民事再審檢察建議若干問(wèn)題探討
——兼論對(duì)《民事訴訟法》第208條第2款的理解與適用

天津市濱海新區(qū)大港人民檢察院課題組

（天津市濱海新區(qū)大港人民檢察院，天津300270）

·立法建議·

民事再審檢察建議若干問(wèn)題探討
——兼論對(duì)《民事訴訟法》第208條第2款的理解與適用

天津市濱海新區(qū)大港人民檢察院課題組

（天津市濱海新區(qū)大港人民檢察院，天津300270）

2012年修改后的《民事訴訟法》第208條第2款增加了“再審檢察建議”這一監(jiān)督形式.規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)可以向同級(jí)法院提出再審檢察建議，使民事檢察監(jiān)督實(shí)踐中一直采用的再審檢察建議制度有了明確的法律依據(jù)。雖然再審檢察建議成為法定監(jiān)督方式，但該條款未明確再審檢察建議的具體適用條件和范圍、法律效力等程序要素，對(duì)接受檢察建議的人民法院應(yīng)否回復(fù)、何時(shí)復(fù)查案件、如何采納等具體操作程序亦未做出具體規(guī)定。檢察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中應(yīng)通過(guò)推動(dòng)立法完善、規(guī)范操作流程、加強(qiáng)檢法溝通協(xié)調(diào)等來(lái)推動(dòng)再審檢察建議工作的科學(xué)發(fā)展。

民事訴訟；再審檢察建議；同級(jí)監(jiān)督

民事訴訟中的“再審檢察建議”也稱“個(gè)案再審檢察建議”，是指人民檢察院對(duì)某些符合抗訴條件的民事申訴個(gè)案,不采取抗訴方式啟動(dòng)再審程序,而是向同級(jí)人民法院提出書面再審建議,由人民法院自行啟動(dòng)再審程序進(jìn)行重新審理的民事訴訟監(jiān)督方式。2012年8月31日第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議通過(guò)了關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》的決定，修改后的《民事訴訟法》第208條第2款增加了“再審檢察建議”這一監(jiān)督形式，明確規(guī)定:“地方各級(jí)人民檢察院對(duì)同級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定,發(fā)現(xiàn)有本法第200條規(guī)定情形之一的,或者發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的,可以向同級(jí)人民法院提出檢察建議,并報(bào)上級(jí)人民檢察院備案;也可以提請(qǐng)上級(jí)人民檢察院向同級(jí)人民法院提出抗訴?！惫P者結(jié)合對(duì)該條款的理解，僅就民事再審檢察建議的形式、效力等問(wèn)題略陳管見(jiàn)，希冀能對(duì)促進(jìn)地方各級(jí)檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用再審檢察建議強(qiáng)化同級(jí)監(jiān)督，嚴(yán)格執(zhí)行修改后民事訴訟法、全面履行民事訴訟法律監(jiān)督職責(zé)有所裨益。

一、民事再審檢察建議的法理分析：從法條到現(xiàn)實(shí)

（一）民事再審檢察建議的性質(zhì)

再審檢察建議與一般檢察建議盡管本質(zhì)上都屬于檢察權(quán)范疇，是檢察機(jī)關(guān)行使的公權(quán)力，但在性質(zhì)上還是略有不同：一般檢察建議是“人民檢察院為促進(jìn)法律正確實(shí)施、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，在履行法律監(jiān)督職能過(guò)程中，結(jié)合執(zhí)法辦案，建議有關(guān)單位完善制度，加強(qiáng)內(nèi)部制約、監(jiān)督，正確實(shí)施法律法規(guī)，完善社會(huì)管理、服務(wù)，預(yù)防和減少違法犯罪的一種重要方式”①。其更多地體現(xiàn)在糾正違法、預(yù)防犯罪和綜合治理等檢察工作上。民事訴訟法第208條第3款規(guī)定的民事糾違檢察建議更多地體現(xiàn)一般檢察建議的特征，是“各級(jí)人民檢察院對(duì)審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權(quán)向同級(jí)人民法院提出檢察建議”，此類檢察建議不具有提起再審功能。就其性質(zhì)而言，筆者同意多數(shù)學(xué)者的觀點(diǎn)，一般檢察建議是一種綜合性的法律監(jiān)督權(quán)，是檢察機(jī)關(guān)通過(guò)糾正違法、參與社會(huì)治安綜合治理、提供檢察服務(wù)等形式來(lái)履行法律監(jiān)督職能，其行使方式具有綜合性；而民事再審檢察建議的監(jiān)督功能更為單一，其目的是啟動(dòng)再審，與抗訴的旨向和事由等基本一致，都適用于審判監(jiān)督程序。民事再審檢察建議與抗訴的不同之處僅表現(xiàn)在監(jiān)督層級(jí)、效力強(qiáng)弱等細(xì)節(jié)問(wèn)題上，因此再審檢察建議的性質(zhì)應(yīng)是一種民事再審監(jiān)督權(quán)。

