土地使用權到期后住宅房地產(chǎn)處置初探

摘要：我國的土地所有權屬于國家，所以住宅七十年土地使用權與其上的房地產(chǎn)建筑物無限期所有權產(chǎn)生了矛盾。本文試圖由問題產(chǎn)生的原因，對現(xiàn)有三大解決方案（土地使用權無償續(xù)期；土地使用權有償續(xù)期；土地使用權隨房屋的折現(xiàn)率至零而消逝）進行辨思并考察域外相關制度，認為適合中國國情的解決方法應為無償自動續(xù)期。

關鍵詞：土地使用權；建筑物所有權；解決方案；建議

一、問題的提出——對住宅用地使用權期限的質(zhì)疑

近年來房價的持續(xù)上漲，使得“買房保值增值，投資養(yǎng)老”這一觀念漸入人心，人們對于房地產(chǎn)買賣的各種問題也愈加關注。

1990年，國務院出臺《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，其中第十二條規(guī)定居住用地的使用權最高年限為70年，這也是關于“70年”這一熱議詞語的最初出處，同時，在這個《暫行條例》第四十條同時規(guī)定，土地使用權期滿，土地使用權及其地上建筑物、其他附著物有權由國家無償取得。土地使用者應當交還土地使用證，并依照規(guī)定辦理注銷登記?！百I房只不過是租用了70年”這一命題隨之推出。

2011年，上海、深圳等地部份樓市被告知土地使用權到期后，政府將收回土地使用權，無償取得地上建筑物。這更使“買房只不過是租用了70年”這一命題得以證實。雖然，中國即使按第一塊深圳土地出讓是1987年9月發(fā)生，70年到期，也得在45年以后，似乎時間并不緊迫。然而，少部分地區(qū)的土地使用權并不都是70年。2009年，山東一小區(qū)的約百戶業(yè)主的土地使用權20年；另有一二百戶業(yè)主為2012年到期，剩余該小區(qū)的業(yè)主有70年土地使用權，離到期還有數(shù)十年。這也導致了同一個小區(qū)內(nèi)不同業(yè)主存在擁有土地使用權和不擁有兩種形態(tài)同時的出現(xiàn)，最終，青島國土資源與房屋管理局決定將20年土地使用權，自動續(xù)期到70年，以此來暫時解決問題。

但是這種以非正式方法解決非常規(guī)簽訂的20年土地使用權到期問題的案例，并不能當做是“70年土地使用權到期”的解決方案，亦不具有普遍示范意義。

由此可見，這個“70年土地使用權到期”問題，離我們并不是還有45年，而是更近，建立相應明確的規(guī)定，不僅能夠給陸續(xù)到來的土地使用權到期事件一個解決的標準，也能夠安定民心，促進經(jīng)濟的發(fā)展和社會的穩(wěn)定，因此，筆者認為國家相關部門制定出法律法規(guī)或者政策辦法刻不容緩。

二、對現(xiàn)有土地使用權解決方案的辨思

雖然《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十條同時規(guī)定，土地使用權期滿，土地使用權及其地上建筑物、其他附著物有權由國家無償取得，但是同時第四十一條規(guī)定：“土地使用權期滿，土地使用者可以申請續(xù)期?！薄段餀喾ā返?49條也規(guī)定：“住宅建設用地使用權期限屆滿的，自動續(xù)期”。應該說，這些規(guī)定是有積極意義的。但冷靜思考就會發(fā)現(xiàn)，這些規(guī)定存在著含糊籠統(tǒng)、操作性不強等問題，如這條規(guī)定對于如何申請，哪種情況能夠批準申請，不同用途的土地，在申請續(xù)期上有什么不同，續(xù)期是有償?shù)倪€是無償?shù)模紱]有相應的規(guī)定，執(zhí)行起來有一定的難度，而且還可能引發(fā)其他社會問題。目前，理論界及實踐中對上述問題主要有以下三大解決方案：

1.土地使用權有償自動續(xù)期

土地使用權到期后，使用者如需延續(xù)地上房產(chǎn)權，必須按規(guī)定交納一定金額作為取得土地使用權的續(xù)期費，類似于首次取得土地使用權時的“土地出讓金”。這種方案可以增加政府的財政收入，提高經(jīng)濟發(fā)展的彈性與活力，促進土地使用權的循環(huán)流動，同時可以確定該住宅使用人是否有意將其土地使用權延續(xù)下去。弊端是一次續(xù)期可再次獲得土地使用權的時間，以及需要多少費用都將重新確定。對于到期既不交費又不搬離的業(yè)主采取的應對方法有待探討。

