珠江口地區(qū)區(qū)域海岸帶綜合管理模式初探＊

趙明利，王 平，謝 健，施 平

（1.中國科學(xué)院煙臺(tái)海岸帶研究所 煙臺(tái) 264003；2.國家海洋局南海海洋工程勘察與環(huán)境研究院 廣州 510300；3.中國科學(xué)院研究生院 北京 100049）

珠江口地區(qū)區(qū)域海岸帶綜合管理模式初探＊

趙明利1，2，3，王 平2，謝 健2，施 平1

（1.中國科學(xué)院煙臺(tái)海岸帶研究所 煙臺(tái) 264003；2.國家海洋局南海海洋工程勘察與環(huán)境研究院 廣州 510300；3.中國科學(xué)院研究生院 北京 100049）

海岸帶綜合管理（integrated coastal zone management，ICZM）是一種能夠協(xié)調(diào)多方利益沖突，并以實(shí)現(xiàn)海岸帶資源配置最優(yōu)化和公共利益最大化為目標(biāo)的管理方法。文章以珠江口地區(qū)區(qū)域海岸帶綜合管理模式的構(gòu)建為研究目標(biāo)，在分析該區(qū)域海岸帶綜合管理存在問題的基礎(chǔ)上，結(jié)合管理實(shí)際，構(gòu)建一個(gè)符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的區(qū)域海岸帶綜合管理新模式，并對該模式管理體制設(shè)立、管理范圍、工作原則及工作內(nèi)容作了系統(tǒng)的闡述，以期為國家海洋管理提供建議。

珠江口；海岸帶；綜合管理；模式

在經(jīng)濟(jì)全球化的沖擊下，隨著改革開放的不斷深入和發(fā)展，珠江口地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境發(fā)生了極大的變化。首先，地方政府逐漸成為制定發(fā)展戰(zhàn)略的主體，地方政治日益重要；其次，各地海洋經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展的同時(shí)，區(qū)際利益沖突和區(qū)內(nèi)行業(yè)無序競爭導(dǎo)致了整體性內(nèi)耗，不適當(dāng)?shù)馁Y源利用方式加重了生態(tài)環(huán)境的壓力，阻礙了地區(qū)的發(fā)展；第三，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步深入，公眾要求廣泛參與海岸帶規(guī)劃管理的意識(shí)日益增強(qiáng)。這一系列的變化改變了珠江口地區(qū)原有的制度環(huán)境，單憑傳統(tǒng)的“計(jì)劃式”的管理方式，已越來越多地受到各方利益的沖擊和挑戰(zhàn)，這使得管理方式必須變得更加多樣化。為了彌補(bǔ)現(xiàn)有管理模式的不足，如何根據(jù)珠江口地區(qū)管理實(shí)際，在我國目前海洋管理的背景下，有效整合各方資源，建立一種能夠有效協(xié)調(diào)各方利益的區(qū)域海岸帶綜合管理模式就成了需要認(rèn)真思考的問題。本研究在剖析該地區(qū)海岸帶綜合管理存在問題的基礎(chǔ)上，試圖構(gòu)建一個(gè)符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的區(qū)域海岸帶綜合管理模式，以期推動(dòng)這一地區(qū)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

1 珠江口地區(qū)海岸帶綜合管理目前存在的問題

珠江口地區(qū)由三大城市群所組成，北部為省會(huì)廣州市和佛山市，東部有深圳市、東莞市和惠州市，西部有珠海市、中山市和江門市，總面積約41 600km2，約占廣東全省面積的23%。經(jīng)過30多年的發(fā)展，該地區(qū)人口密集、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，是我國經(jīng)濟(jì)最具活力的地區(qū)之一。目前，珠江口地區(qū)正處于一個(gè)巨大的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，來自于傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的海岸帶管理體制和管理方式已經(jīng)難以滿足地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，表現(xiàn)出越來越強(qiáng)的不適應(yīng)性和不匹配性，其深層次的矛盾也愈發(fā)突出，日益成為該地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的阻礙。