（二）民事再審檢察建議的現(xiàn)實(shí)合理性

2012年民事訴訟法第208條第2款規(guī)定，地方各級(jí)人民檢察院審查同級(jí)法院作出的生效裁判或者調(diào)解書，認(rèn)為符合法律規(guī)定的抗訴條件的，可以向同級(jí)法院發(fā)出再審檢察建議。民事訴訟法肯定了檢察機(jī)關(guān)的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)質(zhì)上承認(rèn)了民事再審檢察建議有其現(xiàn)實(shí)合理性。筆者將其概況為以下幾點(diǎn)：（1）再審檢察建議能提高辦案效率，節(jié)約司法成本，減輕申訴人訟累，體現(xiàn)便民原則。公正與效率是司法工作永恒主題，也是民事檢察工作的目標(biāo)所在。由于法律規(guī)定同級(jí)檢察院對(duì)同級(jí)法院生效的裁判沒(méi)有直接抗訴的權(quán)力，須經(jīng)上一級(jí)檢察院才能提出抗訴，這就出現(xiàn)了兩級(jí)檢察機(jī)關(guān)重復(fù)審理同一案件的情況，浪費(fèi)了訴訟資源，不利于社會(huì)的發(fā)展，也無(wú)疑是實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義的障礙。另外由于立法中缺乏對(duì)抗訴案件辦案期限的規(guī)定，一個(gè)抗訴案件從申訴、提請(qǐng)抗訴、審查抗訴、啟動(dòng)再審直至法院改判往往要用上二、三年的時(shí)間，這對(duì)雙方當(dāng)事人來(lái)說(shuō)是一種現(xiàn)實(shí)意義上的不公正[1]。“遲來(lái)的正義非正義”，由于辦案周期的延長(zhǎng)，當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)長(zhǎng)期處于一種不確定性狀態(tài)，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定也容易造成不良影響。而再審檢察建議由人民檢察院直接向同級(jí)人民法院發(fā)送檢察建議，不需要太多審查與審批，其從提出到法院回復(fù)，直至重審改判，至遲不過(guò)一年時(shí)間，更為高效、便民；（2）再審檢察建議能發(fā)揮其協(xié)商性法律監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)，體現(xiàn)出對(duì)審判權(quán)威的充分尊重，有利于在監(jiān)督工作中建立良好的檢法溝通機(jī)制。再審檢察建議較抗訴更緩和，能減少對(duì)抗。檢察院在與同級(jí)法院協(xié)商一致的情況下，建議法院通過(guò)審查案件選擇接受建議，并自行啟動(dòng)再審程序來(lái)實(shí)現(xiàn)自行糾錯(cuò)，這就將人民法院有利于將檢察監(jiān)督與法院自身監(jiān)督機(jī)制有機(jī)結(jié)合起來(lái)，法院更樂(lè)于接受。同時(shí)，其也較為靈活，如法院不接受，檢察院還可提請(qǐng)上級(jí)院抗訴，對(duì)法院有一定的壓力?，F(xiàn)階段，有些省、自治區(qū)、直轄市及縣市級(jí)檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)與法院協(xié)商，就再審檢察建議等民行工作中的相關(guān)事項(xiàng)達(dá)成共識(shí)，甚至有些地區(qū)制定了雙方共同遵守的細(xì)則。如江蘇省高級(jí)人民法院與江蘇省人民檢察院就曾于2010年聯(lián)合制定了《關(guān)于加強(qiáng)民事抗訴和再審檢察建議案件矛盾化解工作的意見(jiàn)》（2010年10月14日，蘇高法審委【2010】17號(hào)），系統(tǒng)解決了兩院在適用民事再審檢察建議的范圍、條件和操作程序等方面的具體實(shí)踐難題；（3）再審檢察建議能改善檢察機(jī)關(guān)辦案結(jié)構(gòu)，緩解民行檢察工作中的“倒三角”難題，有利于多元化監(jiān)督格局的構(gòu)建。2012年民事訴訟法改變了2007年民事訴訟法僅將抗訴作為唯一監(jiān)督方式的單一性問(wèn)題，將抗訴與再審檢察建議同時(shí)作為審判監(jiān)督方式，兩者互為補(bǔ)充，相互協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)督方式的多樣性，使地方各級(jí)檢察院在辦案方式上有更多的選擇權(quán)。同時(shí)，民事訴訟法還是保留“上級(jí)抗，上級(jí)審”，只有上級(jí)檢察院才有抗訴權(quán)，而檢察院受理的抗訴申請(qǐng)又主要是不服二審裁判的案件，因此抗訴權(quán)集中于高檢院和省級(jí)院。多數(shù)抗訴案件被民事積壓在案多人少的上級(jí)檢察院，而辦案人數(shù)最多的3000多個(gè)基層檢察院卻基本不直接辦理抗訴案件，基層檢察院的民行檢察資源沒(méi)有得到充分利用，抗訴結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)嚴(yán)重的“倒三角”現(xiàn)象。修改后民訴法規(guī)定，是向同級(jí)法院發(fā)出檢察建議，這將改變多年上級(jí)檢察機(jī)關(guān)抗訴監(jiān)督下級(jí)法院判決的監(jiān)督模式，可以實(shí)現(xiàn)“同級(jí)建議，同級(jí)審理”，逐步實(shí)現(xiàn)同級(jí)監(jiān)督。上級(jí)檢察院據(jù)此可以通過(guò)合理配置民事檢察資源來(lái)充分調(diào)動(dòng)基層檢察院民行檢察業(yè)務(wù)部門的工作積極性，有效緩解上級(jí)檢察院民行檢察部門的辦案壓力。

