關(guān)于開(kāi)展財(cái)政績(jī)效評(píng)估工作的理論探討

李 晨

(山東省財(cái)政廳行政事業(yè)資產(chǎn)處，山東濟(jì)南 250002)

財(cái)政活動(dòng)作為一項(xiàng)公共政策，最直接、具體的表達(dá)了政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的政策主張。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理體制改革的不斷深入，此前通行的財(cái)政政策工具已經(jīng)越來(lái)越難以滿足政府職能轉(zhuǎn)變的需要，通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)制度的建立，期望可以找到一條新的路徑，進(jìn)一步均衡公共產(chǎn)品的投入與產(chǎn)出，達(dá)成最有效率的社會(huì)資源配置。從某種意義上說(shuō)，財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)是指財(cái)政安排與所取得的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效果之間的比較關(guān)系。如普雷姆詹德所說(shuō):“績(jī)效包含了公共產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量、機(jī)構(gòu)所作的貢獻(xiàn)與質(zhì)量，包含了節(jié)約、效益和效率?！保?］從國(guó)內(nèi)實(shí)際情況出發(fā)，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，建立財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)制度，不僅僅是對(duì)財(cái)政自身管理方式的改進(jìn)和優(yōu)化，更重要的意義在于解決公共產(chǎn)品供給與需求的矛盾，促進(jìn)政府為社會(huì)和公眾提供更好的公共服務(wù)。

一、國(guó)外財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)踐及啟示

(一)國(guó)外財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)踐

從西方財(cái)政管理的實(shí)踐看，對(duì)財(cái)政活動(dòng)績(jī)效的關(guān)注大體上開(kāi)始于20世紀(jì)30年代。在此之前，西方近代財(cái)政理論強(qiáng)調(diào)財(cái)政節(jié)儉、財(cái)政責(zé)任和公共財(cái)政活動(dòng)的合法性，為此，要求立法機(jī)構(gòu)按年度審批政府預(yù)算，并通過(guò)審計(jì)部門(mén)對(duì)財(cái)政帳目進(jìn)行詳細(xì)審查，審查重點(diǎn)在于公共支出是否“合規(guī)”。第二次世界大戰(zhàn)以后，公共部門(mén)開(kāi)始注重并大量介入社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，特別是凱恩斯理論的被接受后，政府支出規(guī)模和范圍不斷擴(kuò)大，財(cái)政政策在經(jīng)濟(jì)生活中扮演著越來(lái)越重要的角色。但在隨后的實(shí)踐中，“政府干預(yù)”在解決“市場(chǎng)失靈”問(wèn)題的同時(shí)，自身也出現(xiàn)了“政府失靈”的問(wèn)題。政府行為錯(cuò)位，政府廣泛地從事那些與私人部門(mén)相比根本不具有比較優(yōu)勢(shì)的活動(dòng)，而不少只能由政府負(fù)責(zé)的領(lǐng)域卻存在嚴(yán)重的供應(yīng)不足;政府行為不規(guī)范、公務(wù)員“尋租”、部門(mén)“本位主義”等現(xiàn)象增多，公共產(chǎn)品和公共部門(mén)效率低下。在此背景下，對(duì)財(cái)政活動(dòng)問(wèn)題的注意力開(kāi)始從財(cái)政活動(dòng)安排的“合規(guī)性”轉(zhuǎn)向“有效性”。對(duì)財(cái)政活動(dòng)實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)正是順應(yīng)這一潮流的有效制度安排。

