高等學(xué)校編外人員管理現(xiàn)狀與分析

□封紅梅

( 河北廣播電視大學(xué)，河北 石家莊 050071)

高等學(xué)校作為典型的事業(yè)單位，其編制結(jié)構(gòu)和管理完全遵循事業(yè)單位改革的發(fā)展方向。隨著高等教育事業(yè)的不斷發(fā)展，高等學(xué)校編外管理人員日益增多，有的已成為一些學(xué)校開展工作的重要力量。但由于編外人員用工管理缺乏政策依據(jù)，存在諸多問題，既不利于學(xué)校的發(fā)展，也給學(xué)校的人力資源管理工作帶來了隱患。采用何種編外管理模式，是高等學(xué)校在體制改革過程思考的一個重要問題。

一、高等學(xué)校編外人員管理現(xiàn)狀

1.高等學(xué)校工作人員超編現(xiàn)象較為普遍。高等學(xué)校的編制數(shù)大多延用十幾年前的標(biāo)準(zhǔn)。近年來，隨著招生規(guī)模不斷擴(kuò)大，教師教輔崗位缺口很大。而受機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員精減等政策的影響，各級編辦給高校擴(kuò)編的可能性很小，高等學(xué)校使用編外人員現(xiàn)象普遍，且數(shù)量呈逐年增多趨勢。有些發(fā)展迅速的成人高等學(xué)校，由于其歷史原因，核定編制人數(shù)較少，而隨著終身教育的提倡和發(fā)展，編制人數(shù)早已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)情況，使用編外人數(shù)甚至超出了編內(nèi)核定人數(shù)。

2.編外人員工作崗位相對集中。高等學(xué)校編外用工崗位主要集中在專業(yè)技術(shù)類崗位和后勤服務(wù)類崗位，而管理崗位編外用工比例較少。編外用人的部門主要包括學(xué)生管理部門的宿管員；后勤保障部門的門衛(wèi)、食堂炊事員、水電暖工、鍋爐工、清潔工等；教學(xué)部門的外聘教師；實(shí)驗室輔助管理人員；辦公室打字員、駕駛員等，這些部門的編外用人占整個高校編外用工崗位的絕大部分。

3.人員身份多元化。由于編外人員工作崗位遍及學(xué)校各個細(xì)微服務(wù)環(huán)節(jié)，崗位性質(zhì)各不相同，所以高等學(xué)校編外人員的社會身份復(fù)雜多樣，包括有大中專應(yīng)往屆畢業(yè)生、離退休返聘工作人員、企業(yè)轉(zhuǎn)崗職工、進(jìn)城務(wù)工人員等等。編外用人可以增加社會的就業(yè)渠道，在一定程度上緩解了當(dāng)前就業(yè)難，特別是大中專畢業(yè)生就業(yè)難這一社會性問題。

4.學(xué)歷 、職稱逐漸高移。近年來，隨著高等學(xué)校各層次學(xué)歷招生規(guī)模的不斷壯大，對專業(yè)技術(shù)崗位人員的需求也不斷增長，編外人員學(xué)歷、職稱不斷提高門檻，呈高移趨勢，大中專畢業(yè)生開始成為高等學(xué)校輔助管理崗位的主要流向，甚至研究生學(xué)歷畢業(yè)生，也開始出現(xiàn)在編外人員的行列。

5.編外用人形式多樣化。高等學(xué)校編外用人形式主要有三種：一是通過人才市場實(shí)行人事代理；二是通過人才公司或勞務(wù)公司實(shí)行派遣制；三是單位直接招聘使用。以河北省為例，省屬高等學(xué)校通過人才市場實(shí)施人事代理和通過學(xué)校進(jìn)行合同聘用已占編外用人形式主體。

