區(qū)域制度，這兩項制度是《公約》構(gòu)建的沿海國權(quán)利體系的組成部分。確切地說，有關(guān)的大陸架制度并非全新的法律制度，它是在已有制度的基礎(chǔ)上增加了新的內(nèi)容，即外大陸架?！豆s》對外大陸架確立了收益分享制度，從沿海國角度講就是對其勘探開發(fā)活動的收益要收取一定的費用，即所謂的“國際特許使用費”。

截至目前，雖然自《公約》通過以來第82條還未實施，但是一些沿海國包括加拿大和美國已經(jīng)授予其外大陸架的探測并/或勘探許可證。從油氣業(yè)界的一般常識看，近海石油和礦物從勘探到開發(fā)需要跨越15年。目前的探測和勘探許可證在未來10－20年可能成為開發(fā)和生產(chǎn)許可證。如此看來，國際特許使用費將最早于2015年實現(xiàn)。這一點也在國際海底管理局（ISA）技術(shù)文件No.4中有所確認[1]。由此，一方面，可以說沿海國外大陸架活動的國家實踐是推動結(jié)束國際特許使用費休眠狀態(tài)的直接動力，起到了加速該項制度實施進程的作用，另一方面也同時使外大陸架制度在未來執(zhí)行中將面臨著沒有統(tǒng)一可執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的困境。

相較于實踐的日益臨近，國際特許使用費在理論研究上則顯得滯后。一方面，基于國際特許使用費的不確定性，擁有外大陸架的沿海國可以對第82條進行廣泛、靈活的解釋，國際上沒有統(tǒng)一的規(guī)范可以遵循。另一方面，由于自《公約》通過以來，第82條從未實施，這也在一定程度上造成沒有幾個外大陸架國家意識到第82條的重要性，因而對行將執(zhí)行的該項制度沒有足夠的理論上的準(zhǔn)備[2]。

總之，正是由于國家的實踐以及《公約》有關(guān)規(guī)定不具備可操作性，從而形成了實施國際特許使用費的緊迫性。

二、國際特許使用費的法律意義

（一）性質(zhì)

大陸架制度對外大陸架規(guī)定了包括其外部界限的標(biāo)準(zhǔn)（《公約》第76條第5款）、確立外部界限的程序（《公約》第76條第8款），以及外大陸架非生物資源開發(fā)收益應(yīng)由國際社會分享（《公約》第82條）等項內(nèi)容。雖然外大陸架制度是大陸架制度的組成部分，但是由于國際海底區(qū)域（International SeabedArea，以下簡稱“區(qū)域”）的存在而與其密切相關(guān)?！皡^(qū)域”是《公約》確立的一項新的制度。在規(guī)范“區(qū)域”活動方面，《公約》極大程度地反映了以往國際文件及會議決議的內(nèi)容，“確認存在不受國家主權(quán)管轄的國際區(qū)域，不能由國家或私人，用任何手段據(jù)為已有。這一區(qū)域構(gòu)成了人類共同繼承財產(chǎn)，并且其資源開發(fā)必須為了全人類利益特別是發(fā)展中國家的利益。”外大陸架制度是以承認“區(qū)域”為“人類共同繼承財產(chǎn)”這一原則為前提的，因此與國際海底區(qū)域制度緊密相連。

從兩項制度的內(nèi)容看，沿海國外大陸架的確定實際上就是與“區(qū)域”海洋邊界的劃分結(jié)果。顯然，外大陸架的主張會減少“區(qū)域”的面積及其內(nèi)的資源。為了達成一種妥協(xié)，在外大陸架和“區(qū)域”這兩項制度之間建立一種實質(zhì)性的利益平衡，《公約》第82條為沿海國設(shè)計了繳付使用費的強制性義務(wù)，即開采其外大陸架的非生物資源須通過國際海底管理局（International SeabedAuthority，ISA）支付本質(zhì)上是國際性的“特許費”（aninternational royalty）的繳費義務(wù)[3]。此項義務(wù)與《公約》確立外大陸架范圍界限的司法程序共同構(gòu)成了第三次海洋法會議中外大陸架相關(guān)利益國與作為礦物資源凈進口國的內(nèi)陸國和發(fā)展中國家之間、寬大陸架國家和希望將大陸架限制在200海里內(nèi)的國家之間的妥協(xié)[4]。

可以認為，外大陸架收益分享制度本身就說明了，外大陸架權(quán)利的承認是與繳付費用或?qū)嵨锵喟殡S的，這是一種權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系，且權(quán)利與義務(wù)是不能分開的，任何開發(fā)都要履行此義務(wù)，否則權(quán)利主張無效[5]。因此，實際上該條允許沿海國以繳付費用的代價換取國際社會對本國資源主權(quán)權(quán)利的承認，是“堅持其權(quán)利延伸到200海里外大陸邊緣的國家與那些不想看到通過認可沿海國200海里外管轄權(quán)而使人類共同財產(chǎn)減少的國家間立場調(diào)和的一種方法”[6]。

（二）內(nèi)涵及特點

為了更好地理解沿海國外大陸架收益繳付費用的內(nèi)涵、性質(zhì)和特點，有必要首先對內(nèi)國法上特許使用費作一闡述。

“特許使用費”在英文中的對應(yīng)用語是“royalty”，這是借助了油氣業(yè)界內(nèi)國法的相應(yīng)概念。在內(nèi)國法背景下的油氣業(yè)領(lǐng)域，作為財產(chǎn)利用補償而應(yīng)繳付的費用稱作“royalty”，這類財產(chǎn)是可以以單位產(chǎn)量為基礎(chǔ)的收益率計算出來的。實際上，特許使用費構(gòu)成了所有者的收益份額[7]。具體到海上油氣開采活動，“財產(chǎn)所有者”通常是指國家，因此，支付特許使用費成為在實施生產(chǎn)許可制度的國家中從事油氣作業(yè)的一個必備條件。