二、民事再審檢察建議的實(shí)證分析：從數(shù)據(jù)看效果

（一）民行檢察建議是檢察建議的重要類型

2000年以前，最高人民檢察院所發(fā)文件涉及到檢察建議的內(nèi)容，都是指預(yù)防職務(wù)犯罪檢察建議和綜合治理檢察建議。2001年，《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》規(guī)定了再審檢察建議。在這兩種檢察建議中，預(yù)防職務(wù)犯罪工作是1998年以后開展的檢察業(yè)務(wù)，制定再審檢察建議是預(yù)防職務(wù)犯罪機(jī)構(gòu)的基本職責(zé)；而盡管地方各級(jí)檢察機(jī)關(guān)在1998年即開始試點(diǎn)再審檢察建議，但高檢院在2001年制定《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》才正式確認(rèn)，故從2002年開始，再審檢察建議的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)才在工作報(bào)告中出現(xiàn)。因?yàn)楫?dāng)時(shí)民行檢察機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)是抗訴而非再審檢察建議，故預(yù)防職務(wù)犯罪檢察建議是檢察建議的重點(diǎn)，在數(shù)量上遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)民行檢察建議②，這從高檢院2002年以來(lái)的人大報(bào)告提到的民行再審檢察建議（指書面檢察建議）的權(quán)威數(shù)據(jù)可以驗(yàn)證：

表1 2002-2012年檢察建議數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)表（單位：件）

從數(shù)據(jù)上看，民行檢察建議的總數(shù)每年都在變化，但并不是一個(gè)直線上升趨勢(shì)，而是忽高忽低。2012年是第一年，民行檢察建議總數(shù)達(dá)到15189件。2008年的民行檢察建議總數(shù)與上一年相比下降特別明顯，比上年減少12.9%。這與實(shí)行了新修改的民事訴訟法有很大關(guān)系。由于立法機(jī)關(guān)當(dāng)時(shí)未注意到再審檢察建議的試點(diǎn)效果，故在2007年民事訴訟法是未規(guī)定再審檢察建議，很多法院以此為據(jù)而排斥再審檢察建議④。2008年之后，民行檢察建議的總數(shù)又略有增長(zhǎng)，2009年民行再審檢察建議總數(shù)就比2008年增加了28.6%。但年均大致在6000余件，橫向比較，不到預(yù)防職務(wù)犯罪檢察建議平均數(shù)量的50%。但從縱向比較來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)在運(yùn)用再審檢察建議上，自身數(shù)量一直是快速增長(zhǎng)階段：與1998－2002年的15189件相比，2003－2007年5年間共有24782件，增長(zhǎng)了63.2%。與2003年相比，2009年在數(shù)量上增長(zhǎng)了102.5%，民行再審檢察建議已經(jīng)發(fā)展成為檢察建議的重要類型。

（二）再審檢察建議是抗訴的重要補(bǔ)充

從法律規(guī)定上看，抗訴和檢察建議的適用條件相同，但兩種監(jiān)督方式適用主體和效力不同，抗訴由上級(jí)檢察機(jī)關(guān)提出，可以直接啟動(dòng)人民法院對(duì)生效判決、裁定、調(diào)解書的再審，檢察建議由同級(jí)檢察機(jī)關(guān)提出，不必然啟動(dòng)再審，但可以促使法院發(fā)現(xiàn)、糾正錯(cuò)誤。兩種監(jiān)督方式相比，抗訴更具有剛性，檢察建議則相對(duì)柔性，并且有利于節(jié)約司法資源、實(shí)現(xiàn)訴訟經(jīng)濟(jì)。因此自2002年以來(lái)，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)將再審檢察建議作為抗訴方式的重要補(bǔ)充，大力拓展民事訴訟監(jiān)督的空間，收到良好的效果。

表2 2002-2012年再審檢察建議與抗訴數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)表（單位：件）

從上述表格中的數(shù)據(jù)可以看出，再審檢察建議數(shù)量占民行抗訴數(shù)量的比例上升，但2008年除外。這也是因?yàn)閷?shí)行了新的民事訴訟法的緣故。表中2009年再審檢察建議在數(shù)量上更是比抗訴數(shù)量的一半還多，再審檢察建議的數(shù)量占民行抗訴數(shù)量的比例達(dá)到了59.81%,可以看出，總的來(lái)講再審檢察建議已經(jīng)作為檢察機(jī)關(guān)一種重要的民行監(jiān)督方式，在檢察實(shí)踐中得到廣泛運(yùn)用。從發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，再審檢察建議勢(shì)必與抗訴形成民事訴訟檢察工作雙核格局。

（三）再審檢察建議的法院采納率不斷提高

2001年，高檢院在全國(guó)檢察系統(tǒng)開始推行再審檢察建議，對(duì)原判決、裁定符合抗訴條件的，作出原生效裁判的人民法院的同級(jí)人民檢察院可以提出再審檢察建議，建議法院?jiǎn)?dòng)再審程序。從再審檢察建議的實(shí)踐效果來(lái)看，在開始階段，其法院采納率小于抗訴約13個(gè)百分點(diǎn)，2005年的上半年全國(guó)各地民行抗訴案件的平均改判率是49.86%，，最低是14.29%，最高的比較突出，是73.90%；而2005年的上半年，再審檢察建議的平均采納率是36.26%，低于抗訴改判率[2]。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，從2003年到2005年，全國(guó)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)總共制發(fā)了13784件再審檢察建議，人民法院采納7874件，采納率為57.12%[3]。2001年至2010年6月，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共受理民事行政申訴案件66萬(wàn)余件，向人民法院提出抗訴12萬(wàn)余件，其中民事抗訴11.6萬(wàn)余件，再審改變率為71.1%，共向人民法院提出民行再審檢察建議4.5萬(wàn)余件，人民法院采納2.7萬(wàn)余件，采納率為59.4%⑤。2008年以來(lái)，再審檢察建議的法院采納率上升了10多個(gè)百分點(diǎn)，與抗訴的效果基本持平。2008年1月至2012年8月，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共受理民事行政申訴案件438970件。其中共對(duì)生效民事行政裁判提出抗訴51201件，法院已再審審結(jié)36935件，其中改判、發(fā)回重審和調(diào)解結(jié)案27543件，再審改變率為74.6%；對(duì)一些符合抗訴條件的民事行政申訴案件，建議同級(jí)人民法院依法啟動(dòng)再審程序進(jìn)行重新審理。共提出再審檢察建議38071件，法院已采納28617件，采納率75.2%⑥。