二、高等學(xué)校編外人員管理存在的主要問題

1.管理不規(guī)范，隨意性較大?，F(xiàn)行的高等學(xué)校編外人員管理普遍存在無序混亂狀況，離規(guī)范化、有序化的目標(biāo)要求還有一定差距。大多數(shù)高等學(xué)校，尤其是一些規(guī)模較小的中職、高職學(xué)院尚未建立健全編外用工管理制度和辦法。由于高等學(xué)校行政隸屬同級政府機(jī)關(guān)管理，在編外招聘人員等環(huán)節(jié)存在組織、人事、編委、財政等多頭審批現(xiàn)象，而實(shí)際上大部分學(xué)校編外招錄都是由單位自主進(jìn)行的，經(jīng)審核批準(zhǔn)的所占比例很低。另外，高等學(xué)校在編外人員的招錄方式上缺乏統(tǒng)一規(guī)范、公開透明的操作流程，在人員進(jìn)出、薪酬變動、業(yè)績考核等方面未能結(jié)合考慮學(xué)校長期發(fā)展目標(biāo)，隨意性較大，招聘人員素質(zhì)良莠不齊，實(shí)際崗位需要往往難以得到保證和滿足。

2.缺乏明確的政策依據(jù)，管理上常打擦邊球。高等學(xué)校對于編外人員的管理缺乏明確的國家政策法規(guī)依據(jù)。根據(jù)國家的規(guī)定，目前事業(yè)單位用人，體制上只有編制內(nèi)人員的管理規(guī)定，而對于編外人員的相關(guān)規(guī)定尚不明確，盡管根據(jù)《勞動合同法》的規(guī)定，事業(yè)單位編外人員管理也可以適用，但實(shí)際操作中，特別是在新《勞動法》等法律法規(guī)相繼出臺后，不少高等學(xué)校采用新興的勞務(wù)派遣形式進(jìn)行招聘，在實(shí)際操作中常常摸著石頭過河，亟待全面和完善。加之一些高等學(xué)校法制意識不強(qiáng)，并未與編外人員簽訂勞動合同，甚至只是事前達(dá)成口頭協(xié)議，這就導(dǎo)致了高等學(xué)校對于編外人員管理的混亂，在日常管理中容易打政策的擦邊球，經(jīng)常出現(xiàn)使用和辭退人員隨意性大、不訂立書面勞動合同、不繳社會保險等情況；有些學(xué)校即便與編外人員簽訂勞動合同，也存在合同期限不明確、工資福利標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等不規(guī)范問題；有的學(xué)校編外人員社會保險繳納項目不全，甚至還不交納，使職工基本權(quán)益得不到保障等等。隨著國家相關(guān)法律法規(guī)的健全和員工法律維權(quán)意識的增強(qiáng)，相關(guān)勞動爭議越來越多。一旦處理不好，將會引發(fā)社會矛盾，從而影響學(xué)校和社會的穩(wěn)定。

3.沒有資金保障，同工不同酬普遍存在。由于高校編外人員管理缺乏政策依據(jù)，大量未經(jīng)批準(zhǔn)的編外人員工資福利支出不能納入財政預(yù)算管理，只能列入其他支出科目。因此在編外人員管理經(jīng)費(fèi)上，很多學(xué)校都存在著變相挪用辦公經(jīng)費(fèi)、項目經(jīng)費(fèi)等狀況，由于沒有專項資金的保障，各高等學(xué)校編外人員的使用也很難按照法律的規(guī)定進(jìn)行規(guī)范管理。這樣做不僅違反了國家財政預(yù)算管理制度，還直接導(dǎo)致編外人員工資福利整體偏低，養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、住房公積金等保障待遇不齊全，同工不同酬現(xiàn)象普遍存在。

三、造成高等學(xué)校編外用工現(xiàn)狀的原因分析

當(dāng)前高校使用編外人員通常都存在管理無序、混亂、缺乏政策保護(hù)。分析其中原因既有政策管理上的不銜接，又有學(xué)校自身人力資源的未整合；既是事業(yè)單位改革大背景的產(chǎn)物，又是學(xué)校自身管理不規(guī)范的后果。

1.國家編制管理尚未及時銜接配套，促使高等學(xué)校不斷配置編外工作人員。在當(dāng)前國家教育事業(yè)大發(fā)展背景下，高等學(xué)校招生規(guī)模不斷擴(kuò)大，教學(xué)管理業(yè)務(wù)工作量也不斷增加，客觀上需要配置更多數(shù)量相關(guān)工作人員參與事業(yè)發(fā)展。很多學(xué)校提出應(yīng)根據(jù)當(dāng)前學(xué)?？傮w規(guī)模、科研發(fā)展水平和在校學(xué)生人數(shù)重新修訂舊有編制，增加學(xué)校編制基數(shù)，但是由于編制核定與增加涉及組織、人事、財政等多個相關(guān)部門協(xié)同參與，而且又處于事業(yè)單位改革的大趨勢下，所以一直沒有得到最終的行政批復(fù)，現(xiàn)行的絕大部分高等學(xué)校依然沿用多年前核定的人員編制標(biāo)準(zhǔn)。這就造成用人需求與核定編制的矛盾日益突出，在人員編制相對緊缺同時無法得到及時補(bǔ)充和增加的情況下，合理配置編外工作人員就成為解決這一困境的必然選擇。

