舟山市無居民海島保護與利用管理之思考

何松琴，倪定康，劉志剛

（1.浙江省舟山海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)測站 舟山 316000；2.浙江省舟山市海洋與漁業(yè)局 舟山 316000）

舟山市無居民海島保護與利用管理之思考

何松琴1，倪定康2，劉志剛2

（1.浙江省舟山海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)測站 舟山 316000；2.浙江省舟山市海洋與漁業(yè)局 舟山 316000）

舟山是全國唯一的以島立市的海島城市，島礁資源豐富。保護和利用好這些資源，對于促進舟山的社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展具有重要的意義。為了遵循“在保護中開發(fā)，在開發(fā)中保護”的《海島保護法》立法精神，必須加強無居民海島管理。文章詳細介紹了舟山市無居民海島的現(xiàn)狀，對無居民海島保護與利用管理中存在的問題進行了分析，并提出了強化管理的對策措施。

無居民海島；開發(fā)利用；管理對策

《中華人民共和國海島保護法》（以下簡稱《海島保護法》）施行后，國家對無居民海島保護與利用管理提出了更高的要求，作為千島之城的舟山市，如何依法管理、科學保護和合理利用無居民海島，促進舟山社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，已成為海洋環(huán)境管理部門亟須認真思考和著手應對的議題。

1 舟山市無居民海島概況

1.1 海島數(shù)量

無居民海島是指不屬于居民戶籍管理的住址登記地的海島［1］。舟山是全國唯一的以島立市的海島城市，全市區(qū)域總面積2.22萬km2，其中海域面積2.08萬km2，陸域面積1 440km2［2］。根據(jù)浙江省2009年無居民海島甄別統(tǒng)計結(jié)果，全市現(xiàn)有大于500m2的海島1 300個，其中無居民海島1 160個，占全市海島總數(shù)的89.2%，島陸總面積為25.97km2，僅占全市陸域面積的2.0%。全市無居民海島普遍較小，平均島陸面積為2.24hm2，其中島陸面積為10～100hm2的有63個，1～10hm2的有284個，1hm2以下的有813個。

1.2 開發(fā)利用現(xiàn)狀

據(jù)調(diào)查，全市共有215個無居民海島進行了不同形式的開發(fā)利用。其中燈塔燈樁用島128個，電力鐵塔用島26個，橋墩用島2個，海水（池塘）養(yǎng)殖用島4個，海洋漁業(yè)用島3個，海釣休閑用島5個，佛教用島1個，海洋旅游度假用島32個，石料開采用島6個，臨港工業(yè)用島4個，居民生活垃圾處理用島1個，集中建造墳墓用島2個，交通運輸用島1個。

舟山市無居民海島開發(fā)利用有著較為明顯的特點，即對大陸或大島的依賴性較大，離大陸或大島較近的島嶼，開發(fā)利用程度相對較高，而離大陸或大島較遠的偏遠小島則以設置燈塔、燈樁和鐵塔等較為簡單的開發(fā)利用為主，大多數(shù)無居民海島仍保持相對原生態(tài)的狀態(tài)，這主要由人類活動能力所決定。

1.3 保護現(xiàn)狀

目前，舟山市無居民海島的保護主要有以下3個方面：一是建立海洋保護區(qū)。全市已建立省級鳥類自然保護區(qū)1個，國家級海洋特別保護區(qū)2個，涉及無居民海島157個，占全市無居民海島總數(shù)的13.5%，有效地改善了無居民海島的生態(tài)環(huán)境和生物多樣性狀況。二是規(guī)劃保護。舟山市人民政府2007年編制了《舟山市無居民海島保護與利用規(guī)劃》，對功能定位為保護類、保留類的815個無居民海島予以保護，規(guī)定在規(guī)劃期內(nèi)不得開發(fā)利用，占全市無居民海島總數(shù)的70.3%。三是進行生態(tài)修復。為貫徹落實《海島保護法》的有關規(guī)定，對宕口采石破壞嚴重的岱山橋梁山無居民海島進行了邊坡修復、增加客土、種植草木復綠等生態(tài)修復工程，收到了良好的生態(tài)修復和無居民海島保護試驗示范作用。

2 存在的主要問題

舟山地處海島，無居民海島眾多，在無居民海島保護與開發(fā)利用管理中還存在著一些問題，主要有以下幾個方面。

2.1 基礎數(shù)據(jù)不清，影響有效管理

目前，舟山市無居民海島基礎數(shù)據(jù)還是采用20世紀90年代初開展的海島資源綜合調(diào)查資料。歷時近20年的變遷，無居民海島在數(shù)量、形態(tài)、面積、開發(fā)利用的形式與程度等情況都發(fā)生了很大的變化。因此，以現(xiàn)有海島基礎數(shù)據(jù)為依據(jù)，對無居民海島的保護與開發(fā)利用管理均有一定的影響。

