我國基層民主選舉實踐:成就、問題與發(fā)展走向
——以山東省村委會換屆選舉為樣本

蘇愛萍

(山東社會科學(xué)院政治學(xué)研究所，山東濟南 250002)

我國基層民主選舉實踐:成就、問題與發(fā)展走向
——以山東省村委會換屆選舉為樣本

蘇愛萍

(山東社會科學(xué)院政治學(xué)研究所，山東濟南 250002)

民主選舉是村民自治制度的重要內(nèi)容，對于我國民主政治建設(shè)具有現(xiàn)實意義。山東省多年來在村民自治、基層民主建設(shè)方面一直進行著積極的探索。2011年進行的村委會換屆選舉表明，山東省在村民自治建設(shè)、村級民主選舉方面取得了很大的成就，但仍然存在著很多的問題。對這些成就和問題進行認真的梳理與分析，將會對我們下一步深化基層民主建設(shè)提供有益的啟示。

村委會選舉;特點與問題;思路與對策

“社會主義民主政治，不僅要有特定的民主內(nèi)容，而且要有豐富的民主形式，并且不斷實現(xiàn)民主內(nèi)容和民主形式的有機統(tǒng)一?！雹侔蔫b:《政治體制改革:歷史的經(jīng)驗和現(xiàn)實的選擇》，《山東社會科學(xué)》2009年第1期，第28頁。自上世紀(jì)80年代以來，由村民選舉產(chǎn)生村民委員會的基層民主選舉制度已經(jīng)在全國范圍內(nèi)逐步推廣，從最初指定候選人發(fā)展到現(xiàn)在的直選和“海選”，農(nóng)村基層民主選舉工作取得了巨大成就。2011年是山東省進行第十屆村委會換屆選舉之年，這次換屆選舉是在山東省經(jīng)濟保持高速增長、新農(nóng)村建設(shè)不斷推進、社會管理創(chuàng)新日益被重視、民生問題受到極大關(guān)注的大背景下進行的。下面結(jié)合對這次村委會換屆選舉的實地考察及思考談?wù)勎覈逦瘯裰鬟x舉取得的成效、存在的問題及未來發(fā)展走向。

一、我國村委會換屆選舉的新特點

村委會選舉制度的產(chǎn)生與發(fā)展是伴隨著村民自治理論與實踐的不斷深入而展開的。村民自治滿足了社會主義民主發(fā)展、鞏固基層政權(quán)、維護農(nóng)民權(quán)利的需要，從而有力地助推了農(nóng)村經(jīng)濟和各項事業(yè)的繁榮發(fā)展。作為一種直接民主選舉制度，村委會選舉已成為廣大農(nóng)民行使民主權(quán)利的首要途徑和基本方式，村委會選舉制度也就成為農(nóng)村基層民主的有效實現(xiàn)形式，在推進基層民主實踐中發(fā)揮著重要作用。與全國一樣，山東省基層民主建設(shè)穩(wěn)步發(fā)展，農(nóng)民群眾的民主意識不斷增強，有力地促進了村民各項基本權(quán)利的落實。2011年山東省村委會換屆選舉歷時半年，表現(xiàn)出一些新的特點:

第一，選舉程序更加嚴(yán)格規(guī)范。程序民主是各項民主制度賴以建立和有效運作的基礎(chǔ)。在一個民主法制傳統(tǒng)比較薄弱的國度里，對于文化程度相對較低、受到民主訓(xùn)練相對較少的農(nóng)民群體而言，尊重和遵循程序尤為重要。在之前進行過的村委會選舉中，程序民主已經(jīng)開始受到重視，但無論是法律文本還是實際組織，都還是比較粗糙和不夠完備，不尊重程序的事件屢屢發(fā)生。山東省此次村委會換屆選舉，從一開始就對程序民主給予高度重視。2010年，山東省有關(guān)部門對村委會選舉辦法進行了重新研究和修訂。新的村委會選舉辦法對選舉的各個環(huán)節(jié)都作出了詳細規(guī)定，最大限度地彌補選舉程序上存在的漏洞。而在新的選舉辦法出臺后，又進行了較長時間的、廣泛的宣傳，基本做到了家喻戶曉、人人皆知。山東省此次重點對選舉過程進行嚴(yán)格的監(jiān)督，每一個選舉環(huán)節(jié)都安排專人進行監(jiān)督，對每一個選舉步驟，都有專人簽字作證。因為選舉公開透明，陽光操作，最大限度地避免了違規(guī)事件的發(fā)生。棗莊市嶧城區(qū)為確保難點村的換屆選舉過程公平公正、平穩(wěn)有序，還探索引入了司法公證程序，制定了選舉現(xiàn)場監(jiān)督公證工作專項預(yù)案和規(guī)程，提前預(yù)防矛盾糾紛和突發(fā)事件。在預(yù)選和正式選舉中進行司法公證的4個村，選舉時由公證員在選舉現(xiàn)場依法對選民、候選人進行資格審查和確認，對投票、監(jiān)票、計票等選舉環(huán)節(jié)進行證明和監(jiān)督，并實施現(xiàn)場公證，使選舉過程平穩(wěn)有序，群眾滿意度大大提高。

第二，選舉的競爭性得到更充分的體現(xiàn)。協(xié)商型與競爭型是當(dāng)前我國民主制度運作的主要模式。如果說協(xié)商民主在我國高端政治層面運用得較多的話，那么，在基層、在農(nóng)村，競爭型民主就應(yīng)該成為主要的民主運作模式。村民自治制度一開始就是作為競爭型民主模式設(shè)計的。在以前的村委會選舉中，由于上級干預(yù)較多，許多人選已經(jīng)內(nèi)定，從而大大降低了選舉的競爭程度。在缺乏競爭性的情況下，競選人也不會用心考慮自己的競選綱領(lǐng)，不會竭盡全力獲得選民的支持。山東省此次村委會換屆選舉堅決杜絕內(nèi)定的情況發(fā)生，杜絕將夠條件的村民排除在外，使任何夠條件的村民都能夠自由地參加競選。一般情況下都能有3－5名左右的村民競選一個職位。與此同時，公開競職演講成了選舉的必備環(huán)節(jié)。

第三，基層黨委政府監(jiān)管但不直接插手，保證了選舉的順利進行。目前，各級黨委、政府對選舉的監(jiān)督和保障發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。在選舉前，根據(jù)新修訂的《村民委員會組織法》，山東省委、省政府就出臺了具體規(guī)定，對直接或指使他人以財物或其他利益賄賂參選村民或有關(guān)人員，對以暴力、威脅、欺騙、誣告、誹謗、偽造選票、虛報選票及利用宗族宗教等妨害破壞選舉，對檢舉選舉違法行為的村民進行打擊報復(fù)的，各級公安、民政等部門要依法查處。對以不正當(dāng)手段競選的，查實后取消參選資格，已當(dāng)選的宣布無效。對機關(guān)人員違法調(diào)整和變更村委會成員候選人，違法指定、委派或撤換村委會成員，偽造選舉文件和篡改選舉結(jié)果，違反法定程序組織村委會選舉，參與或慫恿違法違紀(jì)行為，拒絕或拖延查處違法違紀(jì)行為的，對直接主管人員和責(zé)任人員依法依紀(jì)給予處分，并責(zé)令改正。省紀(jì)委和省委組織部提出了“十不準(zhǔn)”，作為換屆選舉的硬性要求。這“十不準(zhǔn)”是:不準(zhǔn)做違背法律、法規(guī)和政策的競職承諾;不準(zhǔn)偽造、使用虛假身份證明;不準(zhǔn)托關(guān)系、打招呼、串聯(lián)或拉幫結(jié)派搞不正當(dāng)競選活動;不準(zhǔn)以發(fā)送財物或許諾其他利益等方式賄選;不準(zhǔn)以暴力、威脅、欺騙等手段妨礙他人行使民主權(quán)利;不準(zhǔn)以造謠、誣告、誹謗等方式侮辱、陷害他人;不準(zhǔn)以損毀選票、毀壞票箱、沖擊會場等形式干擾、破壞選舉;不準(zhǔn)操縱選舉或搞虛假委托投票、在選舉現(xiàn)場臨時委托投票;不準(zhǔn)編造、傳播、散布干擾換屆的言論消息;不準(zhǔn)尋釁滋事或煽動、串聯(lián)他人到上級機關(guān)無理鬧事。為了切實規(guī)范和監(jiān)督選舉，省委還公布了統(tǒng)一的監(jiān)督舉報電話。