依《元照英美法詞典》（北京：法律出版社2003年版），英語中的“royalty”一詞是指“在礦藏租約（deposit lease）中，承租人為獲取在土地上開采或鉆探的權(quán)利而同意由授權(quán)人享有的土地出產(chǎn)或利潤的一定份額”[8]?！恫既R克法律詞典》也認為“特許使用費構(gòu)成財產(chǎn)所有者的收益份額”[9]。美國礦產(chǎn)管理局（MineManagement Service，MMS）①將“royalty”定義為，“根據(jù)租約礦物產(chǎn)出的一定份額”，這一份額根據(jù)“聯(lián)邦租約”是指“要求支付的以貨幣或其他替代方式的總量的一定比例”[10]。特許使用費有兩個特點：一是，費用的受益方即“財產(chǎn)所有者”，通常是指國家，該項費用的支出是取得生產(chǎn)許可的一個條件。它本身是財產(chǎn)所有者的權(quán)利，是構(gòu)成財產(chǎn)所有者的收益份額；二是，該費用被認為是對財產(chǎn)所有者財產(chǎn)利用的補償。

具體到外大陸架收益繳付的費用，在“對財產(chǎn)的補償”這一點上，它是與國內(nèi)的特許使用費是相似的，所不同的是，內(nèi)國法上特許使用費的受益方是“財產(chǎn)所有者”，一般地是作為油氣資源所有者的國家；而收益繳費的受益方并非外大陸架非生物資源的所有者，不是某一國家，也不是負有此項費用收集義務(wù)的國際海底管理局，而是《公約》的各締約國[11]。為此，將內(nèi)國法的“特許使用費”的用語應(yīng)用到本研究中，將沿海國外大陸架非生物資源開發(fā)所獲收益應(yīng)繳實物或費用暫稱之為“國際特許使用費”（International Royalty）。經(jīng)分析總結(jié)出它的特點：

1.補償性。即在外大陸架情況下的特許使用費同樣具有補償性，也就是對國際社會因沿海國根據(jù)第76條擴展其大陸架而受到的損失作出的補償[12]。沿海國依第76條延伸了其大陸架范圍，從而縮小了作為人類共同繼承財產(chǎn)的“區(qū)域”的面積，作為這一損失的補償，《公約》第82條為沿海國設(shè)定了特許使用費這項強制義務(wù)，即聲稱擁有外大陸架的沿海國必須相應(yīng)地繳付費用。

2.妥協(xié)性。正如以上所述，特許使用費的產(chǎn)生是基于外大陸架制度與“區(qū)域”制度之間的妥協(xié)，那么特許使用費也不可避免地帶有一種妥協(xié)性，即兩項制度相妥協(xié)而形成的對價[13]。

3.不可操作性。以上所述及的外大陸架制度與“區(qū)域”制度的妥協(xié)至多是政治性質(zhì)的，并沒有在兩項制度之間建立一種實質(zhì)性的利益平衡，這種妥協(xié)非常模糊且勉強，幾乎沒有對實踐中將如何執(zhí)行的問題提供更具體的指導(dǎo)，以致無助于該條規(guī)定的利益分享計劃的實質(zhì)性目標(biāo)與目的的實現(xiàn)[14]。

4.嶄新性、獨特性。在ISA與英國查塔姆（chathamhouse）皇家國際事務(wù)研究院的合作研究項目中，也將第82條視為一項獨特的國際法制度，認為它是基于公平的理念以“特許使用費”的形式建立了一個國際“地役權(quán)”[15]。

ISA對此作出結(jié)論認為，從本質(zhì)上講，外大陸架收益繳付的費用是一種特許使用費，將《公約》第82條繳付費用的特征描述為“國際特許使用費”是適合的[16]。與其產(chǎn)生聯(lián)系起來認為，國際特許使用費的本質(zhì)在于為兩個不同海域單元爭奪的妥協(xié)而支付的對價。是一種國際性的特許使用費。

（三）相關(guān)法律文件

《聯(lián)合國海洋法公約》的一個重要功能就是設(shè)定了沿海國海上權(quán)利制度體系。包括領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)、大陸架，以及200海里以外大陸架、國際海底區(qū)域等。《公約》第76條和第82條共同確立了外大陸架這一新的法律制度。第76條規(guī)定了外大陸架范圍確定的標(biāo)準(zhǔn)、確定的程序，第82條則確立了受益國繳付國際特許使用費的義務(wù)。依第82條之規(guī)定，“外大陸架分享”的內(nèi)容是，沿海國對200海里以外的大陸架上非生物資源進行開發(fā)應(yīng)繳納一定的費用或?qū)嵨?，這些費用或?qū)嵨飳⒂筛鶕?jù)《公約》所設(shè)立的機構(gòu)——國際海底管理局分配給發(fā)展中國家，“特別是最不發(fā)達國家和內(nèi)陸國”[17]。

正如上文所述，該條具有相當(dāng)?shù)牟淮_定性，相關(guān)的理論研究滯后，相關(guān)國際法律文件也很少。一旦執(zhí)行，由于缺乏可操作性而執(zhí)行起來相當(dāng)困難。隨著實踐的日益臨近，以及國際社會關(guān)注的日益增加，有關(guān)國際機構(gòu)包括ISA、國際法協(xié)會（International Law Association,ILA）、國際海洋法法庭（International Tribunal ofLawoftheSea,ITLOS）等已經(jīng)開始著手研究工作。

