行政訴訟法上的法律上利害關(guān)系

張寶華

（上海交通大學(xué)，上海200240）

行政訴訟法上的法律上利害關(guān)系

張寶華

（上海交通大學(xué)，上海200240）

法律上利害關(guān)系確定了行政訴訟原告資格的新標(biāo)準(zhǔn)。然而這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)也帶來了新的問題，即什么是法律上利害關(guān)系，法律上利害關(guān)系應(yīng)如何認(rèn)定。在實(shí)踐中，針對同一個(gè)案件事實(shí)，法官在認(rèn)定中仍存在較大的分歧與差異。因此，在現(xiàn)有的法律規(guī)范和法理基礎(chǔ)上討論法律上利害關(guān)系具有重要意義。

法律上利害關(guān)系；原告資格；具體行政行為；充分合法利益

一、法律上利害關(guān)系的概念

（一）法律上利害關(guān)系的轉(zhuǎn)變

《行政訴訟法》第41條規(guī)定：“原告是認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織。”這是有關(guān)原告資格的最初規(guī)定。利害關(guān)系一詞在行政立法中源于《行政訴訟法》第27條：“同提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人申請參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟?！弊罡呷嗣穹ㄔ弘S后又出臺了《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（以下簡稱“司法解釋”），其中第12條規(guī)定：“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。”該規(guī)定與《行政訴訟法》41條相對，理論和實(shí)務(wù)界普遍認(rèn)為這是關(guān)于原告資格的新規(guī)定，即原告必須是與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的人。有學(xué)者認(rèn)為，我國行政訴訟理論和實(shí)踐中的原告資格從相對人資格到法律上利害關(guān)系人資格論的的轉(zhuǎn)變，不但是我國行政訴訟在某一環(huán)節(jié)上的變化，更體現(xiàn)了一種觀念的飛躍和發(fā)展[1]。

（二）法律上利害關(guān)系的定義

有學(xué)者認(rèn)為，法律上利害關(guān)系是公民、法人或其他組織的合法權(quán)益與行政行為之間存在的一種因果關(guān)系[2]。司法解釋釋義里面認(rèn)為，“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系”是指行政機(jī)關(guān)的具體行政行為對公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)已經(jīng)或?qū)a(chǎn)生實(shí)際影響[3]。時(shí)任最高法院行政庭庭長的江必新指出，新的司法解釋“取消了對原告資格的不當(dāng)限制”，“只要個(gè)人或者組織受到行政行為的實(shí)際的不利影響”，只要這種影響通過民事訴訟得不到救濟(jì)，就應(yīng)該考慮通過行政訴訟來解決[4]。因此，“法律上的利害關(guān)系”可以作以下理解：個(gè)人或者組織是否具有原告資格，關(guān)鍵在于其權(quán)利義務(wù)是否受到某一具體行政行為的實(shí)際影響。所以，“影響”標(biāo)準(zhǔn)就是對“法律上利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)的另一個(gè)表達(dá)，“法律上利害關(guān)系”的內(nèi)容也就是“影響”的內(nèi)容。不同的只是一個(gè)指行為，另一個(gè)指行為主體的利益關(guān)系罷了[5]。在對“法律上利害關(guān)系”進(jìn)行理解時(shí)還要把握好兩點(diǎn)。

1.對法律的理解。法律有狹義和廣義兩種含義。狹義的法律上利害關(guān)系或者法律上的權(quán)利義務(wù)僅指實(shí)定法上明確規(guī)定的權(quán)利義務(wù)；廣義的則不僅僅指實(shí)定法上明確規(guī)定的權(quán)利義務(wù)，只要其在法律保護(hù)的范圍之內(nèi)即可。廣義的法律上利害關(guān)系或者法律上的權(quán)利義務(wù)具有內(nèi)容上的總括性和范圍上的不確定性。