2.2 地位和作用認識不足，影響管理到位

由于無居民海島普遍面積狹小、地處偏遠，存在著基礎設施建設投入大、開發(fā)運行成本高等情況，致使錯誤地低估了無居民海島在舟山經(jīng)濟社會發(fā)展中的地位、作用和優(yōu)勢，弱化了對無居民海島開發(fā)利用的管理和保護意識，出現(xiàn)了一些管理不到位或無人管理等現(xiàn)象。

2.3 缺乏規(guī)劃指導，影響合理利用

在編制“無居民海島保護與利用規(guī)劃”之前，由于缺乏規(guī)劃指導，在開發(fā)利用無居民海島時，不能按照海島的自然資源條件、環(huán)境狀況和地理位置進行開發(fā)功能或利用方向的定位，難以把握好科學保護、合理利用這一關，開發(fā)利用無居民海島的科學性、合理性不足，隨意性、盲目性較大。

2.4 重開發(fā)利用，重開發(fā)輕保護

由于保護意識淡薄，開發(fā)利用時重開發(fā)輕保護，出現(xiàn)了一些破壞性開發(fā)活動。如，嵊泗雙連山島，原為兩個小雙連山島，由于傾倒宕口石碴，將兩個小島連為一體，改變了附近海域的流速、流向，影響了海洋生態(tài)環(huán)境；同時在開采過程中，只顧眼前利益忽視今后開發(fā)，有約一半島體采石至海平面以下，在高潮時形成了幾十個的“叢島”，給今后的開發(fā)利用帶來了很大的影響。嵊泗大貼餅島在石料開采時，實施整島開采，將該島夷為平地，天然屏障被破壞，影響了附近海域船舶離靠泊安全，對自身的開發(fā)利用也增加了不利因素。

2.5 海島經(jīng)濟相對落后

舟山長期作為東海前哨、軍事要塞，以加強國防為主，重軍事，輕發(fā)展。國家對舟山的經(jīng)濟建設投入寥寥無幾，基礎設施薄弱，經(jīng)濟發(fā)展水平低，與周邊沿海地區(qū)相比明顯滯后。一個海島就是一個小社會，水、電、交通、通信乃至文化教育、衛(wèi)生等設施都自己配套，建設任務重、基礎設施投入成本大、財政壓力大，這些都影響著舟山市無居民海島合理開發(fā)和有效保護。

2.6 部分無居民海島已核發(fā)林權證、土地（房產(chǎn)）證

據(jù)初步調(diào)查，全市縣級人民政府于2007年（少數(shù)為20世紀80年初），向村級經(jīng)濟合作社核發(fā)了無居民海島林權證共222個，使用期為永久使用；核發(fā)無居民海島土地（房產(chǎn)）證7個，其中4個是近10年核發(fā)的、3個是20世紀50—60年代核發(fā)的，無終止日期。

3 強化管理的對策措施

3.1 宣傳貫徹《海島保護法》

《海島保護法》是新中國第一部有關海島的專門法律，明確規(guī)定了海島行政管理體制，建立了海島保護規(guī)劃、生態(tài)保護、無居民海島和特殊海島管理等一系列法律制度。知法是守法的前提和執(zhí)法的基礎，通過學習和宣傳，充分認識海島保護法的重要意義，正確領會法律所規(guī)范的內(nèi)容，強化社會各界、廣大群眾、各級領導的學法、守法意識，使《海島保護法》家喻戶曉，深入人心。形成“用島要申請、審批要依法”的氛圍，為管好、用好、保護好海島，促進海島經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好的條件。

3.2 建立海島管理機構

要根據(jù)無居民海島保護與開發(fā)利用管理的需要，建立專門管理機構，強化海洋巡航執(zhí)法。重點要做好以下兩點：一是要盡快設立海島管理專門機構。市、縣（區(qū)）海洋與漁業(yè)局增設海島管理處（科），切實擔負起全市的無居民海島保護與利用等管理職能。二是加強海洋執(zhí)法隊伍建設。舟山海洋執(zhí)法隊伍已經(jīng)承擔了《海洋環(huán)境保護法》《海域使用管理法》等法律確定的海上行政執(zhí)法任務，執(zhí)法力量已是捉襟見肘?！逗u保護法》施行后，通過加強海洋執(zhí)法隊伍建設，依法對無居民海島生態(tài)系統(tǒng)保護情況進行監(jiān)督檢查，對違法用島、破壞海島資源和生態(tài)環(huán)境等違法行為依法進行查處，更顯重要與緊迫。

3.3 建立海島信息管理系統(tǒng)