ISA與英國Chatham國際事務(wù)皇家學(xué)院合作通過《能源、環(huán)境與發(fā)展計劃》共同更詳細地探究目前仍處于休眠狀態(tài)的該條的實施關(guān)鍵問題。有關(guān)專家也有相關(guān)研究成果的著述。2009年2月11日至13日，國際海底管理局與英國國際事務(wù)皇家學(xué)院在倫敦聯(lián)合舉辦了《聯(lián)合國海洋法公約》第82條問題研討會（以下稱“倫敦研討會”），討論實施第82條所面臨的各種法律和技術(shù)問題。年底，管理局發(fā)表了題為《實施〈聯(lián)合國海洋法公約〉第82條相關(guān)問題》的報告，內(nèi)容涉及第82條的相關(guān)法律問題及與會各方觀點、沿海國和管理局的工作建議。該報告為沿海國設(shè)計了實施路線圖，并特別呼吁管理局早日制定戰(zhàn)略，引起成員國對第82條問題的關(guān)注，盡快尋找實際可行的辦法來實施該條。

國際社會指出為將來實施第82條有必要做出的準(zhǔn)備工作集中體現(xiàn)在“倫敦研討會”形成的《實施〈聯(lián)合國海洋法公約〉第82條相關(guān)問題》的報告中。這份報告對ISA以及沿海國為未來執(zhí)行第82條提出了應(yīng)考慮采取的若干步驟。具體包括：1.國際海底管理局秘書長在其年度報告中介紹有關(guān)第82條的實施問題，以引起成員國的重視；2.成員國考慮將該問題列入國際海底管理局的工作計劃；3.一旦該問題列入國際海底管理局工作計劃，法律和技術(shù)委員會應(yīng)研究并向理事會提出管理局實施第82條相關(guān)職責(zé)的建議；4.國際海底管理局與沿海國就實施第82條達成有關(guān)安排；5.確定“公平分享”第82條所得收益具體辦法的制定；6.邀請國際海洋法法庭參與有關(guān)爭端解決程序的研討；7.加大國際海底管理局的作用。包括：應(yīng)審議決定其在執(zhí)行第82條過程中——包括在制訂有關(guān)細則方面——的各種權(quán)限、接受和管理沿海國繳付的“費用或?qū)嵨铩毕嚓P(guān)問題、制訂幫助各國在各國國內(nèi)實施第82條的指導(dǎo)手冊、確定與沿海國的聯(lián)系渠道。

ILA在其2008年里約熱內(nèi)盧會議上通過了一份“關(guān)于《公約》第82條法律問題的報告草案”。（DraftReportonArticle82 ofthe1982 UNConvention onLawoftheSea）[18]。此外，國際海洋法法庭于2005年9月25日舉辦了“外大陸架問題研討會”，會議成果以專題形式在《國際海洋與海岸法雜志》上出版[19]。

總之，實際上第82條很復(fù)雜，因為它是公約唯一規(guī)定對國家管轄范圍內(nèi)活動進行的國際征稅。這種唯一性和復(fù)雜性要求認真考慮收益分配、程序、ISA的作用、外大陸架國家的作用等問題的原則和標(biāo)準(zhǔn)。

三、國際特許使用費的內(nèi)容及其解釋問題

總結(jié)國際社會會議所形成的一系列文件，有關(guān)內(nèi)容分為兩大部分，一部分是直接針對第82條條款內(nèi)容的研究成果，一部分就是為實施該條款國際社會應(yīng)考慮采取的步驟。

（一）費用如何繳付的具體問題

第82條對于繳付的形式、時間、計算基數(shù)、程序等都沒有作出明確規(guī)定。繳付程序問題涉及ISA的作用，因此詳細論述見分享機制部分。

1.形式：費用或?qū)嵨飭栴}

第82條并未指明國際特許使用費的繳付形式，而將它留給沿海國決定是否支付費用或?qū)嵨?。以資源形態(tài)分派實物還是將實物轉(zhuǎn)變?yōu)樨泿胚M行分派？不論以何種方式履行繳付義務(wù)都存在相應(yīng)的問題。

如果沿海國選擇繳付實物，就會出現(xiàn)以下的實際困難：（1）ISA如何運輸、銷售和風(fēng)險管理安排。（2）實物的價格計算問題。由于日用品價格存在波動，這就意味著以實物形式繳付在計算時不僅會受到價格波動的影響，而且在時間選擇上也受到一定的限制。有專家分析認為，也許唯一的可行方法是以該年平均價格為基礎(chǔ)計算價格。

而以貨幣作為繳付方式則存在以下問題：（1）貨幣的兌換方式。根據(jù)產(chǎn)業(yè)實踐，費用應(yīng)當(dāng)以符合ISA預(yù)算實踐的自由兌換貨幣進行繳付，雖然第82條實際上并未這樣要求[20]。（2）現(xiàn)階段，雖然僅能推測可以分配的現(xiàn)金數(shù)額，但ISA理事會也需要考慮在一年的基礎(chǔ)上“以現(xiàn)金分配費用是否是實現(xiàn)第82條目的的最有效方式?！?/p>

2.繳付數(shù)額的計算標(biāo)準(zhǔn)

一是費用計算的基礎(chǔ)。依第82條的規(guī)定，國際特許使用費以“該礦址的全部生產(chǎn)”為基數(shù)。那么“該礦址的全部生產(chǎn)產(chǎn)值”指的是什么？是指井口資源的總產(chǎn)值（如第2款所指）還是指國家稅收后的凈產(chǎn)值[21]？

在第82條磋商的過程中，例如，荷蘭曾經(jīng)提議以凈產(chǎn)值為計算基礎(chǔ)，并且建議ISA與沿海國之間進行協(xié)商。美國則提出反對意見，它認為因為深海底采礦存在不可預(yù)知的成本計算的困難，并且在不同經(jīng)濟體制的國家之間對從毛利潤扣除哪些費用計算出凈收入的問題達成一致存在極大的困難。最終“凈產(chǎn)值”的提議被否決。而總產(chǎn)值或產(chǎn)量由于具備計算容易、更大確定性的優(yōu)點而被確定下來[22]。此外，以凈產(chǎn)值為基礎(chǔ)將比以總產(chǎn)量為基礎(chǔ)計算出來的數(shù)額大大減少。