2.土地使用權隨房屋的折現(xiàn)率至零而自然消逝

土地使用權的終止取決地上房產(chǎn)的自然消亡時間。這種方式其實是土地使用權無償續(xù)期的一種典型，這種方案解決了難以估價的問題，同時在能夠預期的未來會使土地使用權收歸國有，有利于整個城市土地的規(guī)劃，也增加政府的收入。但是這種做法無疑跟國家無償收回沒有本質(zhì)上的區(qū)別，一定程度上與《物權法》規(guī)定的初衷背離，《物權法》中的自動續(xù)期應當有無限性，即可以不斷續(xù)期，不管是否無償，而這種做法，待房屋破損至無法使用時，就失去了續(xù)期的權利。

然而，房屋折現(xiàn)價值至零，具體判斷性操作很難把握。需制定系統(tǒng)的標準，有權威部門鑒定、審核，令民眾有信服的理由，這在未來幾年內(nèi)較難達到。

3.土地使用權無償自動續(xù)期

土地使用權無償自動續(xù)期，是指只要取得了房產(chǎn)所有權，土地使用權自然跟隨，就是地隨房走。盡管《物權法》關于住宅用地使用權期限屆滿自動續(xù)期的規(guī)定中未提及費用問題，但“自動”應該意味著住宅產(chǎn)權人根本不必采取任何行為，土地使用權就會自動延續(xù)。這種方案顯然是住宅使用人最希望見到的。但是此方案可能一定程度上動搖了我國土地國有化制度。對公共設施建設、維護乃至社會保障力度帶來諸多不良影響。因此，簡單的自動、無償續(xù)期也存在一定弊端。

三、域外關于土地使用權使用期限規(guī)定的考察及啟示

土地使用權的期限是與土地所有制的狀況相聯(lián)系的，按照我國學者對土地所有制的狀況和土地使用制度的傳統(tǒng)分類，“世界上的土地使用制度大體可劃分為三類:一是建立在土地公有制基礎上的非市場模式———土地屬于國家，使用土地一律由國家統(tǒng)一安排無償使用，如前蘇聯(lián)、中國等;二是以土地私有制為基礎的完全市場模式———土地私有，允許買賣，價格由供求關系決定，如美國、日本等;三是由國家控制的市場模式———土地屬于國家(或皇家所有，使用土地通過批租獲得，國家控制土地市場并獲得大量批租收入，如英國及英聯(lián)邦國家，這是資本主義的特殊情況?！边@個結論是早在20世紀80年代末總結提出的，近年來，各國的情況都有較大變化，如前蘇聯(lián)解體后，采用完全市場模式。中國自改革開放以來則采用了不同于英聯(lián)邦的 “國家控制的市場模式”。

在完全市場模式下的國家，實行土地私有化“政府對土地私有權的限制和管理主要為四個方面一是對土地擁有的限制，包括土地所有權的取得與征收，擁有土地的數(shù)量、種類和位置等。二是對土地使用的限制，包括土地用途、建筑高度、容積率、覆蓋率以及建筑風格、布局、密度等，還包括禁止空閑土地。三是對土地的租賃、轉讓或交易的限制，包括租賃期限、土地買賣的價格和對土地投機的控制等。四是其他土地管理政策和措施，如對某些行業(yè)提供廉價的土地，嚴禁土地細分等。”由此可知，政府對土地私有權的限制和管理盡管多種多樣，但沒有使用期限的限制，土地私有權是永久的權利。因此，不存在土地使用權年限和期滿的法律后果問題。

在國家控制的市場模式下(主要指英國)，全部土地在法律上都歸英王或國家所有，擁有土地使用權者在英國法律中常被稱為土地持有人或租借人。“英國的土地雖然在法律上屬于英王(國家)所有，但完全擁有土地權益的土地持有人實際上是該土地的所有者，只要他不違反土地法、土地規(guī)劃或侵犯他人利益，就可以隨心所欲地利用和處分土地。在英國，土地的賣者不必證明自己是土地的絕對所有人，而買者則滿足于土地占有權的長期無爭議的存在。這種土地買賣與西方多數(shù)國家的土地買賣在實際上并無多大區(qū)別。”由此可見，盡管英王(國家)名義上擁有土地所有權，但土地使用權人的權利內(nèi)涵與完全市場模式下的國家并沒有太大的區(qū)別，其土地使用權也沒有期限限制。

值得一提的是我國香港地區(qū)的做法。香港的土地批租也有年限，除有關游樂場、碼頭、汽油站和短期批租外，一般為999年、99年和75年三種，其中，999年的租期具有永業(yè)權的性質(zhì)，99年的租期已經(jīng)能夠滿足地上建筑物所有人行使其所有權的需要，而75年的租期，期滿后一般都可以續(xù)訂，香港政府為了吸引更多的在港投資，一般都給予兩度投資期。我國也屬于國家控制的市場模式，但卻不同于英國。在我國，土地的所有權屬于國家，實行土地公有制，國家通過出讓和劃撥兩種方式實現(xiàn)對土地的利用。通過出讓方式取得的土地使用權是有期限限制的，期限屆滿，土地使用權人只有重新交納土地出讓金才能繼續(xù)使用土地，期限屆滿若不續(xù)期或重新交納土地出讓金，則國家將無償收回土地及地上建筑物。通過劃撥方式取得的土地使用權是沒有期限限制的，也無須交納土地出讓金。