第四，本次換屆選舉參選率更高。參選率的高低直接關(guān)系到村民自治的效能和村委會的合法性。此次村委會換屆選舉前，山東省各級政府作了充分的準(zhǔn)備。針對近幾年外出務(wù)工人員增多的情況，選舉組織者一個人一個人地梳理，與他們?nèi)〉寐?lián)系，做他們的思想工作，想方設(shè)法促使他們回鄉(xiāng)參選。為此，還改進了委托投票的辦法，從嚴(yán)要求與控制。另一方面，許多地方外來人口很多，有的已經(jīng)在當(dāng)?shù)亻L期居住。吸收他們參加選舉也是非常重要的。各地采取各種措施鼓勵他們參選。由于準(zhǔn)備和發(fā)動工作充分，此次選舉的參與率大大提高。以棗莊市為例，嶧城區(qū)共有選民244139人，其中202520人(含委托投票選民7278人)參加了投票，參選率達83%，比上屆提高了1．7個百分點。而山亭區(qū)的西集鎮(zhèn)是此次選舉的試點單位，率先進行了兩委選舉，黨員和村民的參選率分別達到93%和86%，也較往屆有很大的提高。

二、村委會選舉中存在的問題及形成原因

第一，價值目標(biāo)與實際操作存在沖突。從理論上說，村委會選舉作為村民自治的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，民主性應(yīng)該是第一位的。但目前在許多組織者的思想意識中，選舉是否民主已經(jīng)不是頭等重要的問題了，順順利利完成任務(wù)、走完形式才是最重要的。任何民主制度、機制的確立，最初必然要伴隨著一定程度的動蕩與混亂，農(nóng)村的民主選舉也是如此，它是農(nóng)民之間、農(nóng)民與村級組織之間甚至是農(nóng)民與基層政府之間的一種權(quán)力與權(quán)利包括利益的重新調(diào)整，這就必然伴隨著一些權(quán)力與權(quán)利的矛盾與沖突。各級政府應(yīng)為選舉創(chuàng)造寬松的氣氛與環(huán)境，對出現(xiàn)的問題要善于因勢利導(dǎo)，用正常的手段加以化解。但許多地方政府將選舉與維穩(wěn)聯(lián)系在一起，維穩(wěn)又與官員的政績考核聯(lián)系在一起，由此，面對選舉許多地方都如臨大敵，不惜行政成本，將大量干部派往一線，花費大量人力物力進行準(zhǔn)備，并且公檢法各部門密切聯(lián)動，唯恐出一點差錯。這使得本來應(yīng)是很隆重和喜慶的選舉，成了一種讓人感到有壓力甚至恐懼的事情。

第二，上級干預(yù)選舉的情況仍然存在。村民自治的核心是村級事務(wù)由村民自己做主，擺脫上級政府的干預(yù)。但在許多地方，仍存在著由上級部門按照自己的意圖指定村級領(lǐng)導(dǎo)的情況?，F(xiàn)在較為通常的做法是提前做工作，在換屆選舉前將人員安排妥當(dāng)。有的是給自己不喜歡的人找毛病，直接采取行政措施進行打壓;有的則是通過私人關(guān)系、運用潛規(guī)則支持一部分人，排斥一部分人;還有的是通過發(fā)動群眾，將不合意的人邊緣化。在這方面，傳統(tǒng)體制仍發(fā)揮著很大的作用，即上級黨委政府通常通過黨支部來貫徹自己的意圖。與村民自治的運作規(guī)則不同，黨支部和上級黨委的關(guān)系是垂直隸屬關(guān)系，上級部門可以直接任免支部成員，尤其是村支部書記。在村委會換屆選舉前，上級部門可以先調(diào)整支部，將村級精英預(yù)先吸收進來，然后再去進行村委會的選舉。一般來說，村委會選舉一般都能夠由黨支部操控，從而上級的意圖得以體現(xiàn)。

