中國民間借貸市場發(fā)展政策創(chuàng)新研究

李毓祁

（中國人民銀行五指山市支行，海南 五指山 572200）

近年來國家信貸政策持續(xù)緊縮，民營經(jīng)濟(jì)活躍，民間資本充裕，從而導(dǎo)致民間借貸市場風(fēng)起云涌。為防范民間借貸市場風(fēng)險對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定產(chǎn)生負(fù)面影響，解決民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展所面臨的資金緊缺問題，政府應(yīng)加大金融改革創(chuàng)新力度，構(gòu)建多元化金融體系，引導(dǎo)民間金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好金融生態(tài)環(huán)境。

一、民間借貸市場發(fā)展現(xiàn)狀

（一）民間借貸市場日新月異、方興未艾、長興不衰。

由于流動性緊縮，中小企業(yè)融資難，民間融資活躍，致使作為“地下錢流”的民間借貸市場日新月異、方興未艾、長興不衰，并成為中小企業(yè)灰色融資地帶。當(dāng)前多數(shù)中小企業(yè)難以從正規(guī)渠道獲得融資，這在相當(dāng)程度上催生民間借貸灰色市場。由于近階段持續(xù)緊縮的流動性讓中小企業(yè)通過正規(guī)渠道融資門檻一再提高，這給民間借貸市場創(chuàng)造了發(fā)展良機(jī)，導(dǎo)致民間借貸成本一再“水漲船高”。當(dāng)前有些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)出現(xiàn)民間借貸法律糾紛持續(xù)增多苗頭，民間融資風(fēng)險已傳染至銀行體系，政府、人民銀行和銀監(jiān)會已高度警惕“地下錢流”可能引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險，威脅國家金融體系安全。民間借貸灰色市場日益膨脹，已不局限于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)滯后地區(qū)也有不少中小企業(yè)由于種種融資需求而轉(zhuǎn)向灰色融資地帶。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)形勢是“錢荒”與“錢流”并存時代。一方面，實(shí)體經(jīng)濟(jì)需要大量資金支持，但在緊縮貨幣政策背景下，中小企業(yè)融資難問題更加突出，特別是農(nóng)村實(shí)體經(jīng)濟(jì)主要依靠草根金融支持，中小企業(yè)也普遍依賴民間金融生存。另一方面，數(shù)量巨大的民間資本正在尋求投資出路和投資回報，這對中小企業(yè)來說，急需融資就得找小額貸款公司或民間拆借渡過難關(guān)，企業(yè)更多資金需求都來自行業(yè)拆借或民間金融市場，并習(xí)慣于從這種熟悉渠道獲取資金“解渴”。中小企業(yè)已成為民間借貸市場主要融資對象，并成為民間借貸市場的主體。民間借貸市場之所以被民間推崇且長興不衰，其最根本原因就是借款方無需要足值抵押或擔(dān)保的標(biāo)，就能獲取資金來源。民間借貸程序十分簡約，極不規(guī)范，不像正規(guī)金融有嚴(yán)格信貸管理程序?qū)杩钊诉M(jìn)行有效監(jiān)督與約束，這正是民間借貸風(fēng)險的根源所在。長期以來民間借貸市場缺乏法律與制度約束，這決定了民間借貸市場將長期面臨更大金融風(fēng)險。

（二）民間借貸市場魚龍混雜、良莠不齊、高利貸蔓延。民間借貸市場游離于國家宏觀調(diào)控之外，民間借貸行為受國家宏觀調(diào)控政策影響較小，民間借貸活動隨意性特征較明顯，這使民間借貸將面臨利率風(fēng)險、信用風(fēng)險、道德風(fēng)險、市場風(fēng)險和法律風(fēng)險。民間借貸市場尚處于缺乏監(jiān)管、魚龍混雜、良莠不齊、高利貸蔓延的無序狀態(tài)，易于隱藏風(fēng)險和犯罪隱患。民間借貸市場利率波動劇烈，主要以月息為準(zhǔn)，月息高低相差比較懸殊，借款人多以居民個人名義進(jìn)行交易操作，手續(xù)方便快捷，資金到位快。民間借貸利率呈現(xiàn)波浪式盤升態(tài)勢，有的民間借貸利率是國家法定利率的9-10倍，若遇到急需借錢“過橋”且知根知底的，則月息可達(dá)10%以上。民間借貸市場高利貸風(fēng)險呈蔓延之勢，借貸核心業(yè)務(wù)基本上圍繞“放高利貸”展開。民間借貸除了國家法定的4倍基準(zhǔn)利率之外，還要加上各種手續(xù)費(fèi)，其借貸利息高達(dá)35%-60%以上，甚至更高。當(dāng)前最瘋狂形式是利滾利，單筆貸款每年最高能獲得70%以上利息收入。民間借貸利率遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出市場利率水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，超出借款方實(shí)際還款能力和負(fù)債承受能力。如此之高的借貸利率，不但加重借款成本支出，而且借款方獲利空間也被壓縮得微不足道，這就迫使借貸雙方都得面對利率風(fēng)險與市場風(fēng)險。當(dāng)前民間借貸市場高利貸風(fēng)暴持續(xù)蔓延，許多地方暴露出高利貸大案要案，對正規(guī)金融體系形成沖擊之勢，危及銀行體系安全。