三、民事再審檢察建議的科學(xué)發(fā)展：對(duì)問(wèn)題提對(duì)策

（一）民事再審檢察建議面臨的現(xiàn)實(shí)難題

1.法律規(guī)范有待進(jìn)一步完善

2012年民事訴訟法第208條第2款僅代表立法機(jī)關(guān)對(duì)再審檢察建議試點(diǎn)工作的原則性認(rèn)可，缺乏具體的操作性規(guī)定，例如監(jiān)督方式應(yīng)在當(dāng)事人申請(qǐng)時(shí)明確提出還是由檢察院根據(jù)審查情況自行決定？被上一級(jí)法院駁回再審申請(qǐng)的案件，檢察院向原審法院提出再審檢察建議，原審法院是否會(huì)啟動(dòng)再審程序等等。法律規(guī)定不完善不僅會(huì)導(dǎo)致實(shí)施效果大打折扣，更可能因?yàn)槌绦蛐钥刂埔氐娜蔽粚?dǎo)致實(shí)踐的混論甚至沖突[4]。同時(shí)該條款作為選擇性條款，地方各級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)符合抗訴事由的申訴案件即可以選擇提起抗訴，也可以選擇提起再審檢察建議，后者還需向上級(jí)人民檢察院備案。在這之前，較為詳細(xì)的規(guī)定體現(xiàn)在2001年最高人民檢察院《民行政抗訴規(guī)則》和2002年9月最高人民法院《審判監(jiān)督紀(jì)要》中的部分條款。兩高《關(guān)于對(duì)民事審判活動(dòng)與行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督的若干意見(jiàn)（試行）》中規(guī)定得更為詳細(xì)。但它們是一種檢察院、法院內(nèi)部的工作機(jī)制，級(jí)別不高、權(quán)威性不強(qiáng)，且不是專門針對(duì)再審檢察建議制定的司法解釋，在時(shí)間上又遠(yuǎn)早于2012民事訴訟法，還存在一個(gè)如何銜接的問(wèn)題。而高檢院在2009年11月出臺(tái)了《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《工作規(guī)定》）對(duì)檢察建議的適用進(jìn)行了比較全面的規(guī)定。但是，《工作規(guī)定》第5條列舉了可以提出檢察建議的六種情形，并不包括民事、行政再審檢察建議。最高人民檢察院法律政策研究室的陳國(guó)慶主任認(rèn)為，《工作規(guī)定》中的檢察建議屬于非訴訟法律活動(dòng)，是檢察機(jī)關(guān)擴(kuò)大辦案效果的一種形式，不是檢察機(jī)關(guān)辦案活動(dòng)本身，主要是建議有關(guān)單位完善制度，加強(qiáng)管理，堵塞漏洞；應(yīng)用于執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)時(shí)，則是建議其解決執(zhí)法、司法活動(dòng)中的傾向性、苗頭性的一類問(wèn)題[5]。由此也可以看出，《工作規(guī)定》并不適用于再審檢察建議?？傮w來(lái)看，就審判機(jī)關(guān)被對(duì)于檢察建議在程序上應(yīng)當(dāng)做出怎么的處理，如對(duì)檢察機(jī)關(guān)的民事行政檢察建議是否采納以及何時(shí)答復(fù)等配套銜接機(jī)制問(wèn)題，立法機(jī)關(guān)并沒(méi)有相應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)的規(guī)定，在實(shí)踐中操作起來(lái)就很困難，導(dǎo)致各地再審檢察建議工作發(fā)展很不均衡。

2.再審檢察建議在實(shí)施中存在各種認(rèn)識(shí)分歧

民事檢察建議與抗訴相比，屬于弱勢(shì)的“軟權(quán)力”，剛性不足，法律監(jiān)督力度較為薄弱。因此對(duì)法院?jiǎn)?dòng)再審缺乏必要的強(qiáng)制力，很難如抗訴一樣受到法院的同等重視。因而法院的理解是對(duì)再審檢察建議當(dāng)然可以采納，也可以不采納，即使采納，也僅是引起再審的一個(gè)條件，其法律效力還是低于抗訴。因此，部分法院對(duì)其采取不配合、不認(rèn)可的態(tài)度，一收了之，置之不理⑦，使得一些本應(yīng)采納的再審檢察建議被拒之門外，不得不訴諸抗訴；而部分申訴人對(duì)檢察機(jī)關(guān)以檢察建議的方式進(jìn)行監(jiān)督也很不理解。認(rèn)為是軟監(jiān)督，是與法院官官相護(hù)、串通一氣。如果再審檢察建議不被法院采納，申訴人更是對(duì)檢察機(jī)關(guān)不信任。因此，一定程度上影響了檢察機(jī)關(guān)的申訴案源；檢察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中對(duì)再審檢察建議認(rèn)識(shí)也不盡一致，有的基本排斥再審檢察建議，一味迷信抗訴，認(rèn)為唯有抗訴，才能更顯示監(jiān)督者權(quán)威，使每一起提抗案件都能引起再審；有的則片面夸大再審檢察建議的作用，應(yīng)當(dāng)提起抗訴的重大復(fù)雜申訴案件也講究“先禮后兵”，想通過(guò)制發(fā)檢察建議來(lái)維持檢法良好關(guān)系，很多時(shí)候錯(cuò)過(guò)了抗訴時(shí)機(jī)，反而不利于司法公正。實(shí)踐中的諸多認(rèn)識(shí)分歧使再審檢察建議處于一種不穩(wěn)定、不平衡、不規(guī)范的狀態(tài)，不利于再審檢察建議審判監(jiān)督職能的有效發(fā)揮。