第三，選舉過程仍存在很多問題。一是許愿承諾。一些人利用平時召開黨員會議、村民大會等時機，許下一些如競選成功就會增加群眾福利待遇、為村里架橋鋪路、積極為村引進項目等承諾，借以增加競選成功的機會。二是宗族壟斷。少數(shù)村干部為了鞏固自己的地位或擴大個人勢力、維護家族親朋的小集團利益，以親疏關(guān)系定黨員發(fā)展對象，搞“近親繁殖”，并在換屆中利用家族觀念、家族勢力，上門游說拉選票，甚至利用家族勢力操縱選舉，來確保自己或己方勢力取得決定性的優(yōu)勢。三是賄賂。部分村民富起來后，迫切希望參與政事，以改變自身的社會地位和政治身份，達到在村務(wù)中擁有發(fā)言權(quán)和決策權(quán)的目的。某些黨員由于文化素質(zhì)低，比較注重眼前利益，而一些競選者正是摸透了他們的這種心理，投其所好，利用請客吃飯、送米送面乃至金錢等多種手段賄賂農(nóng)村黨員、群眾。四是新老班子交接困難。新任領(lǐng)導(dǎo)班子不愿剛上任就負債，因此，往往是只交接工作，不交接賬目，這就使之成為影響以后工作的隱患。權(quán)力交接不暢，個別被選下去的老領(lǐng)導(dǎo)班子對交接工作存在抵觸情緒，干擾新領(lǐng)導(dǎo)班子正常工作。

第四，快速城鎮(zhèn)化對選舉產(chǎn)生負面影響。近些年農(nóng)村社會出現(xiàn)了許多新的問題，給民主選舉帶來了隱患，對此，臨沂市臨沭縣委組織部作出以下分析:一是合村并居所引發(fā)的問題，一些行政村本身由四五個自然村合并而成，可能會存在按地理位置選拔干部等問題，某些群眾會選擇優(yōu)先推選本自然村的競選者，有的甚至采取拉幫結(jié)伙另提名，有意制造混亂，導(dǎo)致選票不過半數(shù)，實現(xiàn)少數(shù)人“我村選不攏，你村也莫選上”之目的，造成選舉失敗。二是在城郊村和利益沖突比較大的村，采取的手段越來越多地帶有黑社會性質(zhì)，并有向外圍擴散的趨勢。為了謀求由征地拆遷、安置補償帶來的巨大利益，暴力毆打、人身威脅等手段被用得越來越普遍，并有進一步升級的趨勢。

三、改進新形勢下的村級選舉，提升村民自治水平

黨的十七屆三中全會把“農(nóng)村基層組織進一步加強，村民自治制度更加完善，農(nóng)民民主權(quán)利得到切實保障”作為到2020年農(nóng)村改革發(fā)展的目標(biāo)任務(wù)之一，并明確提出應(yīng)“深入開展以直接選舉、公正有序為基本要求的民主選舉實踐”，對進一步加強農(nóng)村基層民主政治建設(shè)提出了新的更高要求?！罢沃贫鹊膬r值本質(zhì)是限制和保障”，①孟昭武、李文靜:《論政治制度設(shè)計的價值取向》，《山東社會科學(xué)》2012年第2期，第32頁。我們既要有堅定的信心，繼續(xù)沿著符合中國國情的農(nóng)村基層民主選舉的方向努力，促進農(nóng)村基層民主選舉更加規(guī)范，同時，制定有效措施解決存在的實際問題，扎實推進我國農(nóng)村基層民主政治建設(shè)進程。

第一，要正確對待民主選舉和村民自治。村委會選舉是村民自治中的一項最重要的制度安排，其基本目標(biāo)指向就是人民當(dāng)家作主、自己選舉管理自己事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)人。對此，我們的許多政府管理人員在觀念上還沒有完全適應(yīng)。長期以來，受計劃經(jīng)濟和“行政權(quán)力支配一切”觀念的影響，黨委政府管理一切，更重要的是，村民自治制度的實行削弱了某些基層干部的既得利益，因此，只要不是有硬性約束，他們是不愿意放棄既得利益的。然而在實行村民自治20多年以后的今天，村民自治制度已經(jīng)成為我國的一項基本政治制度，其憲法地位已經(jīng)牢固確立。我們要做的，只能是賦予村民自治以實質(zhì)性的內(nèi)容。