二是征繳費用的產(chǎn)品的范圍。依第82條第2款“產(chǎn)品不包括供開發(fā)用途的資源”。這是一種含糊的表述。何為“供開發(fā)用途”沒有確定標(biāo)準(zhǔn)，容易導(dǎo)致任意增加這部分資源從而減少繳付的費用。而且，依立法宗旨，本條關(guān)于國際特許使用費的規(guī)定適用于任何非生物資源，但是這一規(guī)定似乎只針對天然氣水合物的，因為其他資源在成本計算起來非常困難，不易確定。

（二）分享機制：國際海底管理局的地位和作用問題

這是國際社會最關(guān)心的內(nèi)容。第82條第4款規(guī)定了國際特許使用費的繳納程序、分享機制等，但也只是原則性的。不像第82條的其他規(guī)定，《公約》明確承認第4款需要更詳細地加以規(guī)定，詳細解讀本款分析如下：

第一，國際海底管理局并非國際特許使用費的所有者。第4款明確了國際海底管理局是負責(zé)收繳國際特許使用費的機構(gòu)，但“通過”一詞的使用則意味著，此項費用將被看作與ISA其他任何基金不同的單獨的費用[23]。

第二，需要明確“公平分享”的標(biāo)準(zhǔn)、相關(guān)規(guī)則、規(guī)章和程序。根據(jù)《公約》有關(guān)國際海底管理局的相關(guān)規(guī)定，作為管理局執(zhí)行機構(gòu)，理事會將“向大會建議有關(guān)公平分享從‘區(qū)域’活動獲取的財政收入和其他經(jīng)濟利益，以及根據(jù)第82條獲得的費用和實物的規(guī)則、規(guī)章和程序，特別考慮發(fā)展中國家，以及尚未獲得完全獨立或其他自治地位人們的利益和需要?！保ǖ?60條第2款第l項）

第三，需要建立一種協(xié)商機制。ISA作為承擔(dān)公平分享“區(qū)域”收益義務(wù)的機構(gòu)，將有大量需要考慮的問題。除了以上制定相關(guān)規(guī)則、規(guī)章和程序的同時，還要考慮如何協(xié)調(diào)理事會36個成員國之間的不同觀點，因為這些國家很可能對這些問題產(chǎn)生諸多觀點，這樣就需要考慮建立一套管理機制，以及這種管理機制的類型如何、經(jīng)費負擔(dān)如何，等等。

（三）費用運作

在這方面，從大多數(shù)關(guān)于《公約》第82條的最初建議以及現(xiàn)有規(guī)定看，明確地體現(xiàn)了國際特許使用費應(yīng)當(dāng)分配給“國際社會”的目的。假如為此目的，該項費用是以“利用人類共同繼承財產(chǎn)的費用”為根本原則的，那么如何安排這一費用運作的方式呢？

有學(xué)者提出，一個有些理想化的選擇就是通過多邊機構(gòu)（如聯(lián)合國發(fā)展規(guī)劃署，UNDP）以發(fā)展援助為目的的專門基金的形式對該項費用予以分配。事實上，1978年尼泊爾首先提出建立“共同遺產(chǎn)基金”（CommonHeritageFund，CHF）的建議，并在1980年紐約會議期間轉(zhuǎn)交給包括阿富汗、玻利維亞、萊索托、尼泊爾、新加坡、烏干達、布基納法索和贊比亞等在內(nèi)的代表團成員國[24]。這些內(nèi)陸國和地理不利國根據(jù)82條提議建立的這樣一種基金稱之為“共同繼承財產(chǎn)基金”，以便“努力實現(xiàn)國家管轄外海洋作為人類共同繼承財產(chǎn)夢想”的實現(xiàn)[25]。2006年，ISA第13屆大會通過了《管理局捐贈基金的職權(quán)范圍、指導(dǎo)原則和使用程序的決定》，提議為促進發(fā)展中國家海洋科學(xué)研究建立專門基金。

（四）享有豁免資格的標(biāo)準(zhǔn)

第82條第3款提到“某一發(fā)展中國家如果是其大陸架上所生產(chǎn)的某種礦物資源的純輸入者，對該種礦物資源免繳這種費用或?qū)嵨??！睆臈l文敘述來看，這種豁免僅適用于發(fā)展中國家，并且是其生產(chǎn)的同類礦物的凈輸入國。唯有此才可以得到豁免權(quán)。那么，這里將產(chǎn)生這樣的問題：將由誰來確定某一發(fā)展中國家享有這種豁免的資格。

四、國際特許使用費制度與內(nèi)國法的協(xié)調(diào)

大陸架法律制度的歷史發(fā)展與烴化物資源開發(fā)實踐緊緊聯(lián)系在一起。第一個有關(guān)大陸架的國際文件就是處理油田分配問題的②。后來1945年杜魯門宣言，明確聲稱美國對鄰接美國的大陸架上的烴化物活動的管理權(quán)。1958年《大陸架公約》規(guī)定了基本的內(nèi)容，后來在1982年《公約》中得到重申。由此可以看到，沿海國在其鄰接的海底區(qū)域的烴化物勘探和開采在經(jīng)濟和地緣政治上具有極大的重要性。

目前，國際上不論是針對第82條的研究，還是為未來實施所作出的預(yù)先安排，都不同程度地體現(xiàn)著國際社會對相關(guān)國際組織和國際社會成員國的一些要求，這實際上也是沿海國面臨的新挑戰(zhàn)。為此，對于沿海國而言，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)階段即開始考慮《公約》第82條的繳費義務(wù)問題，包括圍繞第82條開展相關(guān)的法理研究以備國際上對該條作出統(tǒng)一的解釋；此外，更緊迫的是如何將該條的規(guī)定內(nèi)化到國內(nèi)法予以實施，并做好與ISA的協(xié)調(diào)等等。這些都將是沿海國共同面臨的，也是需要由國際社會作出回應(yīng)的問題。