二、民間借貸合理性思辨

（一）民間借貸是正規(guī)金融有益補(bǔ)充并具有制度層面的合法性。民間借貸雖然不屬于正規(guī)金融服務(wù)范疇，但它的存在又有其合理性和必然性，并具有強(qiáng)大生命力與市場價值，客觀上民間借貸起到了拾遺補(bǔ)缺的作用。鑒于民間借貸具有兩面性，因此不宜簡單地用一刀切的方法對待民間金融活動，而應(yīng)對其融資渠道進(jìn)行合理疏通、引導(dǎo)、規(guī)范和綜合治理，堵住其違法邪道，防范其信用風(fēng)險，使民間借貸合理成分得以發(fā)揮和利用。民間借貸作為社會融資的重要組成部分，有助于彌補(bǔ)正規(guī)金融服務(wù)的不足，政府應(yīng)加強(qiáng)引導(dǎo)和規(guī)范民間借貸市場，使民間資本在資金融通方面為經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)揮出良好彌補(bǔ)作用。目前我國法律體系尚無“民間借貸”這一概念，它是相對于正規(guī)金融而言的，泛指在國家依法批準(zhǔn)設(shè)立的金融機(jī)構(gòu)以外的自然人、法人及其他組織等經(jīng)濟(jì)主體之間的資金借貸活動。民間借貸是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，企業(yè)和個人財富逐步積累、產(chǎn)業(yè)資本向金融資本轉(zhuǎn)化、正規(guī)金融尚不能百分之百滿足社會融資需求等多種因素綜合作用的結(jié)果，它自身帶有一定的必然性。與正規(guī)金融渠道融資相比，民間借貸有其自身特點(diǎn)和優(yōu)勢，如信息搜集和加工成本低，手續(xù)便捷、方式靈活、交易成本低，靈活的貸款催收方式和特殊的風(fēng)險控制機(jī)制等。民間資金拆借行為有其合理性成份，可以說民間借貸市場是正規(guī)金融市場有益和必要的補(bǔ)充，它在一定程度上解決部分社會融資需求，特別是緩解中小企業(yè)和“三農(nóng)”融資難題，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的自我調(diào)整與適應(yīng)能力，有利于形成多層次信貸市場，是滿足各類市場主體融資需求的一個補(bǔ)充渠道。民間借貸具有制度層面合法性可在相關(guān)法律中得到體現(xiàn)，我國民法通則、合同法等法律規(guī)范構(gòu)筑了民間借貸合法存在與發(fā)展的法律基礎(chǔ)和制度環(huán)境。在遵守相關(guān)法律法規(guī)前提下，自然人、法人及其他組織之間享有自由借貸權(quán)利。只要不違反法律強(qiáng)制性規(guī)定，民間借貸關(guān)系都受法律保護(hù)。如果出現(xiàn)違約行為，可以雙方協(xié)商解決，也可以通過民事訴訟途徑用司法程序加以解決。與其他經(jīng)濟(jì)活動一樣，民間借貸活動也會伴生一些違法犯罪行為，違法情況應(yīng)由公安、司法等部門通過行政及司法手段予以處罰和打擊。對于非法吸收公眾存款、集資詐騙、高利轉(zhuǎn)貸、洗錢、金融傳銷、暴力催收導(dǎo)致人身傷害等違法犯罪行為，應(yīng)依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)予以嚴(yán)厲打擊和懲治。

