海南省城市公共服務(wù)供給問題分析
——以三亞市為例

徐艷晴

（海南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，海南 海口 570228）

一、三亞市公共服務(wù)供給現(xiàn)狀實(shí)證調(diào)查

（一）調(diào)查概況。三亞市位于海南島最南端，是海南省南部的中心城市和交通通信樞紐，是中國(guó)最南部的濱海旅游城市，設(shè)兩個(gè)虛擬管理區(qū)（河?xùn)|管理區(qū)、河西管理區(qū)）。2012年2月20日至3月15日，筆者通過問卷發(fā)放和訪談相結(jié)合的方式對(duì)三亞市公共服務(wù)滿意度進(jìn)行了調(diào)查，從河?xùn)|和河西兩個(gè)虛擬管理區(qū)中，選取5個(gè)社區(qū)作為樣本，分別為：商品街社區(qū)、鹿回頭社區(qū)、紅旗街社區(qū)、儋州村社區(qū)、建設(shè)街社區(qū)，從中隨機(jī)抽取100名人作為調(diào)查對(duì)象，發(fā)放問卷100份，回收問卷98份，回收率為98%，其中有效問卷94份，問卷有效率為95.92%。

（二）調(diào)查現(xiàn)狀與問題分析。其一，義務(wù)教育服務(wù)狀況。伴隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和生活水平的提高，家長(zhǎng)們對(duì)孩子的教育問題越來越重視，對(duì)教育的投資也在不斷增加，相應(yīng)的家長(zhǎng)們對(duì)學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)條件的要求也越來越嚴(yán)格。在對(duì)“您的身邊是否有小孩沒有享受到義務(wù)教育”這一問題的回答中，市民選擇“沒有”的占87%，這表明了三亞市的義務(wù)教育已經(jīng)基本普及。對(duì)城市義務(wù)教育的評(píng)價(jià)主要從教學(xué)水平、教學(xué)設(shè)施和素質(zhì)教育三個(gè)方面著手，問卷結(jié)果顯示，61.7%的市民對(duì)教學(xué)水平的評(píng)價(jià)為“一般”，58.5%的市民對(duì)教學(xué)設(shè)施的評(píng)價(jià)為“一般”，54.3%的市民對(duì)素質(zhì)教育的評(píng)價(jià)為“一般”；總評(píng)為“一般”的也占了57.4%；總體表明，市民對(duì)三亞市的義務(wù)教育滿意度為一般。通過訪談得知，雖然教學(xué)水平得到了市民的基本認(rèn)可，但是教學(xué)設(shè)施和素質(zhì)教育仍需要大力改進(jìn)。有不少家長(zhǎng)認(rèn)為，學(xué)校的教學(xué)設(shè)備和教學(xué)設(shè)施配備不齊全，有些設(shè)備和設(shè)施過于落后和老舊。比如：多媒體、電腦、電風(fēng)扇等，這方面的工作有待加強(qiáng)和改進(jìn)。

其二，養(yǎng)老保障服務(wù)狀況。在“您對(duì)本市的老年人文化、娛樂、體育等公共服務(wù)做出評(píng)價(jià)”的回答中，選擇“非常滿意”的占1.1%，“比較滿意”的占26.1%，“一般”的占55.4%，“不滿意”的占7.6%，“不了解”的占9.8%。結(jié)果表明，市民對(duì)老年人文化、娛樂、體育等公共服務(wù)評(píng)價(jià)一般，因此，政府應(yīng)該要多關(guān)注老年人的需求，努力為老年人提供多種多樣的公共服務(wù)，使他們的生活更加舒適和豐富。在對(duì)新型城市養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的參保金額進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，34.0%的市民認(rèn)為 “比較滿意”；31.9%的市民認(rèn)為“一般”；對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金的評(píng)價(jià)，31.9%的市民認(rèn)為“比較滿意”；33.0%的市民認(rèn)為“一般”，對(duì)組織宣傳力度的評(píng)價(jià)，持“一般”態(tài)度的占最大比例，達(dá)到了43.6%，以上表明，市民對(duì)參保金額和養(yǎng)老保險(xiǎn)金滿意度較高，對(duì)組織宣傳力度滿意度一般。

