鄉(xiāng)村兩級(jí)債務(wù)的成因及對(duì)策探析

摘要：農(nóng)業(yè)稅取消后，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)得到了極大的減輕，而鄉(xiāng)村兩級(jí)不良債務(wù)繼而成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的又一障礙。如何化解鄉(xiāng)村債務(wù)危機(jī)是新農(nóng)村建設(shè)中一個(gè)非常重要的問題。本文在分析鄉(xiāng)村債務(wù)成因的基礎(chǔ)上，提出了相應(yīng)的對(duì)策措施。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村債務(wù)；成因；對(duì)策

鄉(xiāng)村債務(wù)，一般是指鄉(xiāng)村中一方當(dāng)事人支付現(xiàn)金（包括存款）或商品、勞務(wù)的義務(wù)，其本質(zhì)上是一種經(jīng)濟(jì)行為，具有相對(duì)性、強(qiáng)制性和有償性特征。它主要包括金融機(jī)構(gòu)（銀行、農(nóng)村信用社）貸款、財(cái)政部門借款、企事業(yè)單位借款、民間借款和個(gè)人借款。文中所言及的鄉(xiāng)村債務(wù)指的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級(jí)組織、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其所屬單位為主體對(duì)外形成的債務(wù)。

一、鄉(xiāng)村債務(wù)的成因分析

關(guān)于鄉(xiāng)村債務(wù)的形成的原因，筆者從以下四個(gè)方面來分析。

1.歷史原因

鄉(xiāng)村債務(wù)從歷史的角度來講，主要是上個(gè)世紀(jì)90年代大力發(fā)展鄉(xiāng)村企業(yè)、搞農(nóng)村合作基金會(huì)等，由于不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)不顧實(shí)際，盲目上項(xiàng)目，集資辦企業(yè)。多因技術(shù)、資金、經(jīng)營(yíng)等問題，招致多數(shù)企業(yè)破產(chǎn)倒閉，款項(xiàng)無法追回。清償時(shí)農(nóng)戶的集資、儲(chǔ)金及其負(fù)債均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)，形成債務(wù)。

2.體制原因

從體制上來講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織受上級(jí)政府和有關(guān)部門不合理的行政干預(yù)較多，上級(jí)政府為了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，出政績(jī)，強(qiáng)行推進(jìn)某些經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，搞各種達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)等。往往不顧?quán)l(xiāng)村實(shí)際，采取行政命令或攤派式的做法，給鄉(xiāng)村下達(dá)各種不切實(shí)際的任務(wù)指標(biāo)，使得鄉(xiāng)村兩級(jí)為完成任務(wù)不得不變賣集體資產(chǎn)或四處舉債。另外，鄉(xiāng)村兩級(jí)干部變動(dòng)頻繁，工作上缺乏連續(xù)性，前任干部留下的債務(wù)，新任干部多不愿接管，使很多舊債無法落實(shí)。而新官上任為完成上級(jí)指標(biāo)，又開始重新舉債，如此循環(huán)往復(fù)，造成舊債未清又添新債的惡性循環(huán)。再者，鄉(xiāng)村人事管理體制也不健全，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和村級(jí)組織的人員膨脹，導(dǎo)致人頭費(fèi)占了財(cái)政支出的很大比重。當(dāng)收入不足以彌補(bǔ)支出時(shí)，債務(wù)就形成了。同時(shí)，鄉(xiāng)村的財(cái)務(wù)管理制度也不健全，監(jiān)督審計(jì)工作做得不好，增加了很多不必要的開支。村里招待上級(jí)來訪的花費(fèi)，包括有些鄉(xiāng)村負(fù)責(zé)人將公款用在個(gè)人吃喝玩樂上，毫無節(jié)制，財(cái)政收支得不到有效控制，導(dǎo)致大量債務(wù)的形成。

3.政策原因

我國(guó)長(zhǎng)期以來，由于多種政策性原因，導(dǎo)致村級(jí)組織的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力不足。在財(cái)力不足的情況下，鄉(xiāng)村兩級(jí)干部依然要完成各級(jí)政府、地方財(cái)政下達(dá)的任務(wù)，由此產(chǎn)生了很多非自愿性負(fù)債；新農(nóng)村建設(shè)提出的鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔，又使很多農(nóng)村為完成標(biāo)準(zhǔn)建立基礎(chǔ)設(shè)施不惜大量舉債；普九達(dá)標(biāo)、超前超標(biāo)建小城鎮(zhèn)，辦福利事業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院和村辦公益事業(yè)建設(shè)卻沒有國(guó)家撥付的資金支持，鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后與公益建設(shè)需求不斷增長(zhǎng)之間的矛盾越來越大，鄉(xiāng)村承擔(dān)的公共職能超過鄉(xiāng)村本身的財(cái)力，最終都形成債務(wù)。