四、對我國土地使用權期限的思考和建議

它山之石，可以攻玉。結合我國的現(xiàn)實國情并參考國外關于土地使用權期限的相關啟示，筆者認為，目前我國解決土地使用權應傾向于上述第三種方案——住宅土地使用權無償續(xù)期。以此來保障民眾的住房權益，使民眾能夠安心安居樂業(yè)，貢獻社會，維護社會穩(wěn)定，促進經(jīng)濟發(fā)展。理由如下：

1.域外國家的通行規(guī)定

參考其它國家已有的明確規(guī)定，發(fā)現(xiàn)土地使用權與建筑物所有權的關系主要有三種模式：(1)否認建筑物可獨立成為所有權的客體；(2)肯定土地與其地上定著物各為獨立的部分可歸屬不同主體；(3)相對肯定地上定著物權利的獨立性。

2.保障人民住房權益的需要

改革開放以來，以前的以房屋實體分配和低租金的住房制度逐漸演化為而今的依人群來分，總體來看為：中高層收入階層供給商品房，中低層收入階層供給經(jīng)濟適應房，最低收入階層供給廉租房。這樣的主體政策，一方面對中高收入階層的財富的重新回收，從而減緩如今我國的貧富差距；另一方面對中低收入階層和最低收入階層的住房優(yōu)惠政策，既是社會第二層次財富分配，也使每個人的“居者有其屋”的基本生活要求得以保障。按其他原則來分還有：住房限購政策，直接建房政策，提高工資率，開發(fā)商建房補貼，開發(fā)商建房補貼等政策，總之，種種的政府政策與措施都源于實現(xiàn)“人人享有適宜的住房”這一世界的全民性的社會權利。我國目前采取了不少措施，來保證人人享有適宜的住房具體措施包括：

3.分析住宅七十年期間及期滿后的狀況

一方面，城市的發(fā)展是一個不斷進行再建設的過程，隨著我國經(jīng)濟體制改革的順利實施，社會主義市場經(jīng)濟的逐步建立，生產(chǎn)力得到空前的發(fā)展。同時，進行城市規(guī)劃的相關人員，也具有了更加高的審美水平、規(guī)劃能力，因此為了城市的整體規(guī)劃，有時也為了國家專項工程建設的需要，有必要對原有建筑房屋進行拆除、搬遷，達到整體的整齊劃一或?qū)θ找婢o張的國有土地資源的合理利用。根據(jù)新的拆遷條例《國有土地上房屋征收與補償條例》第三章補償中的詳細規(guī)定，拆遷行為必然導致居民重新安置，且其所受損失能夠予以補償。房屋一旦被拆遷，無論是政府補償房產(chǎn)，還是補償房款，都將重新取得土地的使用權，即70年土地使用權的時間又要從頭開始計算。

另一方面，對于符合城市規(guī)劃，且能夠留存70年的建筑，一般能夠視為歷史文化的積淀，地方政府會幫助修繕，保留這個建筑的土地使用權，使這個保存了70年的建筑更加久遠的流傳下去，見證整個城市的發(fā)展，至于其中的住戶是仍然居住其中，還是協(xié)助搬至他處，都將不會有失去住宅的顧慮。對于鄉(xiāng)村的建筑，大部分屬于宅基地，或者集體共有，因此不存在住宅土地使用權70年的問題。

綜上，中國政府面對住宅土地使用權期限的問題，應傾向于無償為住宅使用人的土地使用權續(xù)期。雖然該方案并非完美無缺，但卻是我國目前現(xiàn)實國情下的最優(yōu)策略。應通過不斷完善配套政策，明確操作規(guī)范，解決實踐中的一些現(xiàn)實問題。

參考文獻

[1]GB50352-2005《民用建筑設計通則》（JGJ 37-87）[S]北京.中國建筑工業(yè)出版社，2005.

[2]王利明:關于我國物權法制訂中的若干疑難問題的探討[J].政法論壇，1995，（6).

[3]崔永亮:住宅用地使用權自動續(xù)期有關問題之探討[J].國土資源導刊，2007（4).

[4]柴 強:各國（地區(qū)）土地制度與政策[M].北京：北京經(jīng)濟學院出版社1993： 19-20.

[5]柴 強:各國（地區(qū)）土地制度與政策[M].北京：北京經(jīng)濟學院出版社1993： 53.

[6]柴 強:各國（地區(qū)）土地制度與政策[M].北京：北京經(jīng)濟學院出版社1993：29-30.