1.1 傳統(tǒng)管理方式缺乏統(tǒng)一與協(xié)調(diào)機(jī)制，管理效率不高

隨著科學(xué)技術(shù)和生產(chǎn)力水平的不斷提高，珠江三角洲地區(qū)海洋資源的開發(fā)利用已經(jīng)從傳統(tǒng)的“興魚鹽之利，行舟楫之便”，發(fā)展到與現(xiàn)在的海洋旅游、海洋油氣資源和海洋生物資源綜合利用等新興產(chǎn)業(yè)共同發(fā)展的局面。各海洋產(chǎn)業(yè)開發(fā)和管理部門內(nèi)部均已形成了較為完整的管理體制，對海洋和海岸帶的某種或某類資源開發(fā)利用實(shí)施單獨(dú)專項(xiàng)管理，但部門之間缺乏綜合協(xié)調(diào)，在管理過程中不可避免地會(huì)有矛盾和糾紛出現(xiàn)。例如，按照現(xiàn)行有關(guān)法律、法規(guī)，目前負(fù)責(zé)海岸帶管理的部門有十幾個(gè)，管理中存在多頭分散、職責(zé)交叉、缺乏協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，加上地方政府管理角色定位不準(zhǔn)，過多介入市場，地區(qū)間爭資源、爭市場的矛盾時(shí)有發(fā)生，造成資源浪費(fèi)和過度競爭，致使管理功能和效益難以充分發(fā)揮［1］。

1.2 海岸帶資源開發(fā)競爭激烈、協(xié)調(diào)性差

珠江口地區(qū)是我國開放強(qiáng)度最大的區(qū)域之一，隨著改革開放的不斷深入和市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，在強(qiáng)調(diào)市場競爭的同時(shí)，企業(yè)、行業(yè)間為追求經(jīng)濟(jì)效益導(dǎo)致海岸帶各種利用沖突不斷。在珠江口有限的海洋資源條件下，大面積違規(guī)填海、水質(zhì)惡化事件和紅樹林濫伐等環(huán)境問題時(shí)有發(fā)生，加之各種用海方式的無序競爭造成的“場所不相容、組織不相容、環(huán)境不相容、審美不相容”現(xiàn)象進(jìn)一步增加對海岸帶生態(tài)系統(tǒng)的壓力，缺乏協(xié)調(diào)的利用方式只能加速生態(tài)系統(tǒng)的崩潰［2］。

1.3 公眾參與形式落后，政策執(zhí)行難度大

海岸帶管理中存在多種多樣的利益主體，他們之間有著復(fù)雜的沖突。改革開放以后，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，各種利益沖突表象化，公眾要求參與海洋管理和環(huán)境保護(hù)的熱情也空前提高。與此同時(shí)，地方政府也逐漸認(rèn)識(shí)到公眾參與相關(guān)規(guī)劃的重要性和必要性，并通過海洋宣傳日、群眾走訪和公眾展示等途徑為調(diào)動(dòng)公眾參與海洋管理和保護(hù)的積極性作了大量的工作，取得了一定的成績，但也存在公眾參與范圍窄，形式單一，缺乏組織機(jī)制和法律保障等問題［3］。協(xié)調(diào)海岸帶資源保護(hù)中的沖突和調(diào)動(dòng)公眾參與是海岸帶管理重點(diǎn)內(nèi)容之一，而我國這方面的研究非常欠缺。西方海岸帶綜合管理實(shí)踐證明，富有成效的公眾參與是實(shí)現(xiàn)良好海岸帶管理必不可少的因素之一［4］。

可見，隨著該地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的變化，缺乏溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制的傳統(tǒng)管理方式已越來越多地受到各方利益的沖擊和挑戰(zhàn)。國外成功的ICZM經(jīng)驗(yàn)表明［5］，管理中邀請包括管理部門、企業(yè)及相關(guān)利益團(tuán)體等的參與，相互交流，及時(shí)反饋信息，并就管理問題通過協(xié)商達(dá)成共識(shí)，是管理的明智之舉。針對珠江口地區(qū)海岸帶管理中存在的問題，如何建立一個(gè)以協(xié)調(diào)該地區(qū)各方利益為主要特征的海岸帶管理模式就成了當(dāng)前需要探討的問題。