（一）法的適用的一般理論

依國際法一般原理，國際法與國內(nèi)法的關(guān)系是國際法的基本理論問題之一，也將對各國實踐首先是條約和習(xí)慣法規(guī)則在國內(nèi)如何實施產(chǎn)生影響。

國際法中“條約必須信守”原則已得到各國的普遍首肯，即一國不得援引其國內(nèi)法規(guī)定為理由而不履行條約；在遵守有效國際義務(wù)的條件下，國家可以決定其履行國際義務(wù)的方式；一國的行為或不行為如果構(gòu)成違背該國的國際義務(wù)，包括違背條約義務(wù)，即構(gòu)成該國的國際不法行為。條約的適用，就是通過國內(nèi)立法使之在國內(nèi)產(chǎn)生效力，從而使條約構(gòu)成國內(nèi)法的一部分。一方面，這是以上“條約必須信守”原則的要求，另一方面，國際法對國家規(guī)定義務(wù)往往只是原則性的，而具體內(nèi)容需要由各個國家國內(nèi)法完成。例如，2007年2月由國際石油產(chǎn)業(yè)環(huán)境保護協(xié)會，以及國際郵輪所有者污染聯(lián)盟共同出版的《國際油污損害責(zé)任與賠償公約指南》只是對“滅失和損害”作出原則性規(guī)定，其具體的構(gòu)成、類型則留待國內(nèi)法予以細化。作為有“海洋憲法”之稱的《公約》，涉及到海洋管理的各個方面。眾所周知，《公約》作為“一攬子”協(xié)議，含有大量的妥協(xié)、模糊的規(guī)定，特別需要國內(nèi)法予以補充。第82條的特許使用費義務(wù)就是其中之一。

（二）適用主體問題：非締約國承擔(dān)義務(wù)的依據(jù)

非締約國承擔(dān)義務(wù)的依據(jù)實質(zhì)上也可等同于《公約》的國際法地位問題。國際特許使用費是外大陸架法律制度的組成部分，基于“占用”了屬于全人類共同繼承財產(chǎn)的國際海底而支付的對價，那么基于外大陸架的此項義務(wù)只能源于《公約》，從這個意義上講，它是一項條約法義務(wù)，只能適用于《公約》締約國。而《公約》第82條規(guī)定了此項義務(wù)的主體是任何“沿海國”而不是締約國（或生產(chǎn)企業(yè)等）。那么，對于非締約國而言，此項強加義務(wù)的依據(jù)是什么，尤其對于像美國這樣有能力進行“區(qū)域”活動的國家更是一個需要回答的問題。這實際上是對《公約》是否已經(jīng)構(gòu)成習(xí)慣國際法的討論[26]。

經(jīng)過10余年艱苦談判后才簽署的《公約》，是被作為一個完整的和不可分的法律文件而精心制定的，根據(jù)公約第309條的規(guī)定，它就是一個由相互緊密聯(lián)系的各項妥協(xié)決定而形成的不可保留的一攬子協(xié)議，而且，作為一攬子協(xié)議的《公約》也已經(jīng)符合成為習(xí)慣國際法的各項條件，其本身在極大程度上反映了習(xí)慣國際法[27]。因此，在作為一攬子協(xié)議的《公約》成為習(xí)慣國際法后，對尚未成為該公約當(dāng)事國的國家具有拘束力。如果允許非締約國有選擇地享有或主張權(quán)利，就會違反將公約作為一攬子協(xié)議的初衷，破壞制定《公約》時各國“有予有取”地平衡關(guān)系，并可能使有關(guān)國家的權(quán)益受到損害[28]。

然而，具體到外大陸架活動，對于一個國家允許其國民進行深海底采礦的法律基礎(chǔ)，相關(guān)的條約法的發(fā)展已經(jīng)討論很多[29]，依習(xí)慣國際法而享有的地位仍沒有定論。這一點特別突出地反映為習(xí)慣國際法與美國國內(nèi)法的沖突。

美國國內(nèi)為外大陸架開采“買單”的法律依據(jù)問題的討論主要有兩種觀點：一種觀點認為，“區(qū)域”活動是依據(jù)習(xí)慣國際法的公海自由。雖然1958年日內(nèi)瓦《公海公約》并沒有明確指明深海床采礦是公海自由，但根據(jù)該公約第2條的規(guī)定，每一個公海自由的行使必須“適當(dāng)顧及其他國家的利益”。美國認為深海床采礦是一種對公海的合理利用，是這種利益的表現(xiàn)[30]。此觀點也成為美國政府一次又一次辯稱的依據(jù)。據(jù)此觀點，美國聲稱其國民享有獲得海底礦物的權(quán)利，且這種權(quán)利只能由美國通過接受習(xí)慣國際法過程的不同法律制度予以改變。1980年美國《深海底硬礦物資源法》申明，“這是美國的法律主張，即深海底硬礦物資源的勘探和商業(yè)性開發(fā)是公海自由”，但否認任何主權(quán)或?qū)Ｓ袡?quán)利或擁有海床礦物管轄權(quán)的主張。另一種觀點認為，根據(jù)習(xí)慣國際法，國家沒有單獨主張勘探和開發(fā)公海海底資源的權(quán)利。作為1982年《公約》確立的原則和共同勘探和開發(fā)海底資源的方式，人類共同繼承財產(chǎn)原則必須被看作指導(dǎo)原則，且應(yīng)當(dāng)根據(jù)國際法進一步地發(fā)展[31]。