2.利害關(guān)系的內(nèi)涵?！芭c具體行政行為有法律上利害關(guān)系”，是指行政機(jī)關(guān)的具體行政行為對公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)已經(jīng)或?qū)a(chǎn)生實(shí)際影響。這種利害關(guān)系包括不利的關(guān)系和有利的關(guān)系，但必須是一種已經(jīng)或者必將形成的關(guān)系[6]?？梢?，它不能僅是事實(shí)上、不確實(shí)的，而必須是法律上、已經(jīng)確定或者必將形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

二、是否具有法律上利害關(guān)系所要綜合考慮的因素

（一）起訴人請求保護(hù)的必須是其自身擁有的受法律保護(hù)的合法權(quán)益，而非違法的或者他人的權(quán)益

這里的“權(quán)益”，可以是法律明確規(guī)定的權(quán)利，也可以是法律沒有明確規(guī)定，但卻隱含于針對其他當(dāng)事人的義務(wù)性規(guī)定中的利益。另外，“合法權(quán)益”也不以人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)為限，還包括諸如勞動權(quán)、受教育權(quán)等其他權(quán)利[7]。

法律上利害關(guān)系要求這種利益必須是特定人的利益，而非反射利益。行政法上的反射利益，通常是指國家為保護(hù)和增進(jìn)公益而進(jìn)行的法律規(guī)制或行政執(zhí)行，在事實(shí)上給特定的私人所帶來的一定利益。這種利益是維護(hù)公共利益的副產(chǎn)品，并非立法和行政行為所追求的目的。因此，特定私人不能向國家主張?jiān)摾妫で蠓删葷?jì)[8]。

法律上利害關(guān)系還要求這種利益是現(xiàn)實(shí)的或者伸手可得的，而不是一種期待的、虛無縹緲的利益[9]。在田家樂訴北京市朝陽區(qū)民政局一案中，原告訴稱其父患有法定上禁止結(jié)婚的疾病，被告在為其父辦理結(jié)婚登記的過程中忽略了婚前健康檢查的證明，程序嚴(yán)重違法。被告準(zhǔn)許婚姻登記的行為會令原告將來繼承的財(cái)產(chǎn)份額受到損失。法院認(rèn)為原告田家樂與該行政行為沒有法律上的利害關(guān)系，因此認(rèn)定原告不具有行政訴訟原告的主體資格。因?yàn)樵娴睦^承權(quán)僅僅是一種期待的將來可能出現(xiàn)的權(quán)益，被告許可原告父親結(jié)婚的行為確實(shí)有可能對原告將來繼承的財(cái)產(chǎn)份額產(chǎn)生影響，但這是一種以后的關(guān)系，這種將來可能的利益不能作為干涉其父結(jié)婚自由的依據(jù)[10]。

（二）起訴人請求法院保護(hù)的利益已經(jīng)或者必將受到行政機(jī)關(guān)具體行政行為的影響

這個(gè)因素涉及到行政行為效力的復(fù)效性問題。所謂行政行為的復(fù)效性，指的是行政行為的效力并不只是對直接相對人產(chǎn)生影響，還可能包括相關(guān)人。相關(guān)人不是行政行為的直接受領(lǐng)者，但它的合法利益在客觀上受到行政行為的影響。司法解釋第13條規(guī)定的四種特殊情形就涉及到行政行為的復(fù)效性問題。