第二，規(guī)范程序，保證選舉各環(huán)節(jié)的公正。程序民主是民主發(fā)展的基礎(chǔ)與前提，沒有嚴(yán)格的程序就沒有游戲規(guī)則，而沒有游戲規(guī)則，民主就無從發(fā)軔。只有有了嚴(yán)格的程序，做到有章可循，民主才能啟動起來。在遵守程序的長期訓(xùn)練中，政府才能尊重法律、循章辦事而不是率性而為，民眾才能得到遵守規(guī)則的訓(xùn)練，獲得捍衛(wèi)自身權(quán)利的武器。“在現(xiàn)代民主政治社會，大量的政治道德規(guī)則正在大量地進入法律領(lǐng)域，法律成為保證人們行為選擇符合道德的主要力量?！雹趶垚奂t:《社會轉(zhuǎn)型期的我國政治信用倫理建設(shè)》，《山東社會科學(xué)》2009年第1期，第134頁。山東省此次村委會換屆選舉的一個重要進步就是程序越來越嚴(yán)格，步驟越來越清晰。我們在調(diào)查中感到，經(jīng)過各級政府的努力，程序民主的理念在民眾意識中已得到了進一步鞏固。當(dāng)出現(xiàn)組織者乃至政府部門違反程序的現(xiàn)象時，村民們通常的做法都是用法律法規(guī)規(guī)定的程序進行抗?fàn)帯?/p>

第三，凈化選舉環(huán)境，遏制賄選等違法選舉現(xiàn)象。隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展，賄選已成為村級政治發(fā)展的最大威脅。我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，越是城郊村、有集體資產(chǎn)的村、面臨拆遷安置補償?shù)拇澹嬖谫V選的可能性就越高，賄賂的數(shù)額就越大。遏制賄選必須多措并舉，最重要的是健全法律法規(guī)，對賄選者進行嚴(yán)厲的制裁。其次是要使群眾認識到賄選的危害性，使賄選喪失其群眾基礎(chǔ)。要通過宣傳教育和具體案例使農(nóng)村群眾認識到，出賣選票的行為不僅違法，而且不利于維護自己的長遠利益。在此次山東省村委會選舉中，有些地方仍出現(xiàn)了暴力脅迫選舉的現(xiàn)象，這是農(nóng)村選舉中必須始終予以重視的問題。由于法制觀念不強、利益沖突激烈，有些村民有時仍選擇暴力手段解決問題，甚至出現(xiàn)了黑社會性質(zhì)的組織。對于此類現(xiàn)象一定要嚴(yán)厲打擊。選舉過程中如果出現(xiàn)暴力現(xiàn)象，那將嚴(yán)重影響村民自治的健康發(fā)展。

宗族勢力一直是影響我國村委會選舉的因素。①楊中領(lǐng)、沈春光:《憲政維度下村民宗族思想對村民自治的影響研究》，《求索》2011年第7期，第134－135頁。對于這方面的問題一定要辯證地對待，不能一概將之視為負面因素。在當(dāng)代中國農(nóng)村的許多地方，家族仍是凝聚農(nóng)民的最基本的紐帶，比其他社會組織具有更大的韌性。家族影響選舉是必然的事情。我們要做的只能是將家族的影響降低到最小的程度，但也要區(qū)別對待。對于家族力量勢均力敵的村莊，要善于平衡與妥協(xié)，不能使一方感到特別不公。在對一方特別不利的情況下，即使強制進行了選舉，日后村委會的運作也會遇到很多問題。對于宗族力量相差懸殊的村莊，要注意保護少數(shù)族姓的利益，使其在村級權(quán)力組織中占有一定的名額。