（二）應(yīng)在政策與法律層面保護(hù)民間借貸雙方合法權(quán)益。由于民間借貸游離于正規(guī)金融體系之外，存在著交易隱蔽、風(fēng)險不易監(jiān)控以及容易滋生非法集資、洗錢犯罪等社會穩(wěn)定問題，這就需要通過修訂和完善相應(yīng)法律法規(guī)予以引導(dǎo)規(guī)范。民間借貸擴(kuò)散蔓延自然會增加經(jīng)濟(jì)運(yùn)行風(fēng)險，民間借貸市場“非理性繁榮”，無論從短期、中期還是長期來看，都會對實(shí)體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生不良影響。從短期看，由于民間借貸利率過高，絕大部分中小企業(yè)贏利水平遠(yuǎn)低于民間借貸利率水平，面臨著巨大償債壓力，民間借貸往往成為壓垮中小企業(yè)的“最后一根稻草”。從中期看，由于相當(dāng)比例民間資本流入房地產(chǎn)行業(yè)和大宗商品交易等領(lǐng)域，一旦房地產(chǎn)和大宗商品等價格下跌，這部分民間借貸資金違約概率將大幅度上升，會進(jìn)一步惡化民間借貸市場風(fēng)險。從長期看，民間借貸侵蝕實(shí)體經(jīng)濟(jì)利潤，不利于中小企業(yè)資本積累和長期發(fā)展。因此，防范民間借貸市場風(fēng)險既是當(dāng)前緊迫問題，也是關(guān)系金融發(fā)展全局重大問題。民間借貸市場存在許多不確定風(fēng)險，政府應(yīng)加強(qiáng)對民間借貸市場合理引導(dǎo)和規(guī)范管控，對民間借貸行為應(yīng)區(qū)別對待和分類管理。對合理合法的民間借貸行為應(yīng)予以保護(hù)，對投資咨詢公司、擔(dān)保公司等中介機(jī)構(gòu)的借貸活動，政府和金融監(jiān)管部門要依法加強(qiáng)引導(dǎo)和監(jiān)督，對非法吸收公眾存款、非法集資等金融違法行為，公安司法檢察等部門應(yīng)介入調(diào)查，并予以嚴(yán)厲打擊。最高人民法院應(yīng)盡快出臺新規(guī)定，全面防范民間借貸金融風(fēng)險，運(yùn)用法律形式界定高利貸行為，對高利貸做出明確法律處罰規(guī)定，嚴(yán)厲打擊高利貸和非法集資活動，切實(shí)加大民間借貸市場監(jiān)管力度，維護(hù)金融市場穩(wěn)定。政府相關(guān)部門應(yīng)深入調(diào)查研究，完善民間借貸跟蹤監(jiān)測體系，為宏觀經(jīng)濟(jì)決策和宏觀調(diào)控提供更為全面信息支持。銀行類金融機(jī)構(gòu)應(yīng)關(guān)注并重視培育發(fā)展貸款零售商市場，引導(dǎo)民間借貸活動從地下轉(zhuǎn)向陽光化操作，正規(guī)金融應(yīng)切實(shí)改善金融服務(wù)，擴(kuò)大融資服務(wù)覆蓋面，有效降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)對民間借貸的依賴性。中央和地方政府應(yīng)致力于推動完善相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，規(guī)范民間融資中介服務(wù)，引導(dǎo)民間資本規(guī)范從事資金借貸活動，鼓勵民間資本陽光化運(yùn)作，構(gòu)建多層次信貸市場，滿足社會多元化融資需求，推動民間借貸市場健康有序發(fā)展。政府和金融機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)金融法律法規(guī)知識宣傳工作，不斷提高社會公眾的金融素質(zhì)和風(fēng)險意識，加強(qiáng)輿論導(dǎo)向，對民間借貸市場的潛在風(fēng)險進(jìn)行預(yù)警，使社會公眾清醒認(rèn)識高利貸背后潛藏高風(fēng)險，從法律、制度和政策層面保護(hù)民間借貸雙方合法權(quán)益。