目前，國(guó)外財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐已經(jīng)取得了一些成效，積累了不少經(jīng)驗(yàn)。他們共同的做法可以總結(jié)為以下幾個(gè)方面:一是建立了財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)的法律體系，明確了績(jī)效評(píng)價(jià)在政府工作中的職責(zé)定位，包括相應(yīng)機(jī)構(gòu)的設(shè)置和具體的職責(zé)等等，如:德國(guó)的《基本法》和《聯(lián)邦預(yù)算法》中都對(duì)預(yù)算績(jī)效的評(píng)價(jià)目標(biāo)、任務(wù)、機(jī)構(gòu)設(shè)置等內(nèi)容作了明確規(guī)定;美國(guó)國(guó)會(huì)1993年專(zhuān)門(mén)通過(guò)了《政府績(jī)效與結(jié)果法案》(簡(jiǎn)稱(chēng)GPRA)。二是建立了嚴(yán)密的績(jī)效評(píng)價(jià)操作系統(tǒng)，特別是確定了一套行之有效的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。如澳大利亞2000年推出了政府《目標(biāo)與產(chǎn)出框架》;加拿大政府1989年頒布了《聯(lián)邦政府和部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)的工作標(biāo)準(zhǔn)》。三是把預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)與績(jī)效預(yù)算管理相緊密結(jié)合，建立了一個(gè)可以把績(jī)效評(píng)價(jià)滲入宏觀管理環(huán)境的制度，使績(jī)效評(píng)價(jià)制度不僅可以保證評(píng)價(jià)工作能夠客觀公正地進(jìn)行，更重要的是評(píng)價(jià)結(jié)果能夠得到充分重視利用，以提高政府財(cái)政安排的效益。如:1993年美國(guó)政府推行績(jī)效預(yù)算，成立了以副總統(tǒng)戈?duì)枮槭椎膰?guó)家績(jī)效評(píng)估委員會(huì)，提出了“再造一個(gè)高效益、低支出政府”［2］的目標(biāo)，各政府機(jī)構(gòu)在編制預(yù)算時(shí)，必須定出一些能夠綜合反映部門(mén)業(yè)績(jī)、便于考核的績(jī)效指標(biāo)，由國(guó)家績(jī)效考核委員會(huì)進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)估，預(yù)算的批準(zhǔn)與各機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)估報(bào)告的審議密切相關(guān)。四是評(píng)價(jià)工作有強(qiáng)大的數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)支持，強(qiáng)調(diào)實(shí)際證據(jù)。美國(guó)會(huì)計(jì)總署的評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)遍布全國(guó)，不僅在華盛頓特區(qū)設(shè)有總部，而且在美國(guó)本土也有14個(gè)地區(qū)辦公室，在本土以外還設(shè)有2個(gè)海外辦公室。美國(guó)會(huì)計(jì)總署通過(guò)這些機(jī)構(gòu)收集、整理大量的數(shù)據(jù)，并建立了專(zhuān)門(mén)的大型數(shù)據(jù)庫(kù)，有時(shí)還借用其他政府部門(mén)的數(shù)據(jù)資料，形成其評(píng)價(jià)報(bào)告。

(二)國(guó)外財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐的啟示

1.開(kāi)展財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)是解決公共產(chǎn)品供求矛盾的有效途徑。從西方發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政管理的發(fā)展變革來(lái)看，財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)制度一般都是在政府收支出現(xiàn)赤字、政府支出效率較低及社會(huì)公眾民主意識(shí)較強(qiáng)的歷史條件下應(yīng)運(yùn)而生。近年來(lái)，雖然我國(guó)財(cái)政收支規(guī)模不斷擴(kuò)大，但收入增長(zhǎng)空間有限，支出需求不斷增長(zhǎng)，公共產(chǎn)品的供應(yīng)與日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求之間的矛盾越來(lái)越突出。從西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，解決矛盾的辦法之一是強(qiáng)化財(cái)政資金的管理，堵塞財(cái)政支出漏洞，精打細(xì)算向管理要“效益”。推行財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)，促進(jìn)財(cái)政體制的改革、完善，無(wú)疑是提高財(cái)政資金使用效率、改善財(cái)政收支狀況、緩解公共產(chǎn)品供求矛盾的有效途徑。

