鐵路總價(jià)承包合同管理存在的主要問題及對策

楊 海 鴻

(中鐵十二局集團(tuán)有限公司，山西 太原 030024)

根據(jù)國家發(fā)改委等九部委令第56號《標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》[1-2]，鐵道部結(jié)合鐵路行業(yè)規(guī)定及鐵路建設(shè)項(xiàng)目工程特點(diǎn)，編寫了《鐵路建設(shè)項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件補(bǔ)充文本》[3]。補(bǔ)充文本規(guī)定鐵路建設(shè)承包模式有三種：單價(jià)承包合同、工程總承包合同和總價(jià)承包合同。為了控制投資和方便建設(shè)方管理等原因，鐵路建設(shè)項(xiàng)目目前以總價(jià)承包合同為主，其他兩種合同承包模式為輔。總價(jià)承包的精髓是投標(biāo)人按照招標(biāo)文件規(guī)定的工程量清單和相關(guān)圖紙進(jìn)行報(bào)價(jià)，報(bào)價(jià)中含有一定額度的總承包風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)，在合同實(shí)施過程中，除根據(jù)合同約定可調(diào)的費(fèi)用外，合同總價(jià)保持不變。雖然鐵道部的初衷和出發(fā)點(diǎn)是好的，但由于在一些專用條款的內(nèi)容上過多地維護(hù)和體現(xiàn)了發(fā)包人或建設(shè)方的利益，把一些本應(yīng)由發(fā)包人完成的工作及在資金管理和變更索賠方面存在的突出問題轉(zhuǎn)嫁給了施工方，造成的結(jié)果就是目前鐵路施工企業(yè)墊資施工現(xiàn)象普遍，資金周轉(zhuǎn)困難，部分項(xiàng)目出現(xiàn)嚴(yán)重虧損。認(rèn)真組織研究和分析合同條款，而不是被動執(zhí)行合同，對建筑企業(yè)提高合同執(zhí)行效果，維持企業(yè)正常運(yùn)轉(zhuǎn)有諸多好處。

一、鐵路總價(jià)承包合同存在的主要不合理?xiàng)l款

(一)履約擔(dān)保的提供不能體現(xiàn)合同雙方法律地位平等的原則

鐵路總價(jià)承包合同范本“專用條款”4.2“履約擔(dān)?！盵3]中規(guī)定：承包人除提供合同價(jià)10%的銀行保函外，另需提供現(xiàn)金擔(dān)保，在合同簽訂后3日內(nèi)匯入發(fā)包人指定的銀行賬戶。該條款對施工單位的履約行為加強(qiáng)了約束，但在合同中并沒有對發(fā)包人不作為提出約束和限制，如合同范本“通用條款”17.3.3“進(jìn)度付款證書和支付時(shí)間”[1-2]規(guī)定：發(fā)包人不按期支付進(jìn)度款的，按專用合同條款的約定支付逾期付款違約金。但在專用條款中均沒有設(shè)置要求發(fā)包人提供支付擔(dān)保的條款或逾期違約金處罰條款。施工單位對發(fā)包人不按時(shí)付款無任何約束，合同條款不能體現(xiàn)合同雙方法律地位平等的原則。

(二)工程款支付不能滿足現(xiàn)場施工需要

鐵路總價(jià)承包合同范本“專用條款”17.1.3“計(jì)量周期”[3]規(guī)定：季度結(jié)算工程款按批準(zhǔn)的季度驗(yàn)工計(jì)價(jià)的90%扣除月份預(yù)支的工程款和應(yīng)抵扣的工程預(yù)付款(備料款)撥付。按照目前施工單位上交稅金3.41%，上級管理費(fèi)4%左右考慮，在工程實(shí)施期間，撥付用于現(xiàn)場施工的工程進(jìn)度款要扣掉實(shí)際驗(yàn)工計(jì)價(jià)額的18%左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于目前鐵路建設(shè)項(xiàng)目的施工成本水平，造成鐵路項(xiàng)目均存在墊資施工的現(xiàn)象，給施工單位資金周轉(zhuǎn)背上了沉重的包袱，銀行貸款金額不斷增加。