2 海岸帶綜合管理模式構(gòu)建

為解決珠江口地區(qū)海岸帶管理中存在的深層次矛盾和體制性問題，本研究擬對現(xiàn)有的海岸帶管理模式進(jìn)行探索性制度創(chuàng)新，從管理體制建立著手，試圖構(gòu)建一個(gè)能夠綜合協(xié)調(diào)多方利益沖突，并以實(shí)現(xiàn)海岸帶資源配置最優(yōu)化和公共利益最大化為目標(biāo)的區(qū)域海岸帶綜合管理新模式，以期推動(dòng)該地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

2.1 管理體制的確立

2.1.1 地區(qū)級(jí)海岸帶管理體制的設(shè)立

海岸帶綜合管理需要區(qū)域各級(jí)政府、各管理部門、專家、投資機(jī)構(gòu)和公眾的全方位參與，由于它們發(fā)揮的作用不同，首先必須構(gòu)建一個(gè)層次清晰，權(quán)職明確的管理體系，其中區(qū)域海岸帶綜合管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是該體系的核心。珠江口地區(qū)海岸帶生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與修復(fù)是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，它不但需要各城市市政府突破城市內(nèi)各部門的利益局限，更重要的是需要珠江口城市群的區(qū)域合作與協(xié)調(diào)。

根據(jù)珠江口地區(qū)各城市政治、文化傳統(tǒng)的實(shí)際情況，在不改變現(xiàn)行整體行政體系及不增加機(jī)構(gòu)的前提下，建立珠江口地區(qū)海洋開發(fā)與管理協(xié)調(diào)委員會(huì)，成員由廣州、深圳、東莞、珠海、深圳和中山等（不包括港澳）市政府和各涉海部門、行業(yè)負(fù)責(zé)人組成，主任委員由廣東省政府主管海洋工作的副省長擔(dān)任。職責(zé)主要包括以下內(nèi)容：組織由環(huán)保、港監(jiān)、海上安全監(jiān)督、城市規(guī)劃、水產(chǎn)、經(jīng)委、紀(jì)委、人大（立法局）、國家海洋局以及各學(xué)科專家組成的聯(lián)席會(huì)議，審議、中長期戰(zhàn)略計(jì)劃、審議功能區(qū)化框架，組織協(xié)調(diào)實(shí)施頒布各項(xiàng)法律、規(guī)章和實(shí)施細(xì)則。委員會(huì)常設(shè)辦公室設(shè)在廣東省海洋與漁業(yè)局，負(fù)責(zé)日常事務(wù)、活動(dòng)。

珠江口地區(qū)海洋開發(fā)與管理協(xié)調(diào)委員會(huì)下設(shè)珠江口海域開發(fā)研究會(huì)。研究會(huì)辦公室可以設(shè)在廣東省海洋與漁業(yè)局，會(huì)員可以邀請廣東省、港澳以及中央直屬的有關(guān)海洋管理、科研和高教部門的專家參加或兼職。研究會(huì)從事海洋開發(fā)體制、法制管理以及科學(xué)技術(shù)成果推廣與轉(zhuǎn)化的審議咨詢工作，作為珠江口海洋開發(fā)與管理協(xié)調(diào)委員會(huì)的咨詢機(jī)構(gòu)，協(xié)助省政府制訂海洋科技發(fā)展計(jì)劃、編制珠江口海岸帶開發(fā)與保護(hù)規(guī)劃，審議珠江口周邊各地區(qū)海岸帶和水域的各項(xiàng)涉?；顒?dòng)計(jì)劃及可行性論證成果，組織和實(shí)施戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)，為涉海部門和民間的涉?；顒?dòng)提供決策咨詢服務(wù)，為珠江口海岸帶開發(fā)和管理提供科學(xué)化、合理化建議。