三、民間借貸市場發(fā)展創(chuàng)新

（一）中央銀行和銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)加快民間融資模式探索研究，運(yùn)用更適度貨幣政策來引導(dǎo)民間借貸市場規(guī)范發(fā)展。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展周期性來看，中央銀行貨幣政策進(jìn)入緊縮階段是不可避免的，中央銀行應(yīng)盡量減小貨幣政策波動幅度，增強(qiáng)貨幣政策穩(wěn)定性，更合理運(yùn)用貨幣政策工具組合，精準(zhǔn)調(diào)節(jié)各種貨幣政策工具使用節(jié)奏、力度和著力點(diǎn)。在運(yùn)用數(shù)量型政策工具時，其力度要適當(dāng)，并應(yīng)更多注意結(jié)構(gòu)差別化處理原則，用更精準(zhǔn)的貨幣政策調(diào)控措施，加大對長期貸款的壓縮。在運(yùn)用價格型政策工具時，應(yīng)客觀認(rèn)識當(dāng)前通脹力度和周期，適當(dāng)增大調(diào)整利率幅度，減少調(diào)節(jié)頻率，提高價格型政策調(diào)控的主動性，做到超前調(diào)控，盡可能避免負(fù)利率情況發(fā)生，運(yùn)用利率價格杠桿信號正確引導(dǎo)民間借貸市場資金流向，引導(dǎo)民間資本服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)。銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)合理設(shè)置監(jiān)控指標(biāo)，避免引起人為資金緊張，正確引導(dǎo)銀行業(yè)合理配置信貸資金，降低貸款集中度，加大對中小企業(yè)貸款支持力度。銀行業(yè)應(yīng)有針對性地開發(fā)適合中小企業(yè)的信貸產(chǎn)品，特別是應(yīng)取消對中小企業(yè)過于謹(jǐn)慎且抵押加擔(dān)保的雙重貸款保證融資模式，應(yīng)大膽打破常規(guī)，創(chuàng)造性地向中小企業(yè)提供可在合理范圍與合理期限內(nèi)透支信貸資金的靈活融資模式，擴(kuò)大融資服務(wù)覆蓋面，有效降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)對民間資本的依賴性。民間借貸是一種自發(fā)性且以信用為基礎(chǔ)的市場化資金配置行為，民間借貸應(yīng)按照社會化與民間化方向發(fā)展，對民間借貸的監(jiān)管應(yīng)保持其靈活性，以堵的方式對待民間融資很難達(dá)到目的，應(yīng)在制度層面上給予民間金融合理生存發(fā)展空間。應(yīng)以債權(quán)登記方式對民間融資債務(wù)關(guān)系加以確權(quán)，逐步通過立法形式完成民間融資的實(shí)現(xiàn)模式。應(yīng)規(guī)范民間融資中介機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)范圍，防范其違規(guī)越界經(jīng)營融資中介業(yè)務(wù)，對民間融資中介機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)不同類別和不同形式，分別采取有針對性的規(guī)范與引導(dǎo)政策措施，使中介機(jī)構(gòu)成為民間融資活動的潔凈服務(wù)窗口。當(dāng)前民間借貸市場繁榮昌盛也從另一個側(cè)面反映出正規(guī)融資渠道存在缺陷和實(shí)體經(jīng)濟(jì)對資金需求存在巨大缺口。應(yīng)鼓勵和支持民間資本以多種形式投資或參股金融業(yè)，放寬民間資本組建或參股中小金融機(jī)構(gòu)的條件和門檻，努力營造民間資本長遠(yuǎn)發(fā)展的寬松貨幣環(huán)境。應(yīng)加強(qiáng)地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，放寬政策限制，吸納民間資本參與企業(yè)改制重組，大膽引進(jìn)民間資本進(jìn)入公有制產(chǎn)業(yè)，加大民間資本對公有制產(chǎn)業(yè)支持力度，把民間資本有效疏導(dǎo)在生產(chǎn)流通領(lǐng)域，充分發(fā)揮民間資本支持公有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。