2.制度化、法制化是確保財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)工作有效開(kāi)展的基礎(chǔ)。西方發(fā)達(dá)國(guó)家預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作都有一套完善的法律法規(guī)體系作為依托。因此，將財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)工作納入國(guó)家法律體系，是增強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)工作權(quán)威性的有效手段。在此基礎(chǔ)上，各國(guó)對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作的組織制度、評(píng)價(jià)程序、評(píng)價(jià)規(guī)則、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系以及評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用等等也都以法規(guī)制度的形式固定、明確下來(lái)，為績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)踐奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。我國(guó)開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)工作應(yīng)特別注重走實(shí)踐與法規(guī)制度建設(shè)并重的路子，積極推動(dòng)預(yù)算法的修訂完善，同時(shí)盡快出臺(tái)與財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)的行政法規(guī)、辦法。

3.建立一套完善的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)的重點(diǎn)和難點(diǎn)。西方國(guó)家的績(jī)效評(píng)價(jià)主要采用對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象的實(shí)施成果與其制定目標(biāo)之間進(jìn)行比較評(píng)價(jià)的方法進(jìn)行，不同評(píng)價(jià)對(duì)象的目標(biāo)各不相同，針對(duì)不同目標(biāo)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系亦不相同。國(guó)外經(jīng)驗(yàn)表明，由于財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)涉及的范圍廣、專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)，需判斷和分析的因素較為復(fù)雜，既有經(jīng)濟(jì)因素，又有政治、社會(huì)因素;既有近期因素，又有長(zhǎng)遠(yuǎn)因素;既有國(guó)內(nèi)因素，又有國(guó)際因素，因此，必須有一個(gè)完備的、多層次的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系與之配套實(shí)施。而這樣一個(gè)復(fù)雜的指標(biāo)體系需要強(qiáng)大的信息支持、政策支持，同時(shí)承載著具體表達(dá)管理導(dǎo)向的作用，是整個(gè)體系建設(shè)的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

4.確定評(píng)價(jià)結(jié)果充分應(yīng)用的機(jī)制是實(shí)現(xiàn)財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)的關(guān)鍵?？?jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果能否得到充分利用是評(píng)價(jià)工作是否成功的重要標(biāo)志。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，績(jī)效評(píng)價(jià)的根本目標(biāo)是提高政府財(cái)政安排的效率，促進(jìn)政府管理責(zé)任制的落實(shí)，保證國(guó)家和人民的總體利益。借鑒西方國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，從我國(guó)實(shí)際出發(fā)，目前我國(guó)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用可從以下幾個(gè)方面著手進(jìn)行;一是通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)某個(gè)公共部門(mén)(單位)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的不足和管理中的漏洞，找出問(wèn)題，提出解決辦法，提高決策水平;二是與財(cái)政資金的分配結(jié)合起來(lái)，促進(jìn)預(yù)算安排的合理優(yōu)化，提高資金使用效率;三是與部門(mén)負(fù)責(zé)人政績(jī)考核相結(jié)合，落實(shí)管理責(zé)任制。

二、我國(guó)開(kāi)展財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)工作的必要性

1.是明晰政府和市場(chǎng)職責(zé)邊界，調(diào)整公共產(chǎn)品供求關(guān)系的需要。由于存在市場(chǎng)失靈和公共產(chǎn)品，市場(chǎng)機(jī)制并不能解決所有問(wèn)題，而政府作為專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)公共事務(wù)的組織，在提供公共產(chǎn)品方面顯然比市場(chǎng)更有效。當(dāng)前，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，政府和市場(chǎng)的分工較為模糊，政府事權(quán)安排尚有許多不當(dāng)之處，“缺位”與“越位”并存，政府仍然供應(yīng)了許多應(yīng)由市場(chǎng)供應(yīng)的“產(chǎn)品”，而真正最適合、最需要由政府提供的公共產(chǎn)品卻沒(méi)有得到最有效的供給。開(kāi)展財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)工作，可以幫助我們對(duì)不同公共產(chǎn)品的效率、對(duì)公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品間的效率進(jìn)行更加清晰量化的比較，有助于明晰政府和市場(chǎng)分工的邊界，尋找最有效的公共資源配置模式，推動(dòng)政府事權(quán)安排的改革，徹底解決財(cái)政支出缺位與越位問(wèn)題，最終促進(jìn)政府管理效率、管理水平不斷提高。