3.再審檢察建議的落實(shí)過(guò)多依賴檢法關(guān)系的協(xié)調(diào)

作為與抗訴并列的檢察監(jiān)督方式，不賦予檢察建議必要的強(qiáng)制性是存在缺陷的，導(dǎo)致再審檢察建議的落實(shí)過(guò)多依賴檢法關(guān)系的協(xié)調(diào)，是否采納再審檢察建議更多地是取決于作出原生效判決的法院的態(tài)度⑧。所以即使檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部規(guī)定檢察建議需要上檢委會(huì)的等一系列程序，如果檢法兩家銜接機(jī)制沒(méi)有建立，在實(shí)踐中很難有效發(fā)揮立法本意確立之作用。實(shí)踐中，一般都是檢察機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)原判決、裁定基本符合抗訴條件的情況下，經(jīng)與再審法院協(xié)商一致后，才正式發(fā)出檢察建議。否則的話，檢察機(jī)關(guān)發(fā)出再審檢察建議以后，同級(jí)法院很有可能沒(méi)有任何反饋信息，甚至一推了之。僅以某直轄市為例，2008年該市多數(shù)法院以2008年頒布實(shí)施修訂后的《民事訴訟法》沒(méi)有法律明確規(guī)定為由，拒絕接納檢察機(jī)關(guān)發(fā)出的檢察建議。2008年全市共計(jì)發(fā)出檢察建議19件，法院僅采納5件，采納率僅為26.3%，為歷史最低[6]。而部分法院采納再審檢察建議，則是由于檢法兩家簽訂有類似文件或檢察院與人民法院關(guān)系處理較好，甚至是憑檢察官與法官個(gè)人關(guān)系較好才采納了較少的檢察建議，反之，檢、法兩家或檢察官與法官關(guān)系差的，或人員發(fā)生變動(dòng)，情況就不一樣，再審檢察建議就很難開展。3.就實(shí)踐來(lái)看，法、檢兩家對(duì)建議內(nèi)容所反映的事實(shí)、法律、證據(jù)問(wèn)題爭(zhēng)議較大，難以形成共識(shí)。法院的部門自我保護(hù)意識(shí)較強(qiáng)，懼怕辦了“錯(cuò)案”的不好名聲，擔(dān)心被追究辦案責(zé)任，造成檢察建議不被法院采納，甚至某些法院明確表態(tài)，再審檢察建議不能啟動(dòng)再審程序，其不屬于法律上三種能啟動(dòng)再審情況，更不能以檢察建議形式走院長(zhǎng)啟動(dòng)程序。上述實(shí)踐操作中存在的問(wèn)題只有制定出具有可行性的規(guī)則，才能發(fā)揮好檢察建議的預(yù)期作用。

4.再審檢察建議制發(fā)過(guò)程本身有待規(guī)范

在實(shí)踐中，檢察建議書制作不規(guī)范問(wèn)題比較突出。如有的檢察建議書篇幅過(guò)短，缺乏說(shuō)理性；有的又篇幅過(guò)長(zhǎng)，針對(duì)性不強(qiáng)；有的內(nèi)容仿照抗訴書，甚至直接引用抗訴條款建議再審等；有的基層院由于沒(méi)有抗訴權(quán)，便將大部分監(jiān)督力量放在向法院制發(fā)檢察建議上，有的出于考核的目的或熟人關(guān)系，對(duì)再審檢察建議的提出比較寬松、籠統(tǒng)；有的混淆再審檢察建議與糾違檢察建議的界限，只要法院的案件稍有瑕疵，便提出再審檢察建議，導(dǎo)致再審檢察建議案件數(shù)量龐大，質(zhì)量不高，這一方面有損法院裁判文書的權(quán)威性，另一方面過(guò)多的再審檢察建議也會(huì)使法院對(duì)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能效果產(chǎn)生疑問(wèn)。重?cái)?shù)量輕質(zhì)量的結(jié)果必然導(dǎo)致大量檢察建議沒(méi)有進(jìn)入再審程序而終結(jié)，或者人民法院再審后有錯(cuò)不改。這不僅影響民行檢察監(jiān)督效果,影響同級(jí)檢法的關(guān)系,也有損人民檢察院的形象，最終難以起到監(jiān)督作用。