（三）相對人或者相關(guān)人合法權(quán)益受影響與行政行為之間具有法律上的因果關(guān)系

如何認(rèn)定法律上利害關(guān)系所指向的因果關(guān)系，國內(nèi)學(xué)者有兩種代表性的觀點(diǎn)：一種是認(rèn)為法律上因果關(guān)系僅指直接因果關(guān)系[11]；另一種則認(rèn)為除了直接因果關(guān)系外還包括間接因果關(guān)系[12]。如何判斷是直接還是間接因果關(guān)系？普遍認(rèn)為，所訴要求保護(hù)的合法權(quán)益無需通過其他媒介即受到行政行為的影響是直接因果關(guān)系，通過其他媒介才發(fā)生影響的是間接因果關(guān)系。由于事物處于普遍聯(lián)系之中，間接因果關(guān)系不能無限地往下延伸，否則行政行為的效力就會無限地?cái)U(kuò)展，處于一種不穩(wěn)定的狀態(tài)。有學(xué)者指出，行政行為與合法權(quán)益之間的聯(lián)系只能是一種直接聯(lián)系，間接的聯(lián)系只有在法律、司法解釋明確規(guī)定的情況下，才能視為有法律上的利害關(guān)系[13]。

三、我國法律規(guī)范中的法律上利害關(guān)系

目前涉及法律上利害關(guān)系的規(guī)范集中于司法解釋第12至18條。第12條概括性地規(guī)定了與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的原告資格標(biāo)準(zhǔn)。第13條列舉了可以提起訴訟的四種情形，分別是：被訴的具體行政行為涉及其相鄰權(quán)或者公平競爭權(quán)的；與被訴的行政復(fù)議決定有法律上利害關(guān)系或者在復(fù)議程序中被追加為第三人的；要求主管行政機(jī)關(guān)依法追加加害人法律責(zé)任的；與撤銷或者變更具體行政行為有法律上利害關(guān)系的。第14到18條又規(guī)定了合伙企業(yè)、不具備法人資格的其他組織、聯(lián)營、中外合資、中外合作企業(yè)、農(nóng)村土地承包人、非國有企業(yè)、股份制企業(yè)的原告確定情形。這些列舉性的規(guī)定明確了特定情形下的原告資格，而法律上利害關(guān)系要求相對人或相關(guān)人合法權(quán)益受具體行政行為的影響，也表明了可訴利益的擴(kuò)大。

四、法律上利害關(guān)系規(guī)定的不足及建議

目前，對法律上利害關(guān)系規(guī)定的不足主要在于兩個(gè)方面：一個(gè)是公益訴訟問題，一個(gè)是實(shí)踐中的認(rèn)定問題。有學(xué)者認(rèn)為，我國目前的行政訴訟原告資格制度范圍過于狹窄，公益訴訟被直接排除在可訴范圍之外。目前大量出現(xiàn)的侵害公共利益的現(xiàn)象，普通公眾都不能通過行政訴訟參與進(jìn)來，這對于公共利益的保護(hù)極其不利。

利害關(guān)系人的種類千差萬別，尤其是目前對于法律上利害關(guān)系的認(rèn)定缺乏具體的標(biāo)準(zhǔn)，只是一種概括性的規(guī)定，各地各級的法院對于法律上利害關(guān)系的把握相差很大。部分法院采取直接關(guān)系和間接關(guān)系的分類，部分法院則側(cè)重于看原告受損利益的大小。在目前法律和司法解釋沒有明確規(guī)定的情況下，可以“與被訴的行政行為享有充分合法利益”為標(biāo)準(zhǔn)。之所以這么認(rèn)定，一方面是以合法利益為核心，擴(kuò)大保護(hù)范圍；另一方面又要求是充分利益，起到對原告資格的限制作用?！俺浞趾戏ɡ妗睒?biāo)準(zhǔn)表明了具體行政行為和相對人或者相關(guān)人的合法權(quán)益之間所要達(dá)到的影響程度。當(dāng)然，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)本身也會帶來一個(gè)問題，即如何理解“充分”的程度。這將有賴于司法實(shí)踐去豐富發(fā)展它的內(nèi)涵。另外，對公益訴訟作出專門規(guī)定，考慮到我國的司法現(xiàn)狀，可以先采用以列舉方式為限的模式。

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D915.4

A

1673―2391(2012)09―0128―02

2012—05—21

張寶華，男，福建龍巖人，上海交通大學(xué)。

【責(zé)任編校：江 流】