2.學(xué)校未及時盤活存量人力資源，在編人員工作量不飽滿。目前，一些高等學(xué)校實(shí)際還有一些存量編制可以利用，比如說出國后滯留國外長期逾期不歸人員、改革初期停薪留職逾期不歸人員、無故長期事假人員等多種因各種非正常原因不參與正常工作且時間較久的人員所占用的學(xué)校編制。這部分編制的崗位實(shí)際上處于空缺地位，根本不能為學(xué)校發(fā)展做出任何貢獻(xiàn)，理應(yīng)由學(xué)校收回編制和崗位，重新盤活利用，以解決學(xué)校人員編制短缺的實(shí)際困難。此外，在已有的在編人員工作崗位上，因人設(shè)崗、人浮于事、工作量不飽滿、效率低下的現(xiàn)象也非常突出。對于學(xué)校擴(kuò)張后增加的工作量不能進(jìn)行學(xué)校內(nèi)部有效的自行消化，只簡單依賴擴(kuò)大用工規(guī)模，增加編外人員聘用數(shù)量來解決。這樣反而更促使已有的編內(nèi)人員惰性增加，不求上進(jìn)，有些關(guān)鍵工作甚至完全依賴外聘人員，長此以往，形成惡性循環(huán)。

3.全國事業(yè)單位改革不斷推進(jìn)深入，用人方式趨于多樣化。伴隨高等學(xué)校全員聘用制改革和后勤社會化改革的推行，高等學(xué)校的人力資源管理方式愈加靈活多樣。一些服務(wù)性、輔助性、保障性的崗位人員(例如：保安、食堂、宿管員等等)聘用已逐步通過新型的人力資源外包方式解決，不再占用珍稀的人員編制，改由長期聘用編外工作人員解決。

4.學(xué)校對編外人員數(shù)量控制意識不強(qiáng)。長久以來，受整體人事管理理念的局限和相應(yīng)制度的缺失，國家對高校工作人員規(guī)模的控制主要局限于對在編人員數(shù)量的管理和控制，對于編外人員的管理卻基本處于無序狀態(tài)，缺乏相應(yīng)的制度約束。這種情況下，學(xué)校應(yīng)根據(jù)自身實(shí)際情況，權(quán)衡利弊，做好自行管理。而實(shí)際情況卻是，好多學(xué)校對編外用人數(shù)量無詳細(xì)計劃，控制意識不強(qiáng)，結(jié)果造成編外人員規(guī)模非理性擴(kuò)張。