其三，醫(yī)療服務(wù)狀況。在對(duì)“您認(rèn)為新型城市醫(yī)療公共服務(wù)對(duì)減輕您的家庭負(fù)擔(dān)有幫助嗎？”調(diào)查中，有19.5%的市民認(rèn)為“很有幫助”；62.1%的市民認(rèn)為“一般”；13.8%的市民認(rèn)為“沒幫助”；4.6%的市民認(rèn)為“不了解”，這表明，市民認(rèn)為新型城市醫(yī)療公共服務(wù)對(duì)減輕家庭負(fù)擔(dān)幫助不是很明顯。在“對(duì)新型城市醫(yī)療公共服務(wù)評(píng)價(jià)”中，醫(yī)療設(shè)施評(píng)價(jià)“一般”的占50.0%；醫(yī)療水平評(píng)價(jià)“一般”的占47.9%；政府補(bǔ)貼評(píng)價(jià)“一般”的占34.0%；健康宣傳評(píng)價(jià)“一般”的占57.4%，47.9%的市民認(rèn)為服務(wù)水平不滿意，50.0%的市民認(rèn)為收費(fèi)情況不滿意。在“對(duì)新型城市醫(yī)療服務(wù)”進(jìn)行總評(píng)時(shí)，51.1%的市民選擇“一般”，占最大的比例。綜上所述，市民對(duì)新型城市醫(yī)療公共服務(wù)的總評(píng)為一般，但對(duì)服務(wù)水平和收費(fèi)情況，感到不滿意的占到將近一半，在訪談過程中，不少人反映醫(yī)務(wù)人員的服務(wù)態(tài)度不好，收費(fèi)情況不合理，看病花銷大等等。由此可見，完善新型醫(yī)療公共服務(wù)任重而道遠(yuǎn)，唯有認(rèn)真反思并對(duì)癥下藥，才能真正解決市民看病貴和看病難的問題。

其四，城市治安服務(wù)狀況。在對(duì)“您認(rèn)為本市所提供的治安公共服務(wù)對(duì)改善城市治安有何效果”的調(diào)查中，18.9%的市民認(rèn)為“改善很多”；77.8%的市民認(rèn)為“基本沒變化”；還有3.3%的市民認(rèn)為“毫無效果甚至有惡化趨勢(shì)”?？梢姡嗵峁┑闹伟补卜?wù)對(duì)改善城市治安效果不明顯，仍需繼續(xù)努力。在城市監(jiān)控方面，持“不了解”態(tài)度的占37.2%；在治安監(jiān)管、公檢法辦事效率和檢舉渠道中評(píng)價(jià)為“不滿意”的比例，與評(píng)價(jià)為“一般”的比例相差不大，充分證明這三方面公共服務(wù)做的遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，需要不斷地改進(jìn)和完善；在城管服務(wù)態(tài)度方面，“不滿意”的比例達(dá)到了52.1%，說明了城管服務(wù)態(tài)度是目前城市治安公共服務(wù)急需解決的首要問題。

其五，環(huán)境公共服務(wù)狀況。在對(duì)“您在處理家庭垃圾時(shí)是否有進(jìn)行分類處理”的回答中，有8.9%的市民選擇“一直都有”，35.6%的市民選擇“偶爾有”，55.6%的市民選擇“從來沒有”，可見，市民的環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)，這與環(huán)保宣傳有一定的關(guān)系。53.2%的市民對(duì)城市環(huán)境公共服務(wù)感到“比較滿意”；在城市綠化方面，25.5%的人認(rèn)為“非常滿意”，59.6%的人認(rèn)為“比較滿意”；空氣質(zhì)量方面，29.8%的人認(rèn)為“非常滿意”，58.5%的人認(rèn)為“比較滿意”；城市保潔方面，47.9%的認(rèn)為“一般”。可見，市民對(duì)城市綠化和空氣質(zhì)量滿意度頗高。然而，值得關(guān)注的是排污治污方面，有35.1%的市民認(rèn)為“不滿意”，這表明了排污治污的力度不夠，效果不能讓人滿意。

其六，公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)狀況。公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)狀況直接影響市民的生活質(zhì)量，因此，要想提高市民的生活水平，必須不斷地優(yōu)化公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)狀況。市民對(duì)供水供電供氣和通信與通訊評(píng)價(jià)“比較滿意”，所占比例分別為54.3%、46.8%；對(duì)氣象服務(wù)、休閑娛樂及運(yùn)動(dòng)設(shè)施和機(jī)場(chǎng)、車站評(píng)價(jià)“一般”，所占比例分別為42.6%、54.3%、61.7%。在對(duì)氣象服務(wù)的評(píng)價(jià)中，認(rèn)為“不了解”的比例為21.3%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其它幾方面評(píng)價(jià)為“不了解”的比例，綜合這五個(gè)方面，市民對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的總評(píng)為“一般”，這表明了公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)還有較大的提升空間。