2.是促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理念融入公共管理，提高財(cái)政資金效率的需要。作為轉(zhuǎn)型期經(jīng)濟(jì)體制改革的重要組成部分，我國(guó)財(cái)政體制改革始終堅(jiān)持以整體推進(jìn)模式向前演進(jìn)，即:財(cái)政改革措施與政府職能轉(zhuǎn)變互相呼應(yīng)、互為支撐，并圍繞共同的目標(biāo)相互作用。財(cái)政改革的最終目的在于促進(jìn)社會(huì)整體效率有所提高，而這一目標(biāo)是否得以實(shí)現(xiàn)要依據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果進(jìn)行判斷。財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)建立在可衡量的財(cái)政支出績(jī)效的基礎(chǔ)上，實(shí)質(zhì)是對(duì)公共部門(mén)各項(xiàng)職能、工作任務(wù)完成情況的評(píng)價(jià)。財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的核心價(jià)值觀，即通過(guò)對(duì)公共產(chǎn)品收益和成本的權(quán)衡，找到最有效率的資源配置方式。因此無(wú)論從財(cái)政體制改革的現(xiàn)狀還是未來(lái)考察，開(kāi)展財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)工作都是非常必要的。在當(dāng)前的改革實(shí)踐中，開(kāi)展財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)工作可以成為推進(jìn)預(yù)算制度改革、實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理精確化、科學(xué)化、規(guī)范化的重要手段;在未來(lái)的改革中，通過(guò)開(kāi)展財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)工作，可以引導(dǎo)公共部門(mén)合理配置公共資源，將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本理念融入公共管理中去，提高公共部門(mén)資源配置的效率，真正實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理方式乃至政府管理理念的徹底變革。

3.是完善財(cái)政監(jiān)管手段，拓寬財(cái)政監(jiān)管范圍的需要。隨著改革的不斷深入，財(cái)政管理的手段正逐步從直接干預(yù)轉(zhuǎn)向間接監(jiān)控，財(cái)政監(jiān)管的目標(biāo)也逐步從保證財(cái)政支出的財(cái)務(wù)合規(guī)性轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)合理性。我國(guó)傳統(tǒng)的財(cái)政監(jiān)管側(cè)重于財(cái)務(wù)合規(guī)性審查，著重關(guān)心財(cái)政支出執(zhí)行中的合法性和合規(guī)性，對(duì)財(cái)政支出安排的合理性和效率水平較少涉及。從西方發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐來(lái)看，財(cái)政監(jiān)管已經(jīng)延展到更廣闊的領(lǐng)域，即從對(duì)財(cái)政活動(dòng)本身的監(jiān)管擴(kuò)展到對(duì)政府活動(dòng)績(jī)效的評(píng)價(jià)，甚至是從財(cái)政活動(dòng)出發(fā)對(duì)政府部門(mén)整體運(yùn)轉(zhuǎn)情況進(jìn)行評(píng)價(jià)。同以往的財(cái)政監(jiān)管手段相比，財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)作為現(xiàn)代化的重要監(jiān)管手段使財(cái)政監(jiān)管從提供審計(jì)式“財(cái)務(wù)鑒證和報(bào)告”的事后審查轉(zhuǎn)變到事前、事中和事后的全過(guò)程評(píng)價(jià);監(jiān)管目標(biāo)也脫離了“財(cái)務(wù)鑒證”的局限，轉(zhuǎn)變?yōu)橹匕l(fā)現(xiàn)管理中存在的深層次問(wèn)題，并從提高政府工作效率出發(fā)促進(jìn)財(cái)政資金使用效益的提高?？?jī)效評(píng)價(jià)已經(jīng)成為政府公共管理的重要組成部分，績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果將得到更為廣泛的應(yīng)用，成為提高政府公共管理效率和資金使用效益的重要手段。