四、規(guī)范高等學(xué)校編外人員管理的模式與途徑

1.創(chuàng)新、完善高等學(xué)校編外人員管理制度。根據(jù)高等學(xué)校全面推行聘任制度的要求，2010年我國高等學(xué)校所有人員均需與單位簽訂聘任合同，但目前政策中所考慮的還主要是編制內(nèi)工作人員，并不包含編外人員。隨著我國高等學(xué)校體制改革的深入推進(jìn)，國家相關(guān)管理部門應(yīng)該對高等學(xué)校編外人員管理模式予以考慮和重視，并對相關(guān)制度建設(shè)給予一定的政策扶持，并盡快出臺相關(guān)政策。通過對河北省56所省屬高校編外人員管理情況調(diào)研得出結(jié)論：近年來，在高等學(xué)校普遍采用的人事代理制度非常值得推廣。人事代理制度是指各級政府人事行政部門所屬的人才流動服務(wù)機(jī)構(gòu)依據(jù)國家有關(guān)人事政策法規(guī)，接受用人單位或個人委托，對其人事業(yè)務(wù)實(shí)行集中、規(guī)范、統(tǒng)一的社會化管理和系列服務(wù)的一種人事管理方式，是實(shí)現(xiàn)人員使用與人事關(guān)系管理分離的一項人事改革新舉措。其最大的特點(diǎn)在于割斷了以人事檔案為核心的人才對單位的依附關(guān)系，實(shí)現(xiàn)人事關(guān)系管理與人員使用相分離，變“單位人”為“社會人”，對用人單位和個人都有好處：既可以使用人單位對人才擇優(yōu)汰劣，提高競爭力；又可以合理促進(jìn)人才流動，充分實(shí)現(xiàn)人才優(yōu)化配置，達(dá)到人才資源與其他生產(chǎn)要素的最佳組合。高等學(xué)校實(shí)行人事代理制度是近幾年逐漸成熟和發(fā)展起來的。其目標(biāo)是建立高校內(nèi)部的人才競爭機(jī)制，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，提高用人效益，逐步推行事業(yè)單位的全員聘用制，從而實(shí)現(xiàn)人事管理工作的三個轉(zhuǎn)變，即從固定用工向合同用工轉(zhuǎn)變，從身份管理向崗位管理轉(zhuǎn)變，從計劃型管理體制向市場化管理體制轉(zhuǎn)變。在實(shí)行人事代理制度的過程中，高等學(xué)校人事部門要樹立“以人為本”的思想，由傳統(tǒng)的人事管理意識為中心轉(zhuǎn)向“以人為本”的人力資源配置意識為中心，實(shí)現(xiàn)從管理向服務(wù)的職能轉(zhuǎn)變，努力營造良好的校園人文環(huán)境，提高高等教育事業(yè)凝聚力；同時也需要營造“競爭機(jī)制”，優(yōu)化人力資源配置，促進(jìn)人員的合理流動；遵循“科學(xué)設(shè)崗、公開招聘、嚴(yán)格考核、合約管理”原則，因事設(shè)崗，按崗聘人。在人事代理人員的管理上決不能搞歧視和差別待遇，尤其是在政治待遇、職稱評審、職務(wù)晉升、教育培訓(xùn)等，都應(yīng)一視同仁。

2.規(guī)范編外管理人員的管理主體。高等學(xué)校編外人員管理是新時代我國高等學(xué)校人力資源管理工作的一個重要組成部分，學(xué)校相關(guān)管理部門應(yīng)該詳細(xì)了解相關(guān)法律法規(guī)，明確編外人員的管理主體為高校單位法人，并對編外人員主體進(jìn)行規(guī)范，否則高等學(xué)校將面臨法律風(fēng)險。政府相關(guān)管理部門也應(yīng)該加強(qiáng)高等學(xué)校對編外工作人員的報備和申請工作，并統(tǒng)一進(jìn)行管理，嚴(yán)禁非高校法人以外其他主體在未經(jīng)批準(zhǔn)的情況下使用編外人員，并進(jìn)一步明確責(zé)任，對于非法用工單位進(jìn)行問責(zé)。這不僅有助于高等學(xué)校整體掌握編外人員具體情況，也有助于高等學(xué)校對編外人員進(jìn)行規(guī)范有序的管理，更可以有效減少學(xué)校與編外人員之間的勞動爭議。

3.安排專項資金保障編外管理經(jīng)費(fèi)。高等學(xué)校編外管理人員存在的事實(shí)是不容忽視的，為促進(jìn)高等學(xué)校和諧、穩(wěn)定的發(fā)展，在考慮高等學(xué)校發(fā)展規(guī)劃具體問題過程中，尤其是高等學(xué)校在進(jìn)行各項經(jīng)費(fèi)分配過程中，應(yīng)該建議對編外人員設(shè)置專項資金，?？顚Ｓ?，提取高等學(xué)校編外人員保障基金，用于保障編外人員必要的各項工資福利支出以及一旦發(fā)生的各類勞動爭議和糾紛需要的必要支出。同時，在高等學(xué)校改革過程中，也可以嘗試對此類資金分配進(jìn)行事前預(yù)算，以事定費(fèi)，明確費(fèi)用中一部分資金可以用于編外人員的管理支出，或者通過人員派遣的方式轉(zhuǎn)化為人力資源管理的相關(guān)費(fèi)用等，從而解決編外人員各類管理經(jīng)費(fèi)的問題。

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