（二）民事再審檢察建議的改進(jìn)對(duì)策

1.推進(jìn)民事再審檢察建議程序的立法完善

2012年民事訴訟法用3個(gè)條款規(guī)范了再審檢察建議，分別是第208條第2款，規(guī)定地方各級(jí)人民檢察院可以對(duì)符合抗訴事由的申訴向同級(jí)法院提出檢察建議或提請(qǐng)上級(jí)檢察院抗訴，如提出檢察建議，則須報(bào)上級(jí)檢察院備案。民事訴訟法實(shí)際上是確立了“上級(jí)抗訴，上級(jí)審理”原則，同時(shí)以再審檢察建議引起的“同級(jí)建議，同級(jí)審理”為補(bǔ)充的檢察監(jiān)督模式。據(jù)此可以理解為：再審檢察建議主要適用于同級(jí)檢察院和同級(jí)法院之間，上級(jí)檢察院對(duì)下級(jí)法院所作的生效民事裁判或者調(diào)解書，認(rèn)為符合抗訴條件的，應(yīng)當(dāng)依法提出抗訴，而不能以再審檢察建議代替抗訴；第209條規(guī)定了再審檢察建議的適用情形：“有下列情形之一的，當(dāng)事人可以向人民檢察院申請(qǐng)檢察建議或者抗訴：（以向當(dāng)事人或者案外人調(diào)查核實(shí)有關(guān)情況。”除《立法法》第8條關(guān)于法律保留事項(xiàng)的規(guī)定外，檢察機(jī)關(guān)提出再審檢察建議時(shí)，可以通過(guò)聽取當(dāng)事人意見(jiàn)、詢問(wèn)案外人、調(diào)取審判卷宗、向有關(guān)單位調(diào)取證據(jù)、委托鑒定、要求審判人員就生效裁判、調(diào)解書的相關(guān)問(wèn)題作出說(shuō)明等方式對(duì)申訴問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)以上述條款為基礎(chǔ)，積極推動(dòng)立法機(jī)關(guān)進(jìn)一步完善再審檢察建議制度，保證盡快賦予再審檢察建議應(yīng)有的效力；同時(shí)，建議高檢院和最高法于近期就再審檢察建議適用的條件和范圍、處理期限及法律后果等程序性問(wèn)題聯(lián)合出臺(tái)司法解釋，切實(shí)建立起檢察機(jī)關(guān)與法院的銜接機(jī)制，從程序上保證再審檢察建議的順利推行。當(dāng)前兩高要對(duì)再審檢察建議的效力問(wèn)題達(dá)成共識(shí)，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議后，對(duì)于建議所涉及到的內(nèi)容，同級(jí)法院應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的復(fù)查、審核，并對(duì)檢察建議作出必要的答復(fù)、回應(yīng)、解釋、糾正。高檢院在修改《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》應(yīng)就再審檢察建議的制發(fā)主體、審批備案等具體問(wèn)題作出規(guī)定。為保證再審檢察建議的權(quán)威，應(yīng)經(jīng)本院檢察委員會(huì)討論會(huì)再制發(fā)。

2.正確處理再審檢察建議與抗訴的關(guān)系

盡管抗訴相對(duì)于再審檢察建議具有周期長(zhǎng)、程序煩瑣和受審級(jí)限制等不利于檢察機(jī)關(guān)行使民事行政抗訴權(quán)的因素，但是，不能由此錯(cuò)誤地認(rèn)為再審檢察建議可以取代抗訴成為一種主要的監(jiān)督方式，抗訴仍然是檢察機(jī)關(guān)行使民事行政審判監(jiān)督權(quán)的主要方式和再審檢察建議的法律“后盾”。在堅(jiān)持抗訴主體地位的同時(shí)，地方各級(jí)人民檢察院特別是基層檢察院也要高度重視和充分發(fā)揮再審檢察建議的監(jiān)督作用，要充分注意修改后民事訴訟法實(shí)施后，檢察機(jī)關(guān)提出抗訴的案件大多是法院駁回再審申請(qǐng)或者作出再審裁判的案件，對(duì)檢察機(jī)關(guān)抗訴案件質(zhì)量的要求更高了，而檢察建議比抗訴的適用范圍更廣，在可抗可不抗的情況下可優(yōu)先考慮制發(fā)再審檢察建議，在其難以達(dá)到監(jiān)督效果時(shí)，再考慮提請(qǐng)上級(jí)檢察院向同級(jí)法院提請(qǐng)抗訴。為此，在實(shí)踐中就應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同情形，合理運(yùn)用提請(qǐng)抗訴和再審檢察建議兩種監(jiān)督方式，做到相互補(bǔ)充，相互協(xié)調(diào)：提請(qǐng)抗訴一般適用于案件比較重大或者裁判確實(shí)明顯不公、發(fā)生了重大錯(cuò)誤的情形。對(duì)于法官徇私舞弊、枉法裁判或涉及社會(huì)公共利益及其它不適用檢察建議的案件，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持適用抗訴程序啟動(dòng)再審；檢察建議主要適用于已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定雖有錯(cuò)誤，但實(shí)體裁判錯(cuò)誤并不是非常嚴(yán)重或突出，辦案程序有瑕疵等情形，就可以不提請(qǐng)抗訴，以取得最佳的監(jiān)督效果。檢察機(jī)關(guān)決定提出再審檢察建議的，事先有必要向申訴人進(jìn)行釋法說(shuō)理，告知其再審檢察建議相比抗訴具有及時(shí)性，辦案周期短，法院更容易接受，更能維護(hù)申訴人的訴訟權(quán)益。同時(shí)，告知其如再審檢察建議不被法院接受，檢察機(jī)關(guān)還可以將提請(qǐng)抗訴作為備選方案，切實(shí)滿足申訴人的合法訴求。而對(duì)人民法院所作出的不能通過(guò)再審予以糾正的違法裁定，對(duì)于審判機(jī)關(guān)在民事訴訟中違法活動(dòng)等檢察機(jī)關(guān)可以使用民事糾違檢察建議的方式提出糾正意見(jiàn)。