4.是改善財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展財(cái)政觀的需要。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)決定和反映著公共部門(mén)資源配置的狀態(tài)，而公共部門(mén)資源配置的效率水平又反映著財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的合理性程度。如果財(cái)政支出集中在政府活動(dòng)可以發(fā)揮“比較優(yōu)勢(shì)”作用的領(lǐng)域，則可判斷財(cái)政支出結(jié)構(gòu)比較適當(dāng);如果財(cái)政資金大量配置于政府部門(mén)具有“比較劣勢(shì)”的領(lǐng)域，則可判斷財(cái)政支出結(jié)構(gòu)失當(dāng)。優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)是我國(guó)政府目前面臨的一個(gè)非常迫切的重大問(wèn)題，一個(gè)合理而且規(guī)范的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)對(duì)于優(yōu)化政府的職能、提高政府行為效率具有十分重要意義。在中國(guó)改革進(jìn)程中，追求增長(zhǎng)速度和追求發(fā)展質(zhì)量的矛盾始終存在，片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，忽視社會(huì)全面均衡、可持續(xù)發(fā)展的觀念在財(cái)政支出領(lǐng)域也有突出的體現(xiàn)。改善財(cái)政支出結(jié)構(gòu)首先應(yīng)以科學(xué)界定支出范圍為前提，其次要實(shí)現(xiàn)單項(xiàng)支出效率相對(duì)優(yōu)化，并以此為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)整體配置效率的優(yōu)化，而積極開(kāi)展財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)工作，在設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和確定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)中融入反映社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的指標(biāo)，以績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為安排財(cái)政支出的重要依據(jù)，有利于改善財(cái)政支出結(jié)構(gòu)和提高公共部門(mén)資源配置的效率水平。

三、我國(guó)開(kāi)展財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)工作面臨的制約因素

1.公共部門(mén)改革滯后的制約。我國(guó)市場(chǎng)取向的改革已進(jìn)行了三十多年幷取得了舉世矚目的成就，但是不容諱言，直到目前，我國(guó)的改革仍然主要是在私人經(jīng)濟(jì)部門(mén)展開(kāi)的，政府公共經(jīng)濟(jì)部門(mén)的改革則嚴(yán)重滯后。雖然我國(guó)私人經(jīng)濟(jì)部門(mén)改革的深化已經(jīng)充分發(fā)揮了市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用幷極大提高了資源配置的效率水平，但政府公共經(jīng)濟(jì)部門(mén)的運(yùn)作仍然帶有明顯的傳統(tǒng)體制特征。概括說(shuō)來(lái)，私人部門(mén)的分權(quán)和政府公共部門(mén)的集權(quán)已形成明顯的對(duì)立和沖突，這不僅成為推動(dòng)我國(guó)改革走向深入及促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的嚴(yán)重障礙，而且事實(shí)上構(gòu)成我國(guó)開(kāi)展財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)工作的重要制約因素。因?yàn)樵趥鹘y(tǒng)體制下，政府部門(mén)習(xí)慣上被視作非物質(zhì)資料生產(chǎn)部門(mén)，并不創(chuàng)造任何價(jià)值，因此對(duì)政府部門(mén)的效率問(wèn)題長(zhǎng)期沒(méi)有得到足夠的重視。而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是效率經(jīng)濟(jì)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，私人部門(mén)的資源配置主要受市場(chǎng)機(jī)制自發(fā)調(diào)節(jié)，因此，效率目標(biāo)在私人經(jīng)濟(jì)部門(mén)自然會(huì)得到足夠的重視和體現(xiàn)。但政府公共部門(mén)是市場(chǎng)失靈或部分失靈的領(lǐng)域，市場(chǎng)難以進(jìn)行所謂的自發(fā)調(diào)節(jié)，效率目標(biāo)需要通過(guò)政府自身的主觀努力才可實(shí)現(xiàn)，因此我國(guó)政府公共部門(mén)改革的滯后自然也就這成為我國(guó)開(kāi)展財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)工作的重要制約因素。