其七，就業(yè)服務(wù)狀況。在“如果您遇到拖欠工資的情況，您會(huì)采取什么措施”的調(diào)查中，選擇“忍氣吞聲”的占1.1%；選擇“與單位協(xié)調(diào)”的占38.0%；選擇“找政府部門協(xié)調(diào)”的占41.3%；選擇“采取暴力手段”的占3.3%；選擇“上訴法院”的占15.2%，由此表明，市民對(duì)政府解決這類問題的信任度較高。市民對(duì)就業(yè)公共服務(wù)的總評(píng)為“一般”，比例為55.3%。其中，51.1%的市民對(duì)保障薪金發(fā)放評(píng)價(jià)為“一般”；53.2%的市民對(duì)保證五險(xiǎn)一金評(píng)價(jià)為“一般”；47.9%的市民對(duì)就業(yè)法律服務(wù)評(píng)價(jià)為“一般”；58.5%的市民對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)信息公開化評(píng)價(jià)為“一般”。對(duì)免費(fèi)就業(yè)培訓(xùn)“不了解”的比例為37.2%，表明政府在免費(fèi)就業(yè)培訓(xùn)方面提供的信息不到位，導(dǎo)致市民沒有享受到應(yīng)有的服務(wù)。就業(yè)與每家每戶息息相關(guān)，由于我國(guó)長(zhǎng)期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，政府的宏觀調(diào)控并沒有與市場(chǎng)有效地結(jié)合起來，在就業(yè)公共服務(wù)方面存在缺位現(xiàn)象。

其八，交通設(shè)施服務(wù)狀況。良好的交通設(shè)施對(duì)于保障行車安全、減輕潛在事故程度具有重要作用。首先，市民對(duì)交通秩序持“不滿意”態(tài)度，所占比例超過50%，通過訪談，不少市民反映許多行人無視十字路口的紅綠燈，把它當(dāng)成擺設(shè)，隨意翻越城市主干道護(hù)欄、與車搶道的現(xiàn)象更是屢見不鮮；有的摩托車不但藐視紅綠燈和交通規(guī)則，還肆無忌憚地和機(jī)動(dòng)車搶道，遇到行人從不避讓，在人行道上公然逆行，頻繁變更車道、隨意掉頭的行為令人膽顫心驚，上述情況表明了城市交通秩序混亂的局面急需得到解決；其次，市民對(duì)交通事故處理和路況時(shí)報(bào)“不了解”的比例分別為34.0%、24.5%，表明了市民對(duì)交通實(shí)時(shí)性的重視程度不高，安全意識(shí)不強(qiáng)；再次，對(duì)服務(wù)態(tài)度進(jìn)行評(píng)價(jià)，認(rèn)為“一般”的占34.0%、認(rèn)為“不滿意”的占30.9%，為中等偏下水平，這是一個(gè)危險(xiǎn)的信號(hào)，在公共服務(wù)中，服務(wù)態(tài)度是很重要的因素，它直接影響了市民對(duì)此項(xiàng)公共服務(wù)的滿意度；最后，在硬件設(shè)施、站點(diǎn)班次線路、收費(fèi)情況三方面評(píng)價(jià)都為一般。

其九，災(zāi)害處理服務(wù)狀況。眾所周知，三亞由于其地理?xiàng)l件的特殊性，經(jīng)常遭受臺(tái)風(fēng)、暴雨等自然災(zāi)害的襲擊，這嚴(yán)重威脅著市民的生命和財(cái)產(chǎn)安全，因此，防災(zāi)救災(zāi)問題不可忽視。市民對(duì)防災(zāi)救災(zāi)公共服務(wù)總評(píng)“一般”，特別是災(zāi)后救災(zāi)公共服務(wù)不滿意的比例為35.1%，這在一定程度上表明了災(zāi)后救災(zāi)措施存在不少問題，需要不斷地去發(fā)現(xiàn)，并大力改進(jìn)。