3.正確處理再審檢察建議實(shí)施過(guò)程中的檢法關(guān)系

檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)是憲法賦予的，具有獨(dú)立性和強(qiáng)制性，其行使監(jiān)督權(quán)不以與被監(jiān)督者協(xié)商為條件，故地方各級(jí)人民檢察院提請(qǐng)抗訴或提出再審檢察建議，原則上沒(méi)有必要與同級(jí)法院協(xié)商，事先征求其意見(jiàn)或其同意。但現(xiàn)行法律雖然規(guī)定了檢察建議，但在程序上如何操作卻沒(méi)有規(guī)定，因此，在針對(duì)具體案件發(fā)出檢察建議之前，有必要事先與人民法院溝通和協(xié)商，以在操作層面達(dá)成基本共識(shí)。同時(shí)，在實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)考慮到檢法在民事審判監(jiān)督程序中都是以追求司法公正為目標(biāo)，在制發(fā)檢察建議過(guò)程中通過(guò)與同級(jí)法院主動(dòng)加強(qiáng)溝通和聯(lián)系，爭(zhēng)取其對(duì)檢察監(jiān)督工作的理解、支持和配合，從程序上更能保證再審檢察建議的順利推行。因此筆者認(rèn)為，同級(jí)檢法之間可以就再審檢察建議的適用會(huì)簽文件。筆者建議：人民檢察院擬提出再審檢察建議前，可以先與人民法院審判監(jiān)督部門溝通情況，達(dá)成共識(shí)后，制作《民事再審檢察建議書》，加蓋人民檢察院印章，連同當(dāng)事人的申訴材料、檢察卷一并送達(dá)人民法院。人民檢察院提出的再審檢察建議，由人民法院審判監(jiān)督庭統(tǒng)一受理；人民法院審判監(jiān)督庭受理后，對(duì)案件進(jìn)行認(rèn)真審查并提出意見(jiàn)，應(yīng)及時(shí)報(bào)請(qǐng)?jiān)洪L(zhǎng)提交審判委員會(huì)討論決定是否再審；人民法院再審后，應(yīng)將再審判決書、裁定書、調(diào)解書送達(dá)人民檢察院。檢察機(jī)關(guān)在整個(gè)過(guò)程中要做好檢察建議辦理情況的跟蹤記錄,對(duì)已經(jīng)發(fā)出的檢察建議進(jìn)行跟蹤問(wèn)效以提高檢察建議采納率。對(duì)同級(jí)法院在合理期限內(nèi)拒不回復(fù)的，檢察機(jī)關(guān)可直接提請(qǐng)上級(jí)檢察院抗訴。

4.進(jìn)一步規(guī)范再審檢察建議的格式及流程

地方各級(jí)檢察機(jī)關(guān)要提高對(duì)民事再審檢察建議作用的認(rèn)識(shí)，充分運(yùn)用好《民事訴訟法》第208條第2款賦予檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)力。為此，必須要正確處理數(shù)量與質(zhì)量的關(guān)系，把好再審檢察建議質(zhì)量關(guān)。不能為了考核而單純追求數(shù)量，特別要切忌濫發(fā)檢察建議。不能一見(jiàn)到人民法院裁判中出現(xiàn)的問(wèn)題，只要不能通過(guò)抗訴方式解決的，就一律采取發(fā)放檢察建議的方式，要區(qū)別對(duì)待不同情況來(lái)對(duì)待。受案時(shí)要“篩選、篩濾”，調(diào)查了解時(shí)要“換位思考”。筆者認(rèn)為：檢察機(jī)關(guān)受理申訴時(shí)要堅(jiān)持“法院糾錯(cuò)在先，檢察監(jiān)督在后”原則。對(duì)檢察機(jī)關(guān)受理的申訴，能通過(guò)口頭建議的可以通過(guò)口頭建設(shè)解決，能通過(guò)糾違檢察建議解決的，就沒(méi)有必要啟動(dòng)再審程序。。民行檢察部門擬提出再審檢察建議的，要嚴(yán)格檢察建議制作程序，應(yīng)經(jīng)立案、閱卷、調(diào)查、集體討論、主管檢察長(zhǎng)或檢察長(zhǎng)決定等一整套嚴(yán)密的程序后形成。要將案件作為準(zhǔn)抗訴案件辦理,嚴(yán)把案件審查標(biāo)準(zhǔn),議題標(biāo)準(zhǔn)要達(dá)到經(jīng)檢委會(huì)討論的程序性要求，嚴(yán)格落實(shí)落實(shí)檢委會(huì)集體討論制。同時(shí)，檢察建議也要注重釋法說(shuō)理，尤其是再審理由必須要充分闡釋，對(duì)事實(shí)敘述清楚，證據(jù)分析透徹，法理闡述深入，邏輯論證嚴(yán)密，增強(qiáng)觀點(diǎn)的說(shuō)服力和公信力。再審檢察建議書要體現(xiàn)出本案什么錯(cuò)誤（抗點(diǎn)）——錯(cuò)在哪里（理由）——為什么錯(cuò)（說(shuō)理結(jié)合）——應(yīng)予再審（適用法律），從而確保再審檢察建議案件的質(zhì)量，以提高再審檢察建議的采納率。