2.預(yù)算制度不健全、不完善的制約。財(cái)政在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下歸根結(jié)底是提供公共產(chǎn)品、滿足公共需要的一種手段或方式。因此，財(cái)政績(jī)效水平的高低最終取決于其到底在多大程度上滿足了公共需要，而公共需要作為群體性社會(huì)成員的共同需要，其在多大程度上得到了滿足，顯然應(yīng)由廣大公眾說(shuō)了算。換言之，公眾在財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)中的地位和作用是無(wú)法替代的。通常，預(yù)算作為國(guó)家的基本財(cái)政收支計(jì)劃，反映財(cái)政活動(dòng)的范圍和方向，既是政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的重要杠桿，也是公眾監(jiān)督政府、制約政府的重要手段和途徑。科學(xué)、合理、規(guī)范的預(yù)算制度對(duì)于優(yōu)化財(cái)政收支規(guī)模和結(jié)構(gòu)及保持合理的財(cái)政收支方式發(fā)揮著不可替代的重要作用。西方國(guó)家財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)工作能開(kāi)展得比較好，在很大程度上得益于其經(jīng)歷幾百年而逐步完善起來(lái)的預(yù)算制度。西方財(cái)政實(shí)踐中有一套民主、透明、公開(kāi)的預(yù)算決定程序來(lái)配合績(jī)效評(píng)價(jià)制度的實(shí)施，往往通過(guò)公民投票表決的政治程序來(lái)將個(gè)人偏好轉(zhuǎn)化為預(yù)算決議。與之形成鮮明對(duì)比的是，我國(guó)的預(yù)算制度卻很不完善，甚至可以說(shuō)是有預(yù)算之名而無(wú)預(yù)算之實(shí)，預(yù)算科目劃分不合理且編制過(guò)粗，對(duì)政府財(cái)政資金的分配難以發(fā)揮制約作用，人大審批預(yù)算事實(shí)上成為擺形式、走過(guò)場(chǎng)，由此導(dǎo)致政府財(cái)政資金分配得不到有效監(jiān)督，資金分配隨意性強(qiáng)，難以充分反映廣大民眾的意愿和要求，這既使政府部門(mén)沒(méi)有足夠的壓力和動(dòng)力去提高財(cái)政資金的使用績(jī)效，也使財(cái)政績(jī)效評(píng)估缺乏起碼的基礎(chǔ)和條件。

3.公共部門(mén)潛在低效率偏好的制約。按照公共選擇學(xué)派的觀點(diǎn)，公共部門(mén)會(huì)以追求部門(mén)利益最大化為目標(biāo)，從產(chǎn)出和投入兩方面促使財(cái)政支出規(guī)模膨脹，甚至使支出規(guī)模增長(zhǎng)幅度超出公共產(chǎn)品所需的支出水平。一方面，公共部門(mén)往往利用其壟斷的特殊信息，使撥款機(jī)構(gòu)(財(cái)政部門(mén))和社會(huì)公眾相信他們確定的需求水平是必要的，從而實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出規(guī)模的最大化;另一方面，利用低效率的生產(chǎn)技術(shù)來(lái)增加投入(包括附加福利、減少工作負(fù)荷等)，這時(shí)的效率損失不是源于官僚服務(wù)的過(guò)度提供，而是由濫用投入所致。公共選擇理論的觀點(diǎn)可能有所夸大，公共部門(mén)中有公共責(zé)任感的“官僚”無(wú)疑是一種抵消力量，但不可否認(rèn)的是，公共部門(mén)的官僚行為的確存在對(duì)資源配置無(wú)效率的潛在偏好。公共部門(mén)的潛在低效率偏好與財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)高效率的追求存在明顯的沖突，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的開(kāi)展會(huì)產(chǎn)生一定阻滯。雖然開(kāi)展財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)工作通常被認(rèn)為匡正公共部門(mén)低效率偏好的重要手段，但公共部門(mén)缺乏主動(dòng)參與、推進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的動(dòng)力已成為制約開(kāi)展財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)工作的重要因素。