2.1.2 市級(jí)海岸帶管理體制的設(shè)立

結(jié)合珠三角地區(qū)各市的行政機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀，建議在市一級(jí)成立海洋管理協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，一般由本市副市長擔(dān)任組長，其他成員包括計(jì)劃、經(jīng)濟(jì)、城建、科技、交通、財(cái)政、規(guī)劃、環(huán)保、水產(chǎn)和旅游等部門的領(lǐng)導(dǎo)。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)海洋管理辦公室，由市政府辦公廳副主任兼任辦公室主任，以加強(qiáng)協(xié)調(diào)和綜合能力。辦公室是市政府海洋事務(wù)綜合管理的職能部門，其作為常設(shè)機(jī)構(gòu)可以在市海洋行政主管部門下設(shè)立。為科學(xué)的實(shí)施海岸帶綜合管理，促進(jìn)管理與科學(xué)相結(jié)合，政府還應(yīng)成立海洋專家組，由經(jīng)濟(jì)、海洋和法律等相關(guān)方面的專家組成。其體制安排和職責(zé)分配如圖1所示。

圖1 市級(jí)海岸帶管理體系［6－7］

2.2 管理范圍、工作方式和工作原則

為了解決珠江口地區(qū)海岸帶開發(fā)管理中存在的問題，從提高管理效率和管理的科學(xué)性這一角度出發(fā)，建議管理范圍為：向陸一側(cè)為行政邊界內(nèi)的生態(tài)關(guān)聯(lián)地帶，向海一側(cè)為各市的管轄海域，以海岸帶綜合管理計(jì)劃的制訂、執(zhí)行和反饋為主要工作方式。在海岸帶詳細(xì)調(diào)查的基礎(chǔ)上，在國家的長期政策和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的指導(dǎo)下［8］，海洋管理協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組作為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)組織所有的相關(guān)方共同制定海岸帶綜合管理計(jì)劃，管理計(jì)劃是各方利益相互協(xié)調(diào)并就管理問題達(dá)成的一致共識(shí)。為了保證管理計(jì)劃的科學(xué)性和有效性，在工作過程中應(yīng)堅(jiān)持以下原則。

（1）協(xié)調(diào)達(dá)成共識(shí)原則。海洋管理協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組將管理問題涉及的企業(yè)、公眾團(tuán)體以及相關(guān)政府部門組織在一起進(jìn)行談判協(xié)調(diào)工作，按照“協(xié)調(diào)達(dá)成共識(shí)”的模式制訂管理計(jì)劃。

（2）生態(tài)區(qū)完整性原則。有些問題的管理需要考慮到自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性。有時(shí)候生態(tài)區(qū)域與行政區(qū)劃并不完全是重合的，但以生態(tài)區(qū)的完整性為標(biāo)準(zhǔn)界定利益相關(guān)方，并邀請其參加區(qū)內(nèi)或區(qū)際協(xié)商，對問題的解決和計(jì)劃實(shí)施效果會(huì)更有效。

（3）計(jì)劃目標(biāo)制定的合理性原則。各方通過協(xié)商達(dá)成開發(fā)管理計(jì)劃，其確定的目標(biāo)對于管理過程起著指導(dǎo)作用。不論是制定的短期目標(biāo)還是長期目標(biāo)，以及需要解決的問題和行動(dòng)方案等，都應(yīng)該符合當(dāng)?shù)貙?shí)際。要避免類似因一味追求環(huán)境目標(biāo)給社會(huì)和經(jīng)濟(jì)帶來公眾難于承受的影響、或者因過分強(qiáng)調(diào)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)利益而導(dǎo)致環(huán)境損害的情況發(fā)生。計(jì)劃的實(shí)施應(yīng)該使環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目標(biāo)保持協(xié)調(diào)。

（4）計(jì)劃的實(shí)施和反饋。管理計(jì)劃達(dá)成后，計(jì)劃中具體項(xiàng)目的規(guī)劃、開發(fā)和管理的實(shí)施一般交由各政府職能部門負(fù)責(zé)，海洋管理辦公室負(fù)責(zé)計(jì)劃執(zhí)行情況的監(jiān)督工作，并負(fù)責(zé)及時(shí)發(fā)現(xiàn)計(jì)劃的不足并予以改進(jìn)，有利于管理工作朝著不斷完善的方向發(fā)展。