雖然美國國內(nèi)看法不一，但是作為《公約》非締約國的美國目前所簽發(fā)的遠海出租許可證的規(guī)定有了微妙的變化。2001年墨西哥灣外大陸架租約有關(guān)費用繳付的第1條規(guī)定，“任何對某一礦址進行第一個五年生產(chǎn)以后的該礦址的全部生產(chǎn)的應(yīng)繳付費用的義務(wù)由美國政府而不是承租者承擔(dān)”[32]。暫且不論《公約》的習(xí)慣國際法地位問題，單就這一變化而言，是否意味著沿海國大陸架延伸由以往的習(xí)慣國際法權(quán)利向條約法權(quán)利轉(zhuǎn)化，或者說是將《公約》向習(xí)慣國際法地位又推進了一步呢？美國采取的作法似乎為此種理解作出十分貼切的注解。

再以加拿大為例。加拿大基于習(xí)慣國際法對其200海里以外鄰接的大陸邊進行了長期管轄，即使大陸邊外部邊緣的精確位置尚未劃定。加拿大成為《公約》成員國后，其200海里以外陸架區(qū)域管理實踐的國際法律依據(jù)從習(xí)慣國際法轉(zhuǎn)向條約法，有關(guān)的實質(zhì)性權(quán)利沒有多少區(qū)別，由此加拿大批準(zhǔn)《公約》不會獲得或失去什么，除非可能與習(xí)慣國際法相反的條約權(quán)利在一定程度上得到確認[33]。

（三）溯及力問題：活動的適用范圍

對先于《公約》的批準(zhǔn)或加入而進入生產(chǎn)階段的石油和天然氣項目如何適用國際特許使用費則涉及溯及力問題。《公約》第82條未就類似項目的適用問題作出具體規(guī)定，因此該條就如何適用于石油和天然氣項目缺乏透明度，而這兩項已經(jīng)先于公約的批準(zhǔn)或加入進入生產(chǎn)階段。而實踐也確實遇到此類問題。

例如，依前文所述，美國有望于近年實現(xiàn)外大陸架的商業(yè)性開采，而美國尚未批準(zhǔn)《公約》，如果商業(yè)性開采先于批準(zhǔn)《公約》就會遇到此類問題。對此，有的學(xué)者認為可以解釋為批準(zhǔn)或加入《公約》之日起運行寬限期；有的則解釋為應(yīng)當(dāng)從第一次生產(chǎn)就開始運行寬限期，但如果第一次生產(chǎn)發(fā)生在批準(zhǔn)《公約》前5年以上則沒有寬限期[34]。

（四）繳費主體問題：對聯(lián)邦制國家的意義

國際特許使用費制度內(nèi)化到國內(nèi)法即國際法與內(nèi)國法的協(xié)調(diào)問題，是其具體實施的主要內(nèi)容，也是沿海國的重要義務(wù)。在這一內(nèi)化的過程中，如果國內(nèi)法已經(jīng)有相關(guān)的稅收法律和政策，或者對于實施聯(lián)邦制的國家如美國、加拿大等，都將產(chǎn)生包括改造勘探許可證制度，甚至規(guī)劃國內(nèi)特許使用費制度（royaltyregimes）等在內(nèi)的更多問題。

在國家層面，不同的國家在適用國際特許費時可能考慮不同的政策因素。但是，每個外大陸架國家都必須考慮，是否由國家通過在國內(nèi)收取特許費及征稅來轉(zhuǎn)稼給生產(chǎn)者以履行條約義務(wù)[35]。這一點，尤其對實施聯(lián)邦制的國家更為明顯。在實施聯(lián)邦制的締約國政府可能面臨的問題包括：1.誰將繳納此項費用？2.以什么形式征收？3.由此產(chǎn)生現(xiàn)有的或新的政府機構(gòu)如何進行管理，等等。

有關(guān)繳納費用主體的討論。無論對作為非締約國的美國還是締約國的加拿大，一是，從聯(lián)邦政府方面，美國受益于石油和天然氣生產(chǎn)的主要是州政府。而在加拿大，某些省也是由聯(lián)邦和州通過協(xié)定（accord）共同管理其石油和天然氣生產(chǎn)的，且受益者主要也是州政府[36]。二是，從生產(chǎn)者或承包者方面，他們認為已經(jīng)以各種稅收（包括權(quán)利稅（royalty tax）、收入稅（revenue tax）、所得稅（income tax）等），以及提供就業(yè)機會等方式為國家經(jīng)濟作出了貢獻，不應(yīng)當(dāng)再為履行國家條約義務(wù)而附加額外成本[37]。由此，非常明顯地，承包者的關(guān)切集中于聯(lián)邦政府是否會選擇國內(nèi)稅收的形式來籌集此項費用，以履行其承擔(dān)的此類國際法義務(wù)。而從《公約》規(guī)定看，似乎并沒有提供或授權(quán)向個人或公司課稅的權(quán)力③。

有關(guān)費用征收形式的討論。對于聯(lián)邦制國家，例如加拿大，很可能的情形是政府直接向石油生產(chǎn)公司征稅。這樣的措施將肯定提高聯(lián)邦和省之間的相互敵意，并且無疑會影響一些油氣開發(fā)公司對外大陸架的興趣[38]。由此，加拿大聯(lián)邦政府是否將通過其稅收權(quán)力抵銷其國際特許使用費將成為最有爭論的問題。

有關(guān)管理體制的討論。如果執(zhí)行國內(nèi)稅收制度以解決其依據(jù)《公約》的繳付義務(wù)，那么就會引發(fā)一個生產(chǎn)成本轉(zhuǎn)稼帶來的潛在問題。這種執(zhí)行將需要納入行政管理體系，由此產(chǎn)生現(xiàn)有的或新的政府機構(gòu)對此如何進行管理的問題。從管理成本角度看，產(chǎn)業(yè)界或政府（聯(lián)邦的和省的）是否將承擔(dān)增加了的行政管理成本。