4.數(shù)據(jù)信息不完備的制約。財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)制度的有效運(yùn)作有賴于一套完備的財(cái)政管理數(shù)據(jù)庫(kù)的建立。評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)值的測(cè)算、評(píng)價(jià)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的收集、審核、整理等等都需要系統(tǒng)、可靠、及時(shí)且具有權(quán)威的數(shù)據(jù)處理機(jī)制及統(tǒng)計(jì)體系提供保證。由于我國(guó)公共經(jīng)濟(jì)部門(mén)規(guī)模龐大，單位、部門(mén)、政府間信息不對(duì)稱(chēng)明顯，且政府級(jí)次過(guò)多導(dǎo)致信息傳遞鏈條過(guò)長(zhǎng)，加之長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)忽視信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，致使財(cái)政統(tǒng)計(jì)和相關(guān)數(shù)據(jù)披露體系的基礎(chǔ)相當(dāng)薄弱，數(shù)據(jù)來(lái)源缺乏剛性約束，數(shù)據(jù)的口徑、標(biāo)準(zhǔn)等缺乏規(guī)范，數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)量都與開(kāi)展財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)工作的要求相去甚遠(yuǎn)。

四、我國(guó)開(kāi)展財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)工作的構(gòu)想

1.在漸進(jìn)式改革的框架下，分步開(kāi)展財(cái)政績(jī)效評(píng)估工作。“漸進(jìn)式改革”是中國(guó)改革的最重要經(jīng)驗(yàn)之一，從某種意義上說(shuō)，中國(guó)式改革是在工業(yè)化和社會(huì)主義憲法制度基礎(chǔ)上進(jìn)行的市場(chǎng)化，改革的方式是在現(xiàn)有憲法制度的基礎(chǔ)上進(jìn)行邊際性調(diào)整，逐步推進(jìn)。財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)制度建設(shè)也必須在我國(guó)整體政治、經(jīng)濟(jì)改革的框架內(nèi)實(shí)行，采取漸進(jìn)式的改革模式。從評(píng)價(jià)制度的執(zhí)行來(lái)看，在西方的政治體制下往往由議會(huì)和政府共同實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)，在各公共部門(mén)、財(cái)政部門(mén)、審計(jì)部門(mén)和議會(huì)之間建立起分工明確、責(zé)任清楚的評(píng)價(jià)工作機(jī)制。但目前在我國(guó)，財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)工作由立法機(jī)關(guān)組織實(shí)施和保障實(shí)施的條件還不太成熟。由于財(cái)政部門(mén)具有制定和分配預(yù)算資金的法定職能，是我國(guó)財(cái)政資金管理和監(jiān)督的主體，對(duì)財(cái)政資金的使用效果進(jìn)行評(píng)價(jià)是財(cái)政管理的重要手段。所以，目前由財(cái)政部門(mén)組織實(shí)施財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)較為可行和便于操作。待條件成熟時(shí)，可以考慮由國(guó)務(wù)院或人大頒布法律、法規(guī)予以進(jìn)一步規(guī)范。從評(píng)價(jià)工作范圍的定位看，可以從具體項(xiàng)目、具體公共服務(wù)事項(xiàng)評(píng)價(jià)著手逐步推廣到對(duì)部門(mén)和單位整體績(jī)效的評(píng)價(jià)。從評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用看，可以從財(cái)政活動(dòng)事后監(jiān)督入手，開(kāi)展結(jié)果評(píng)估，然后逐步向財(cái)政預(yù)算安排及預(yù)算過(guò)程評(píng)估過(guò)渡。