開展海島資源調(diào)查，建立無居民海島管理系統(tǒng)是摸清家底、制訂規(guī)劃、合理利用、科學保護、有效管理的重要舉措。為摸清海島資源，規(guī)范海島地名，根據(jù)國家海洋局的總體部署，舟山市正在開展全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地島以下的所有海島（包括面積在500m2以下海島）地名普查工作，對已核發(fā)林權證、土地房產(chǎn)證的無居民海島進行調(diào)查、核實等。通過普查，完成海島名稱標準化處理、設置海島地名標志，建立海島地名信息數(shù)據(jù)庫。在此基礎上，建立“舟山市海島信息管理系統(tǒng)”，為進一步提高全市海島管理工作的效率，實現(xiàn)無居民海島動態(tài)化管理提供先進的管理手段。

3.4 科學編制規(guī)劃，強化規(guī)劃管理

海島保護規(guī)劃制度是《海島保護法》確立的一項基本制度，是從事海島保護、利用活動的依據(jù)。一是要做好海島保護規(guī)劃、可利用無居民海島的保護與利用規(guī)劃的編制工作，做到“保護與開發(fā)”的和諧統(tǒng)一，實現(xiàn)無居民海島資源的合理利用和永續(xù)利用。二是嚴格實施規(guī)劃管理。嚴格按規(guī)劃要求，保護海島及周圍海域生態(tài)環(huán)境。開發(fā)利用無居民海島必須符合無居民海島保護與利用規(guī)劃，凡不符合規(guī)劃的項目用島，一律不予審核（審批），切實強化管理。

3.5 推進日常管理，注重海島保護

《海島保護法》明確了海島的生態(tài)價值、海洋權益價值和社會經(jīng)濟價值，賦予了海洋部門管理無居民海島的重要使命。作為主管部門要按照該法的有關規(guī)定，積極推進日常管理。一是加強對無居民海島開發(fā)利用活動的監(jiān)督、管理力度，嚴格執(zhí)行“無居民海島開發(fā)利用具體方案”管理制度，阻止不按實施方案開工建設的開發(fā)利用活動。二是加強對領?；c島、國防用島和海洋保護區(qū)等特殊用途海島的保護；通過財政轉(zhuǎn)移支付的形式，有計劃、有步驟地對生態(tài)環(huán)境破壞嚴重的無居民海島進行生態(tài)修復，構建“誰破壞、誰恢復、誰受益、誰付費”的無居民海島開發(fā)生態(tài)恢復補償機制，實現(xiàn)人類社會與自然界的和諧發(fā)展［3］。

3.6 建立專用資金，鼓勵開發(fā)利用海島

為更好地開展無居民海島保護與利用工作，建議建立國家和地方無居民海島保護與利用專用資金。專用資金主要從海域使用金、無居民海島使用金中提取，重點用于無居民海島生態(tài)保護、管理能力建設和海島基礎設施建設等。同時要廣開財路，建立多元化投資的機制，積極鼓勵民間資本、企業(yè)資金和外來資金等參與無居民海島保護與開發(fā)利用，以確保無居民海島的開發(fā)上檔次、保護上層次、管理上水平。

3.7 調(diào)協(xié)法律關系，處理歷史遺留問題

一是林權證處理。從全市情況看，在200多個核發(fā)林權證的無居民海島中，大多數(shù)為原生態(tài)的植被，集體或村民植樹造林的投入較小，可視其為抽象利用。在不進行新的開發(fā)利用的情況下，暫不頒發(fā)或換發(fā)無居民海島使用權證；在開發(fā)者擬開發(fā)利用已核發(fā)林權證的無居民海島時，可作為歷史遺留問題，通過征收為國有等方式妥善處理［4］。二是土地（房產(chǎn)）證處理。對近10年核發(fā)土地證的無居民海島，開發(fā)者已繳納了土地出讓金，有比較明確的開發(fā)項目，并有實質(zhì)性的開發(fā)利用活動。對這類島嶼，可頒發(fā)無居民海島使用權證，實行2本證管理，在批準的土地使用年限內(nèi)，不再收取海島使用金；而對20世紀50—60年代核發(fā)土地房產(chǎn)證的無居民海島，現(xiàn)只留存一些開發(fā)利用的遺跡，可參照林權證的處理方式。

［1］ 中華人民共和國海島保護法［M］.北京：中國法制出版社，2009：19.

［2］ 舟山市統(tǒng)計局.舟山統(tǒng)計年鑒［Z］.2010.

［3］ 李鋒.無居民海島生態(tài)補償機制初探［J］.海洋技術，2010，29（3）：125－126.

［4］ 全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會.中華人民共和國海島保護法釋義［M］.北京：法律出版社，2010：8.