（五）涉及與ISA的協(xié)商問題

由于第82條對許多具體問題并未作出規(guī)定，以上關(guān)于第82條的理論上的討論，以及國際社會包括沿海國需要作出的準(zhǔn)備工作，都將涉及與ISA的協(xié)商問題。除此之外，沿海國與ISA之間有關(guān)費用或?qū)嵨锏臓幾h的解決程序也應(yīng)在此之列。因此確實需要與ISA之間對適用第82條的基本方法和程序的共同認識。

第82條第1和第2款產(chǎn)生的基本問題，也與ISA在決定采取費用或?qū)嵨锏男问?，以及在確定產(chǎn)值或產(chǎn)量的過程中是否發(fā)揮作用有關(guān)。一個觀點是，ISA不發(fā)揮作用。它僅僅是被動地等待直到第一筆費用或?qū)嵨锂a(chǎn)生。此后，不要求ISA清楚這些費用或?qū)嵨锏膩碓矗皇呛唵蔚馗鶕?jù)第82條第4款進行分配。而另一種觀點則持反對態(tài)度，認為，ISA為了能夠履行其為全人類的義務(wù)需要與沿海國協(xié)商達成一致[39]。在《聯(lián)合國海洋法公約》第三次會議期間，第82條曾授予ISA特殊的作用。例如，1975年新西蘭提議，確定生產(chǎn)價值與費用的方法應(yīng)當(dāng)由ISA與繳付國協(xié)調(diào)決定。來自埃文森集團（EvensenGroup）④的條款草案包含了費用和實物的規(guī)定，指出應(yīng)當(dāng)根據(jù)沿海國與ISA協(xié)商一致的條款和程序確定。這些建議和意見并未出現(xiàn)在《公約》第82條的現(xiàn)行本文中。然而，確實需要ISA與其成員國之間對適用第82條的基本方法和程序的共同認識。這將避免ISA與締約國之間、締約國之間產(chǎn)生關(guān)于費用計算爭議的可能性。與第82條爭端有關(guān)的《公約》第187條則涉及海底爭端分庭是否應(yīng)當(dāng)擁有管轄權(quán)的問題。問題在于，這些方法是否在ISA秘書處與受到影響的每一成員國雙邊基礎(chǔ)上，或者通過ISA與所有涉及到的締約國磋商和協(xié)議，或通過理事會建立起來的。

五、結(jié)論

綜上，《聯(lián)合國海洋法公約》第82條規(guī)定了沿海國開發(fā)200海里以外大陸架非生物資源需要向國際社會繳納一定費用的義務(wù)。借助國內(nèi)法的規(guī)定以及目前國外學(xué)者的研究成果，認為將這項費用暫界定為“國際特許使用費”是比較適當(dāng)?shù)?。這項費用的產(chǎn)生是《聯(lián)合國海洋法公約》大陸架制度與國際海底區(qū)域制度相妥協(xié)的產(chǎn)物，其性質(zhì)是沿海國占用人類共同繼承財產(chǎn)所支付的對價。但《公約》本身規(guī)定的不透明性，該項費用在如何繳付、分享機制的建立和運行，以及豁免權(quán)的享有等方面存在不確定性。這一不確定性也使得該費用如何在沿海國國內(nèi)執(zhí)行遇到適用主體、溯及力、繳費主體，以及與國際機構(gòu)協(xié)調(diào)等諸多問題。因此，在國際社會該項制度尚未實施以前對這些問題進行預(yù)研有相當(dāng)?shù)睦碚搩r值和實踐價值。

我國作為擁有外大陸架的國家，對于《公約》第82條的繳費義務(wù)的研究顯得尤為必要和緊迫。我國《關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》從國家戰(zhàn)略高度對“發(fā)展海洋經(jīng)濟”作出全面部署，國家將把深海底采礦培育發(fā)展成為“戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)”?？梢灶A(yù)見未來我國在深遠海的利益將逐步遞增。對我國國內(nèi)相關(guān)法律制度作出考察和評估，包括是否存在國際社會的要求與我國現(xiàn)有國內(nèi)稅收制度之間的沖突、如何保證我國國際繳付義務(wù)的來源，等等。為此，依據(jù)國際社會的路線圖，從我國的實際情況入手，開展相關(guān)的研究與實務(wù)，是今后的任務(wù)重點。

注釋

①2010年，美國內(nèi)政部改革后，將原有的礦產(chǎn)資源管理局改為“能源管理、監(jiān)管與執(zhí)行局”（Bureau of Ocean Energy Management,R egulation and Enforcement, BOEMR E），由三個局構(gòu)成，即海洋能源管理局（Bureau of Ocean Energy Management），安全和環(huán)境執(zhí)法局，自然資源收益局（Office of Natural R esources R evenue）。自然資源收益局負責(zé)權(quán)利金收取。

②第一個處理外大陸架的法律文件，是1942年英國與委內(nèi)瑞拉之間關(guān)于Paria灣的條約，其中的問題是關(guān)于委內(nèi)瑞拉與特立尼達島之間油田分配的問題。使用了領(lǐng)水以外的水下區(qū)域及“海床及其底土”，而不是大陸架。

③在2005年美國參議院外交關(guān)系委員會就其提名國務(wù)卿的聽證會上，賴斯對參議院外交關(guān)系委員會主席盧格有關(guān)《聯(lián)合國海洋法公約》問題的答復(fù)中這樣表示。

④一個主要由發(fā)達國家組成的非正式的司法專家組。

[1][7][12][16]:International Seabed Authority.Issuesassociated with the implementation of Article 82 of the U-nited Nations Convention of the Law of the Sea.ISA technical study,no.4.Kingston,Jamaica:International SeabedAuthority,（2009）.11.25-26.25-26.25.