2.由點(diǎn)到面，做好不同層次的財(cái)政績(jī)效評(píng)估工作。財(cái)政績(jī)效評(píng)估客觀上包含著不同的層次，做好財(cái)政績(jī)效評(píng)估工作需要從“大處著眼、小處入手”。首先，需要做好每一財(cái)政支出項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估工作，這是做好整個(gè)財(cái)政績(jī)效評(píng)估工作的基礎(chǔ)。由于財(cái)政支出服務(wù)于公共產(chǎn)品的生產(chǎn)、提供，而公共產(chǎn)品自身的性質(zhì)決定其效益難以量化，所以做好財(cái)政支出項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估工作需要采取合適的方式、方法量化項(xiàng)目的效益;其次，需要做好公共經(jīng)濟(jì)部門(mén)內(nèi)每一單位間的財(cái)政績(jī)效評(píng)估工作，以便同一部門(mén)不同單位的績(jī)效水平可以相互比較，從而為優(yōu)化部門(mén)內(nèi)部的資源配置奠定基礎(chǔ)。再次，需要做好每一公共經(jīng)濟(jì)部門(mén)的財(cái)政績(jī)效評(píng)估工作，以便一級(jí)政府內(nèi)部不同部門(mén)之間的績(jī)效水平可以相互比較，從而為優(yōu)化部門(mén)之間的資源配置奠定基礎(chǔ)。最后，需要做好以政府為分析單位的財(cái)政績(jī)效評(píng)估工作，以便對(duì)不同級(jí)次的政府以及同一級(jí)次的不同政府的財(cái)政績(jī)效進(jìn)行比較，以便實(shí)現(xiàn)政府間資源配置的優(yōu)化。上述四個(gè)層次的財(cái)政績(jī)效評(píng)估相互影響、相互制約，共同構(gòu)成完整的財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)體系，因此做好財(cái)政績(jī)效評(píng)估工作需要從上述層次著手。

3.從解決公共產(chǎn)品供求矛盾出發(fā)，建立多維財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。一套健全、完整的財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)有利于提高公共服務(wù)效率，要以評(píng)價(jià)公共產(chǎn)品提供能力和效果為主旨設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)值和評(píng)價(jià)操作流程等。財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)中所涉及成本和收益的多樣性、評(píng)價(jià)目的和范圍的多重性決定了財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)必然是一個(gè)多層次的、復(fù)雜的指標(biāo)體系。在設(shè)計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的實(shí)踐中，必須考慮建立不同層次的指標(biāo)體系，如公共服務(wù)部門(mén)綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)、公共服務(wù)項(xiàng)目評(píng)價(jià)指標(biāo)、財(cái)務(wù)指標(biāo)和非財(cái)務(wù)指標(biāo)、區(qū)域指標(biāo)和行業(yè)指標(biāo)等等。要建立一套科學(xué)、規(guī)范、便于使用的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)把握好四個(gè)基本原則，即目的性與系統(tǒng)性相結(jié)合、全面性與精簡(jiǎn)性相結(jié)合、完整性和導(dǎo)向性相結(jié)合、科學(xué)性和可操作性相結(jié)合。

4.積極推進(jìn)各項(xiàng)配套改革，為開(kāi)展財(cái)政績(jī)效評(píng)估工作創(chuàng)造有利條件。一是以加強(qiáng)和完善行政事業(yè)單位數(shù)據(jù)信息披露體系為核心，構(gòu)建評(píng)價(jià)信息收集體系，建設(shè)財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù);二是積極推進(jìn)財(cái)政管理體制改革，再造科學(xué)、精細(xì)、運(yùn)轉(zhuǎn)順暢的財(cái)政決策流程;三是穩(wěn)步推進(jìn)預(yù)算會(huì)計(jì)制度改革，夯實(shí)財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)的會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)。

［1］普雷姆詹德.公共支出管理［M］.中國(guó)金融出版社，1995.

［2］余小平.在我國(guó)實(shí)行績(jī)效預(yù)算的設(shè)想［R］//財(cái)政部科研所.研究報(bào)告，2004(2).