二、海南省城市公共服務(wù)供給存在問題的原因分析

通過對(duì)三亞市的實(shí)證調(diào)查分析，并結(jié)合海南省的實(shí)際情況，由點(diǎn)及面，探析導(dǎo)致海南省城市公共服務(wù)供給存在問題及其原因。

（一）公共服務(wù)供給主體的單一化。雖然我國(guó)已經(jīng)建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，但在城市公共服務(wù)領(lǐng)域并沒有形成真正競(jìng)爭(zhēng)，各級(jí)政府實(shí)行了嚴(yán)格的規(guī)制，仍由財(cái)政撥款的事業(yè)單位或國(guó)企單位提供。私人雖擁有資本、技術(shù)、信息等優(yōu)勢(shì)，卻受政府政策和產(chǎn)權(quán)界定的影響，難以大規(guī)模進(jìn)入城市公共服務(wù)供給領(lǐng)域，使政府成為城市公共服務(wù)的單一供給主體。政府受公共財(cái)力的約束、利益目標(biāo)的影響，其提供的公共服務(wù)數(shù)量有限，質(zhì)量不高，難以滿足城市居民對(duì)城市公共服務(wù)多樣性、高質(zhì)量的要求。

（二）市民對(duì)公共服務(wù)的參與度較低。目前，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家仍然相對(duì)落后，政治體制改革相對(duì)緩慢，我國(guó)市民的民主意識(shí)仍然很低，參政能力低下，積極參與城市公共服務(wù)事務(wù)的市民很少，大多數(shù)情況下，市民只是參與較低層次城市社區(qū)事務(wù)的運(yùn)作，相對(duì)較高層次的管理和決策則很少有人關(guān)心。其中，組織性參與多而個(gè)人參與少，單位參與多而家庭參與少，學(xué)生和老年人參與多而青壯年參與少。市民的歸屬感和認(rèn)同感仍然不足，公共服務(wù)的理念也欠缺，城市公共服務(wù)的發(fā)展缺少必要的支持力量。

（三）公共服務(wù)隊(duì)伍服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)。通過市民對(duì)各類公共服務(wù)的評(píng)價(jià)，我們不難發(fā)現(xiàn)在城市公共服務(wù)的供給中，服務(wù)人員服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)，“話難聽，門難進(jìn)，臉難看，事難辦”的現(xiàn)狀仍較為普遍。服務(wù)人員工作缺乏主動(dòng)性、敷衍塞責(zé)、遇事推委；甚至有些工作人員見事就推、見難就躲；對(duì)群眾的訴求和利益常常置于腦后、為民服務(wù)不熱情、態(tài)度冷淡臉難看；有利的事爭(zhēng)著干、麻煩事互相推等現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生，這都彰顯了一種服務(wù)人員的“政府本位意識(shí)”，而不是“市民本位意識(shí)”。

（四）缺乏有效的城市公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估體系。從國(guó)內(nèi)國(guó)外來看，城市公共服務(wù)一直沒有公認(rèn)的績(jī)效評(píng)估體系，評(píng)定一個(gè)國(guó)家、一個(gè)城市的服務(wù)水平往往帶有很大的隨意性和主觀性。因此為了保障我國(guó)城市公共服務(wù)供給事業(yè)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展，必須建立一整套有效的績(jī)效評(píng)估體系。使政府在提高公共服務(wù)效率的同時(shí)，真正做到以公民滿意為導(dǎo)向，保護(hù)公共利益，提升政府服務(wù)水平，滿足公民需要。

三、提升海南省城市公共服務(wù)的相關(guān)對(duì)策

（一）促進(jìn)公共服務(wù)主體的多元化。隨著政府職能轉(zhuǎn)變，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的日趨完善，社會(huì)組織的蓬勃發(fā)展，為完善多種主體協(xié)同參與供給模式提供了契機(jī)。引入市場(chǎng)、社會(huì)組織參與到城市公共服務(wù)的供給中，建立多中心主體供給體制為解決公共服務(wù)供給困境提供了一條嶄新的思路，對(duì)徹底改變公共服務(wù)供給總量不足和供給結(jié)構(gòu)失衡并存的局面，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。多中心主體參與供給與政府單中心供給相比，具有“緩解政府財(cái)政壓力，增加供給總量；提高公共服務(wù)供給效率，整合社會(huì)資源；完善供給結(jié)構(gòu)，滿足公眾公共需求”等優(yōu)勢(shì)。