第四，處理“兩委”關(guān)系要有創(chuàng)新思路和措施。“兩委”關(guān)系一直是制約村民自治順利發(fā)展的瓶頸。在這里，首先存在著一種結(jié)構(gòu)性的沖突。村民自治從法理上來說是村級組織、村民作為一個整體相對于政權(quán)機關(guān)的自治。村委會是村民自治組織，而非國家的、上級機關(guān)派出的機構(gòu)。但在現(xiàn)行體制下，村黨支部和村委會的功能并非完全一致。村黨支部是黨在農(nóng)村的最基層組織，但卻不是由全體村民選舉產(chǎn)生的。根據(jù)現(xiàn)行制度安排，黨支部主要還是對上負責(zé)的，支部書記的任命來自于上級黨組織。近年來的公推公選等措施雖然增加了村黨組織的代表性，但結(jié)構(gòu)性的沖突仍然存在。村黨支部書記和村委會主任“一肩挑”的舉措也不能使問題得到根本性的解決。為了真正解決問題，還需要有更加創(chuàng)新性的思路。“兩委”合一是現(xiàn)階段的需要，但不是未來的發(fā)展方向。就發(fā)展方向而言，還是村民自治的實質(zhì)化。監(jiān)督村“兩委”的主體是村民，越是村“兩委”合一程度高的地方，村民的監(jiān)督就越是應(yīng)該得到加強。在這方面，上級機關(guān)的支持是非常重要的，因為與村“兩委”比起來，村民目前還處于弱勢地位，如果能上下結(jié)合，監(jiān)督力度將大大提高。應(yīng)該特別關(guān)注城郊村莊、正在進行合村并居的村莊、涉及到征地拆遷補償?shù)拇迩f的村“兩委”建設(shè)和村民自治發(fā)展的情況。這些地方由于利益沖突激烈、復(fù)雜，村民自治顯得尤為重要。

第五，適當(dāng)延長村干部任期有利于農(nóng)村的穩(wěn)定與發(fā)展。在調(diào)查中，村干部反映很大的一個問題就是村“兩委”換屆選舉的頻率和村“兩委”班子的任期問題。從現(xiàn)實狀況來看，目前的村兩委班子任期太短。三年一個任期導(dǎo)致的結(jié)果是:第一年忙于制定規(guī)劃和理順各種關(guān)系，第二年著手實施，第三年就得為下一次的選舉做準(zhǔn)備。這樣就導(dǎo)致村級班子不注重長期規(guī)劃，而只注重短期利益，助長了村干部能撈一把就撈一把的思想和貪污腐敗的行為。三年一次的換屆選舉還加劇了村民之間、村干部之間的矛盾。選舉是個過程，從準(zhǔn)備到實施再到后續(xù)工作，有可能占用大半年的時間。這期間，利益的沖突與博弈持續(xù)進行，影響到農(nóng)村社會的穩(wěn)定。與此同時，過頻的選舉也增加了國家和村級的選舉成本。就此次選舉來說，政府投入的人力和財力就非常巨大。結(jié)合村民、村干部的意愿，考慮到中國農(nóng)村的實際情況，我們認為，村級選舉最好是五年一次，村“兩委”班子五年一屆。這至少有以下幾個好處:一是讓村干部有較充分的時間兌現(xiàn)自己的施政綱領(lǐng)和任期目標(biāo)。如果第一年熟悉情況，制定好規(guī)劃，那至少還有三至四年的時間加以實施。由于任期時間較長，他們會約束自己的行為，從而減少了謀求短期利益的可能性。二是有利于農(nóng)村的穩(wěn)定。任期時間延長，村民們不用頻繁地進行選擇，減少了矛盾與沖突。三是有助于和國家的重大政治活動相銜接。我們國家的重大選舉都是五年一次。每到選舉的年份，人們對政治生活、對選舉的關(guān)注度自然就高。如果村級選舉和國家選舉步調(diào)、節(jié)奏一致，既有利于國家的整體政治發(fā)展，也對地方政治、村級政治發(fā)展很有益處。

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1003－4145［2012］09－0167－04

2012－07－15

蘇愛萍，山東社會科學(xué)院政治學(xué)研究所副研究員。

本文是山東社會科學(xué)院重點項目“山東省村民自治現(xiàn)狀與問題研究——對2011年村委會換屆選舉的考察”的研究成果。

(責(zé)任編輯:周文升wszhou66@126．com)