注釋：

①2009年11月高檢院下發(fā)的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》第1條規(guī)定。

②由于最高檢2009年底發(fā)布了《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》，對(duì)一般檢察建議的適用進(jìn)行規(guī)制，一般檢察建議步入法制軌道?？梢灶A(yù)期，一般檢察建議的數(shù)量會(huì)進(jìn)一步增加。而作為一般建議主體和預(yù)防職務(wù)犯罪主要業(yè)務(wù)的預(yù)防檢察建議的數(shù)量會(huì)進(jìn)一步得到增長(zhǎng)。

③各級(jí)檢察機(jī)關(guān)1998年-2002年五年間共提出再審檢察建議15189，平均每年3038件。

④也有學(xué)者認(rèn)為在2007年民事訴訟法修改之前許多按再審檢察建議程序解決的民事行政案件被納入到了新的民訴法，因此導(dǎo)致再審檢察建議數(shù)量下降，筆者對(duì)此不敢茍同。

⑤數(shù)據(jù)來(lái)源于姜建初副檢察長(zhǎng)2010年7月21日在全國(guó)檢察機(jī)關(guān)第二次民事行政檢察工作會(huì)議上的講話。

⑥數(shù)據(jù)來(lái)源于曹建明檢察長(zhǎng)2012年12月25日在第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議上所作關(guān)于民事行政檢察工作情況的專項(xiàng)報(bào)告。

⑦司法實(shí)踐中，部分法院對(duì)待再審檢察建議的常見(jiàn)做法主要是：一是不接受再審檢察建議；二是勉強(qiáng)接受但不審理；三是審理不規(guī)范，有的法院要進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查后才決定是否立案；四是不進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，只需登記即可進(jìn)入再審程序。

⑧立法上并沒(méi)有明確檢察機(jī)關(guān)再審檢察建議發(fā)給法院那個(gè)部門，法院如何審查。各地法院對(duì)于再審檢察建議的受理和審查處理做法也不盡相同。有的由立案庭統(tǒng)一立案，有的由審監(jiān)庭直接受理，還有的將再審檢察建議直接報(bào)院長(zhǎng)。

[1][2]高立新，龔瑞.民行檢察中的再審檢察建議[J].中國(guó)檢察官,2006,（5）.

[3]上海市檢察官協(xié)會(huì)編.當(dāng)代檢察理論研究[M].上海：上海交通大學(xué)出版社出版，2006.75

[4]徐日丹.最高人民檢察院法律政策研究室陳國(guó)慶主任就《最高人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》答記者問(wèn).最高人民檢察院網(wǎng)（實(shí)務(wù)研究）[DB/OL]. http://www.spp.gov.cn/site2006/2009-11-18/00034 25385.html，2013-04-15.

[5]石萍，李鳳琴，崔真.再審檢察建議在民行法律監(jiān)督中的適用[J].天津法學(xué),2010,（6）.

[7]韓靜茹.民事檢察制度的體系化革新[J].國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)，2013，（5）.

Discussion on Several Problems of Civil Retrial Procuratorial Suggestions——AndHowtoApplyandUnderstandParagraph2ofArticle208ofCivil ProcedureLaw

ResearchGroupofPeople'sProcuratorateofDagangofTianjinBinhai NewArea

(People's Procuratorate of Dagang of Tianjin Binhai New Area,Tianjin 300270,China)

The Paragraph 2 of Article 208 of 2012 revised Civil Procedure Law adds"retrial procuratorial suggestions",aformofsupervisionwhichprovidestheprosecutioncanproposeretrial procuratorial suggestions tothe court at the same level,which is the clear legal basis in the practice of the prosecutorial supervision of civil retrial oftheproposedsystem.Althoughretrial procuratorial suggestionsbecomethelegal supervision,the terms donot clearly regulate specific application conditions and scope of retrial procuratorial suggestions and suchprogramelements as thelegal validity.Thepeople's court accepting procuratorial suggestions should reply ornot,whentoreviewthecase,howtoadoptandothergymnasticsasprogramarenotmadespecific provisions.The procuratorial organs should promote the scientific development of the work of the proposed retrial throughlegislation,regulatingtheoperationflow,andstrengtheningcommunicationandcoordination.

civil suit;retrial procuratorial suggestions;peersupervision

D925.1

A

1674-828X（2014）01-0054-08

（責(zé)任編輯：郭鵬）

2013-10-26

2013年度最高人民檢察院檢察理論研究自籌經(jīng)費(fèi)課題“民事再審檢察建議研究”階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：GJ2013D18。

課題組組長(zhǎng)，王煜，男，天津市濱海新區(qū)大港人民檢察院檢察長(zhǎng)，主要從事檢察學(xué)研究；

課題組成員：陳耀東，男，南開大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)，教授，博士生導(dǎo)師，主要從事民商法學(xué)研究；

劉萍，女，南開大學(xué)法學(xué)院副教授，主要從事民事訴訟法學(xué)和證據(jù)法學(xué)研究；

趙福杰，男，天津市濱海新區(qū)大港人民檢察院副檢察長(zhǎng)，主要從事檢察學(xué)研究；

徐華，男，天津市濱海新區(qū)大港人民檢察院副檢察長(zhǎng)，主要從事檢察學(xué)研究；

趙剛，男，天津市濱海新區(qū)大港人民檢察院檢委辦秘書，主要從事檢察學(xué)研究，課題執(zhí)筆人。