（二）推動(dòng)市民積極參與公共服務(wù)。推動(dòng)市民的積極參與可從以下幾個(gè)方面著手：首先，通過調(diào)查問卷或市民訪談等一些方式，充分了解和挖掘市民對(duì)城市公共服務(wù)的需求類型等真實(shí)需求，利用網(wǎng)絡(luò)方便快捷地收集市民對(duì)城市公共服務(wù)的需求信息和服務(wù)的評(píng)議結(jié)果，便于市民有效及時(shí)的反饋；其次，通過對(duì)市民的宣傳教育，培育市民的參與意識(shí)，積極鼓勵(lì)市民參與到實(shí)際的公共服務(wù)供給活動(dòng)中；最后，通過民間組織的擴(kuò)大以及市民的參與，使其成為政府聯(lián)系和服務(wù)市民，引領(lǐng)市民參與的平臺(tái)，改變以往單純運(yùn)用行政動(dòng)員的方式推動(dòng)市民參與的做法，使得市民能夠自愿主動(dòng)參與到城市公共服務(wù)中來。

（三）加強(qiáng)公共服務(wù)隊(duì)伍的建設(shè)。胡錦濤在十七大報(bào)告中提到：“科學(xué)發(fā)展觀，第一要義是發(fā)展，核心是以人為本。”以人為本的思想體現(xiàn)在公共服務(wù)供給中，就是要把民眾的需求作為公共服務(wù)配置的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，不斷滿足市民的多方面需要。我們的公共服務(wù)人員應(yīng)該定位好自身的角色，樹立“以人為本“的理念，一方面要加強(qiáng)對(duì)專業(yè)理論知識(shí)的學(xué)習(xí)，自覺接受培訓(xùn)，同時(shí)政府部門也要建立起一套終身的教育和培訓(xùn)機(jī)制，不斷提高行政服務(wù)人員的職業(yè)素質(zhì)，這樣才能跟上時(shí)代的步伐；另一方面，要加大對(duì)行政服務(wù)人員的思想政治教育和職業(yè)道德建設(shè)，培養(yǎng)其愛國(guó)家、愛人民的良好情操，這是轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，加強(qiáng)服務(wù)意識(shí)的重要一環(huán)。

（四）建立城市公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估體系。對(duì)政府的城市公共服務(wù)績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，有助于增強(qiáng)政府城市公共服務(wù)供給意識(shí)，提升城市公共服務(wù)供給能力，贏得市民對(duì)政府的信任與支持。在教育經(jīng)費(fèi)投資、公共衛(wèi)生保健支出、環(huán)境保護(hù)投資、城市基本建設(shè)和更新改造投資等財(cái)政投入等方面要體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值取向；在幼兒園、服務(wù)站、衛(wèi)生服務(wù)設(shè)施、道路、水電等基礎(chǔ)設(shè)施等硬性指標(biāo)和市民人均受教育程度、城市秩序維護(hù)、市民就業(yè)率、政府信息公開等軟性指標(biāo)等方面要體現(xiàn)效率取向；在城市公共服務(wù)決策的質(zhì)量指標(biāo)和具體服務(wù)供給質(zhì)量指標(biāo)，如服務(wù)內(nèi)容的確定程序、服務(wù)內(nèi)容的及時(shí)準(zhǔn)確、服務(wù)態(tài)度的好壞、服務(wù)承諾的實(shí)現(xiàn)、服務(wù)的透明度、服務(wù)速度、服務(wù)品質(zhì)、服務(wù)人員素養(yǎng)等方面要體現(xiàn)質(zhì)量?jī)r(jià)值取向；在市民對(duì)城市治安狀況、生態(tài)環(huán)境、醫(yī)療保健、文化體育、社會(huì)保障、公共設(shè)施、人際關(guān)系方面的服務(wù)綜合體驗(yàn)滿意率等方面要體現(xiàn)滿意價(jià)值取向；在城市學(xué)齡兒童入學(xué)率、社會(huì)保障覆蓋率、失業(yè)率、再就業(yè)培訓(xùn)率、老人與殘疾人照顧、貧困家庭救濟(jì)等方面要體現(xiàn)公平價(jià)值取向。在技術(shù)操作層面則應(yīng)注意短期評(píng)估與長(zhǎng)期評(píng)估的統(tǒng)一，定性與定量手段的結(jié)合，局部與全面的兼顧。