[2][3][17][38]：Wylie Spicer,Q.C.and Tanya Bath，The Canadian arctic:the changing seascape of offshore oil andgasexplorationissues,2010.6.5.4.6.

[4][5][20][21][22][23][26][39]：Michael W.Lodge,TheInternational Seabed Authority and Article 82 of the UN Convention on the Law of the Sea,The International Journal Of Marine And Coastal Law,Vol 21,No 3, 2006。也見：Aldo Chircop and Bruce Marchand,“International R oyalty and Continental Shelf Limits:E-merging Issues for the Canadian Offshore”,Canadian PetroleumLawAssociationseminar,September 2003.324.327.326.327.328.329.327.328-329.

[6]tatement by Mr Stevenson,US representative to the Second Committee,41st Meeting,（1974）,II Off. R ec.291,para.20.

[8]《元照英美法詞典》，法律出版社，2003.1211.

[9]Black’s Law Dictionary,8th ed.（St.Paul,MN: Thomson/West,2005）

[10]外大陸架：油氣出租程序指南。MMS的外大陸架報告2001-076.New Orleans,October 2001.85.http: //www.gomr.mms.gov/PDFs/2001/2001-076.pdf.

[11]Aldo Chircop,“Operationalizing Article 82 of the U-nited Nations Convention on the Law of the Sea:A New R ole for the International Seabed Authority?”18 OceanYb395-412（2004）.400.

[13][15][35]：Cleo Paskal and Michael Lodge,A fair deal on seabed wealth:the promise and pitfallsof article 82 on the Outer Continental Shelf,chatham house:Energy,Environment and Development Programme Briefing Papers,（EEDP BP 09/01）,February 2009.下載自www.chathamhouse.org.uk，2009.2.4.

[14]Atsuko Kanehara：The R evenue Sharing Scheme with R espect to the Exploitation of the Outer Continental Shelf under Article82 of theUnited NationsConvention on the Law of the Sea—A Plethoraof Entangling Issues，Seminar on the Establishment of the Outer Limits of the Continental Shelf beyond 200 Nautical Miles under UNCLOS—Its Implications for International Law—Organized by the Ocean Policy R esearch Foundation，下載自www.sof.or.jp/en/topic/pdf/aca.pdf.7

[18]弗吉尼亞大學(xué)海洋法和海洋政策中心：《1982年聯(lián)合國海洋法公約》評論，第三卷，1995.932.

[19]International Journal of marine and Coastal Law, 2006.9，21（3）.下載于http://www.iflos.org/en/ publications.aspx.

[24][25]New York Session 1980,.R.Platz?der,ed.,Third United Nations Conference on the Law of the Sea: Documents,Vols.I X VIII（DobbsFerry,N.Y.:O-ceanaPublications,1982，1988）.Vol.IV,528.530.

[27][28]吳卡.條約規(guī)則如何成為一般習(xí)慣法——以《海洋法公約》為考察重點[J].北京科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2011,（2）:71-75.74-75.76.

[29]L.D.Nelson,The New Deep Sea-Bed Mining R egime.The International Journal of Marine and Coastal Law.189（1995）.

[30]James B.Morell.The law of the sea:an historical analysisof the1982 treaty and?itsrejection by the U-nited States.McFarland&Company,Inc.,1992; Theodore G.Kronmiller.The lawfulness of deep seabedmining.OceanaPublications,?1980.

[31]Kenneth Kaoma Mwenda,Deep Sea-Bed Mining Under Customary International Law,Murdoch University Electronic Journal of Law，http://www.murdoch.edu.au/elaw/issues/v7n2/mwenda72.html，Volume7,Number2（June2000）.16-18.

[32]Final notice of sale 178,part2，http://www.gomr. boemre.gov/homepg/lsesale/178/cgom178-2.html，2011-01-30.

[33]Ted L.Mcdorman.The Continental Shelf Beyond 200NM:Law and Politics in the arctic ocean.J.of TransnationalLaw&Policy,Vol.18.2,Spring, 2009.155-193.165.

[34][37]：Aldo Chircop,Bruce A.Marchand.International R oyalty and Continental Shelf Limits:Emerging Issues for the Canadian Offshore.,（2003）26 Dalhousie L.J. 273-302.273.299.

[36]The Atlantic Accord:Memorandum of Agreement between the Government of Canada and the Government of Newfoundland and Labrador on Offshore Oil and Gas R esource Management and R evenue Sharing.加拿大財政部網(wǎng)站，http://www.fin.gc. ca/treaties-conventions/china_-eng.asp.

Analysis on Legal Issues of International Royalty on the Context of Outer Continental Shelf System

GUI Jing
(Department of Intelligence and Rights and Interests, National Marine Data and Information Center,Tianjin 300171,China)

Article82 of UNCLOS provides that coastal country shouldmakepayments or contributions inrespectof theexploitationof thenon-livingresources of thecontinental shelf beyond200 nautical miles.Inuse of legal interpretation,semantic analysis and empirical method,this cost is defined as"international royalties",whosenatureisthatthecoastal statespaytherightpriceforoccupyingthecommonheritageofmankind. Buttherelevanttermsareuncertainsothatthecosttoimplementwill encounter quitealot of problems inthe future.But it will be settled fromthe application of general theory of law,and the basis found in the existing law,andthroughtransformingtodomestic law,andconsultingwiththeInternational SeabedAuthority.

international licensing;outercontinental shelf;international seabedauthority

F993

A

1674-828X（2014）01-0062-09

（責(zé)任編輯：張穎）

2013-06-09

中國海洋發(fā)展研究中心2011年度基金項目：“國際特許使用費：沿海國外大陸架油氣資源勘探開發(fā)法律問題研究”階段性成果，項目編號：AOCQN201109。

桂靜，女，國家海洋信息中心情報與權(quán)益部副研究員，主要從事國際海洋法學(xué)研究。