4.主觀原因

鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組干部為自身利益，如政績(jī)、升遷、榮譽(yù)，或經(jīng)濟(jì)利益等，不惜舉債大搞“形象工程”“政績(jī)工程”，有些人卻在這個(gè)過程中大肆收受賄賂，把債務(wù)負(fù)擔(dān)丟在當(dāng)?shù)乩习傩丈砩?。有些鄉(xiāng)村干部在任期間，借自己職權(quán)之便大吃大喝、侵占挪用公款，并假借各種名義向農(nóng)民收取費(fèi)用，中飽私囊，加之國(guó)家目前尚缺乏必要的約束機(jī)制，導(dǎo)致其利欲熏心，收費(fèi)越來越多，超出農(nóng)民的承受能力，最終，負(fù)債累累。

二、化解鄉(xiāng)村債務(wù)問題的對(duì)策措施

解決鄉(xiāng)村債務(wù)問題必須從舊債和新債兩個(gè)角度來尋找途徑，采取如下措施：

1.摸清情況，理順關(guān)系

在維持鄉(xiāng)村基層政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的同時(shí)，須摸清鄉(xiāng)村目前債務(wù)的數(shù)額、種類、分布情況等，在此基礎(chǔ)上，理清現(xiàn)有農(nóng)村債務(wù)關(guān)系，分清責(zé)任，為逐步化解鄉(xiāng)村債務(wù)奠定基礎(chǔ)。同時(shí)，建立防范新債發(fā)生的約束機(jī)制，加強(qiáng)鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)管理，遏止新債和隱性債務(wù)的發(fā)生。

2.深化改革，發(fā)展經(jīng)濟(jì)

要從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題，必須用發(fā)展的辦法來解決。各地區(qū)鄉(xiāng)村基層組織應(yīng)立足本地資源優(yōu)勢(shì)，因地制宜，以調(diào)整農(nóng)村和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)為中心，大力發(fā)展高效農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，著力培育科技型、效益型和對(duì)地方經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)率較高的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，壯大集體經(jīng)濟(jì)。同時(shí)，加快糧食流通、農(nóng)村金融、農(nóng)村土地管理制度改革，促進(jìn)農(nóng)村的市場(chǎng)化發(fā)展。

3.精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，減輕負(fù)擔(dān)

做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)工作。目前，應(yīng)區(qū)別不同地區(qū)實(shí)際情況，撤并達(dá)不到一定規(guī)模和面積的鄉(xiāng)鎮(zhèn)；撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，特別要精簡(jiǎn)或裁減那些依賴于收費(fèi)生存的和在體制轉(zhuǎn)型中成立的非正式的、臨時(shí)性的或寄生型的機(jī)構(gòu)，控制財(cái)政供養(yǎng)人員，以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。同時(shí)，按照人口規(guī)模和資源配置情況，有組織、有步驟地合并村組。

4.轉(zhuǎn)變職能，強(qiáng)化服務(wù)

鄉(xiāng)村基層政權(quán)應(yīng)按照“有所為有所不為”的原則，逐步將工作重心轉(zhuǎn)移到社會(huì)管理和公共服務(wù)職能上來，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的信息服務(wù)和科技服務(wù)職能，重新界定鄉(xiāng)村政府的事權(quán)范圍，量力而行，把有限的資金用在諸如農(nóng)村義務(wù)教育、鄉(xiāng)村道路建設(shè)、鄉(xiāng)村醫(yī)療設(shè)施、農(nóng)田基本水利建設(shè)等農(nóng)村公用事業(yè)建設(shè)上，切實(shí)改善農(nóng)村居住環(huán)境和生活條件，促進(jìn)農(nóng)民生活生產(chǎn)水平的提高。防止盲目攀比而發(fā)生新的債務(wù)。

總之，鄉(xiāng)村債務(wù)問題是制約當(dāng)前農(nóng)村改革、發(fā)展和穩(wěn)定的突出問題。需要我們本著既要顧及眼前又要著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)、既能有效化解老債又要防止新債產(chǎn)生的原則，從根本上化解巨額鄉(xiāng)村債務(wù)問題，為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)打下良好基礎(chǔ)。

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