（二）地方政府應(yīng)出臺引導(dǎo)民間資本投資發(fā)展的政策措施，大力鼓勵民間資本投向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、旅游領(lǐng)域、金融領(lǐng)域、就業(yè)容量大的民生領(lǐng)域和社會公益性服務(wù)領(lǐng)域，為地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)。近兩年經(jīng)歷了高強(qiáng)度國有資本擴(kuò)張，加上宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行活力，中央高層試圖加大鼓勵民間資本投資力度。地方政府應(yīng)抓緊出臺鼓勵民間資本投資發(fā)展的配套支持政策措施，在降低民間資本投資門檻和開放更多投資渠道方面為民間資本提供便利。為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率的根本性提升，僅靠國有資本是難以實(shí)現(xiàn)的，地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要民間資本解決國有資本無能為力的投資問題。而放開市場限制和盤活民間資本是唯一能夠恢復(fù)地方經(jīng)濟(jì)活力的重要有效途徑。當(dāng)前保證就業(yè)是極端重要的政治問題，就業(yè)是民生之本，也是最大和最重要的民生問題，促進(jìn)就業(yè)是保障和改善民生的頭等大事。而民營企業(yè)和非國有企業(yè)等能夠解決更多社會就業(yè)問題，地方政府應(yīng)大力鼓勵民間資本投向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、旅游領(lǐng)域、金融領(lǐng)域、就業(yè)容量大的民生事業(yè)領(lǐng)域和社會公益性服務(wù)領(lǐng)域，支持民間資本投資發(fā)展的政策要真正落到實(shí)處，應(yīng)大刀闊斧改革現(xiàn)有相關(guān)制度，調(diào)整政府相關(guān)部門之間的經(jīng)濟(jì)利益，大力支持民間資本為民生事業(yè)發(fā)展和促進(jìn)就業(yè)做出更大貢獻(xiàn)。地方政府應(yīng)支持民間資本積極拓展服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的渠道和領(lǐng)域，加大財稅政策支持力度，引導(dǎo)帶動更多民間資本和社會資金投向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、就業(yè)容量大的旅游領(lǐng)域和民生事業(yè)領(lǐng)域。地方政府應(yīng)深化金融體制改革，穩(wěn)妥推進(jìn)地方性法人金融機(jī)構(gòu)股權(quán)多元化，切實(shí)打破金融壟斷，放寬民間資本準(zhǔn)入機(jī)制，鼓勵引導(dǎo)和教育規(guī)范民間資本進(jìn)入地方性金融服務(wù)領(lǐng)域，參與地方性法人金融機(jī)構(gòu)的改制和增資擴(kuò)股。應(yīng)培育和發(fā)展新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，大力支持民間資本參與設(shè)立和組建村鎮(zhèn)銀行，規(guī)范發(fā)展農(nóng)村合作金融和小額貸款公司，積極發(fā)展小型社區(qū)類民間金融機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)其服務(wù)中小微型企業(yè)的金融功能，積極探索適合中小微型企業(yè)需求的金融產(chǎn)品和信貸模式，拓寬中小微型企業(yè)融資渠道。應(yīng)積極拓展社會公益性服務(wù)產(chǎn)業(yè)的市場化融資渠道，積極探索采取直接補(bǔ)助或貼息方式，支持民間資本投資建設(shè)社會公益性服務(wù)產(chǎn)業(yè)，充分發(fā)揮市場機(jī)制的基礎(chǔ)性作用，通過信貸支持、財政貼息和政策扶持等多種形式，鼓勵民間資本及社會力量積極參與社會公益性服務(wù)領(lǐng)域的建設(shè)與管理，充分調(diào)動民間資本服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的積極性。

（三）政府應(yīng)多管齊下，加大金融創(chuàng)新力度，讓更多“法律陽光”灑向民間金融市場，讓民間借貸走上陽光之路。民間金融市場危機(jī)從內(nèi)因看主要是民間資本對投資實(shí)體經(jīng)濟(jì)失去興趣，轉(zhuǎn)而熱衷于賺快錢的投機(jī)性盈利活動，最突出的問題是相當(dāng)比例民間資本沒有進(jìn)入實(shí)體經(jīng)濟(jì)，而流入“錢生錢”的投機(jī)性利益鏈條中，這是資金資本化和資本熱錢化的表現(xiàn)結(jié)果。從外因看雖然政府鼓勵民間資本進(jìn)入實(shí)體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和民生就業(yè)領(lǐng)域，但現(xiàn)實(shí)中民間資本仍難以進(jìn)入那些由政府嚴(yán)格控制的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，特別是基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域和金融領(lǐng)域。大量民間游資因找不到正常投資出路，而轉(zhuǎn)向資本炒作和投機(jī)“錢生錢”的民間借貸活動。如果政府允許民間資本創(chuàng)辦民營銀行或私人銀行，民間游資也許就能規(guī)范運(yùn)作，就能走向公開化、陽光化、合法化和規(guī)范化。政府應(yīng)全面推行民間金融創(chuàng)新戰(zhàn)略，讓更多“法律陽光”灑向民間金融市場，開放小型銀行注冊登記制度，試點(diǎn)開展民間借貸登記服務(wù)中心，鼓勵老百姓開展民間融資活動，以公開招標(biāo)方式吸納民間資本參股發(fā)展地方性小額貸款公司，引導(dǎo)地下民間金融轉(zhuǎn)向地面，轉(zhuǎn)向公開化與陽光化，建立規(guī)范運(yùn)作的民間金融市場。當(dāng)前民間金融創(chuàng)新始終受到國家利率政策束縛，只有真正實(shí)現(xiàn)利率市場化，民間金融創(chuàng)新才能徹底突破僵局，才真正走上陽光之路。

[1]張晨.我國民間融資發(fā)展現(xiàn)狀和對策探討 [N].金融時報,2012-01-30,第 08 版.

[2]高兵,屈魁,趙立革等.民間融資發(fā)展變化新趨勢分析[N].金融時報,2011-11-21,第11版.