（5）公眾參與原則。當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的公眾與當(dāng)?shù)刈匀粴v史和文化資源關(guān)系最為密切，他們的參與對于海岸帶社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的持續(xù)與否具有關(guān)鍵作用。為了真正使公眾成為海岸帶綜合管理的核心，需要逐步將其納入海岸帶管理的決策過程、計(jì)劃制訂、利益分配體系中來，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、政治、心理和社會(huì)4個(gè)方面的權(quán)力的實(shí)現(xiàn)。充分利用當(dāng)?shù)毓姷娜肆Y源參與管理，既保護(hù)了公眾的知情權(quán)和參與權(quán)，又有利于確保管理過程的綜合性和協(xié)調(diào)性的實(shí)現(xiàn)。

2.3 主要工作內(nèi)容

針對珠江口地區(qū)海岸帶綜合管理現(xiàn)狀及面臨的問題，當(dāng)前該地區(qū)主要的海岸帶綜合管理內(nèi)容可以考慮以下幾個(gè)方面。

2.3.1 加強(qiáng)珠江流域環(huán)境綜合整治［9］

主要包括編制珠江流域海洋環(huán)境與生態(tài)保護(hù)規(guī)劃，進(jìn)一步完善流域各城市與農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)施流域主要污染物總量控制，實(shí)施流域生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，加強(qiáng)流域水土保持和珠江兩岸植被恢復(fù)工作等活動(dòng)。

2.3.2 建立區(qū)域海洋管理協(xié)調(diào)機(jī)制與管理框架

主要包括完善流域與區(qū)域海洋管理的法律法規(guī)，開展海岸帶綜合管理評(píng)估機(jī)制和評(píng)估方法研究，建立健全區(qū)域海洋管理協(xié)調(diào)機(jī)制與管理框架。

2.3.3 控制珠江口地區(qū)的海洋污染

控制珠江口地區(qū)的海洋污染，修復(fù)海洋生態(tài)環(huán)境，有效保護(hù)海洋珍稀物種。包括實(shí)施海域污染物總量控制，嚴(yán)格控制各類污染物入海量，加強(qiáng)海上應(yīng)急事故處理和防災(zāi)減災(zāi)能力，實(shí)施海洋生態(tài)修復(fù)行動(dòng)計(jì)劃，恢復(fù)海灣生態(tài)系統(tǒng)功能，制訂并實(shí)施中華白海豚保護(hù)專項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃，控制深圳灣等的海洋環(huán)境污染，改善深圳灣等的海域海水水質(zhì)等活動(dòng)。

2.3.4 統(tǒng)籌利用珠江口海域資源

統(tǒng)籌利用珠江口海域資源包括協(xié)調(diào)制訂《珠江口地區(qū)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》和《珠江口地區(qū)海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》，對珠江口港口岸線的開發(fā)利用方案做進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃等工作。

2.3.5 提高流域與海洋環(huán)境監(jiān)測能力

加強(qiáng)區(qū)域海洋管理能力建設(shè)，包括建立完善統(tǒng)一的海洋環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，開展珠江口區(qū)海洋生態(tài)信息缺口調(diào)查，建立流域水質(zhì)監(jiān)測監(jiān)控系統(tǒng)，建立科學(xué)實(shí)用的海洋環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)方法等活動(dòng)［10］。

2.3.6 加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)宣傳教育

提高全民公眾環(huán)保意識(shí)，包括完善環(huán)境宣傳教育網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，建立環(huán)境保護(hù)公眾參與和監(jiān)督機(jī)制，建立公眾環(huán)境教育基地，加快普及環(huán)境教育等活動(dòng)。

3 結(jié)束語

作為解決海岸帶資源環(huán)境問題的有效手段，海岸帶綜合管理正日益受到世界各沿海國家的重視，并在積極的實(shí)踐中取得了相當(dāng)多的成功經(jīng)驗(yàn)。在我國，雖然已經(jīng)進(jìn)行了大量的基礎(chǔ)工作和示范區(qū)建設(shè)，但是將海岸帶作為獨(dú)立的單元進(jìn)行管理的體制尚未形成［11］。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，珠江口地區(qū)面臨的海岸帶生態(tài)環(huán)境問題具有一定的典型性和代表性，研究和探索適合我國國情的區(qū)域海岸帶綜合管理模式，從制度建設(shè)角度為該地區(qū)海洋管理面臨的困境提出解決方向和思路，以期有借鑒意義。

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