(三)總承包風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)不能解決現(xiàn)場的投資增加

鐵路總價(jià)承包合同范本“專用條款”15.4.1[3]和15.4.2[3]對調(diào)整合同價(jià)格的情況和總承包風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)包括的內(nèi)容進(jìn)行了明確。總承包風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)包括但不限于以下內(nèi)容：初步設(shè)計(jì)招標(biāo)的施工圖量差、承包人原因引起的Ⅰ類變更設(shè)計(jì)及全部Ⅱ類變更設(shè)計(jì)、非不可抗力造成的自然災(zāi)害損失及采取的預(yù)防措施費(fèi)用、甲供材料設(shè)備以外的材料設(shè)備價(jià)差、建設(shè)工期重大調(diào)整以外的施工組織設(shè)計(jì)調(diào)整工期造成的損失和增加的措施費(fèi)、工程保險(xiǎn)費(fèi)、變更施工方法和工藝引起的費(fèi)用增加、激勵(lì)約束考核費(fèi)等內(nèi)容。按照鐵建設(shè)[2008]240號文《關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)和加強(qiáng)鐵路建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)工作的通知》[4]規(guī)定，總承包風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)的計(jì)取比例不超過發(fā)包人公布招標(biāo)概算(不含甲供材料設(shè)備價(jià)款)的2.5%，在鐵建設(shè)[2010]205號文《關(guān)于印發(fā)〈鐵路建設(shè)工程施工招標(biāo)投標(biāo)實(shí)施細(xì)則〉的通知》[5]中進(jìn)一步對總承包風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)的計(jì)取比例進(jìn)行了修改，由240號文的上限2.5%修改為不超過發(fā)包人公布招標(biāo)預(yù)算(不含甲供材料設(shè)備價(jià)款)的1.5%。這里說的條款不合理，主要有兩層意思，一是總承包風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)占標(biāo)段投資的比例低，按照統(tǒng)計(jì)，僅非甲供材料設(shè)備漲價(jià)因素增加的投資就遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過總承包風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)總額，更別談總承包風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)中涵蓋的其他條款增加的投資；二是除可以調(diào)整合同價(jià)款的四種情形外，發(fā)包人把所有問題都放到總承包風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)中，如大臨工程設(shè)計(jì)不足、地方配合增加投資、趕工費(fèi)用等均納入總承包風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)中，而這些投資增加均由于設(shè)計(jì)原因或發(fā)包人調(diào)整施工計(jì)劃造成，由施工單位承擔(dān)全部或部分費(fèi)用不合理。

(四)其他不合理?xiàng)l款

鐵路總價(jià)承包合同部分專用條款極大地規(guī)避了發(fā)包人的義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)，把本應(yīng)由發(fā)包人完成的工作和承擔(dān)的費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁給了承包人，明顯違背了國家發(fā)改委等九部委令第56號《標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》[1-2]中關(guān)于一些合同條款的約定。

1.臨時(shí)占地由承包人解決并承擔(dān)費(fèi)用

56號令“通用條款”6.1.2[1-2]中規(guī)定：需要臨時(shí)占地的，應(yīng)由發(fā)包人辦理申請手續(xù)并承擔(dān)相應(yīng)費(fèi)用。但在鐵道部《鐵路建設(shè)項(xiàng)目總價(jià)承包標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件補(bǔ)充文本》“專用條款”6.1.2[3]中規(guī)定：需要臨時(shí)占地的，由承包人解決，費(fèi)用由承包人負(fù)擔(dān)。

2.道路通行權(quán)由承包人辦理并承擔(dān)費(fèi)用

56號令“通用條款”7.1[1-2]中規(guī)定：發(fā)包人根據(jù)施工需要，負(fù)責(zé)辦理取得出入施工場地的專用和臨時(shí)道路通行權(quán)，并承擔(dān)有關(guān)費(fèi)用。但在《標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件補(bǔ)充文本》“專用條款”7.1[3]中規(guī)定：道路通行權(quán)由承包人辦理并承擔(dān)費(fèi)用。

3.因發(fā)包人原因造成工程質(zhì)量不合格發(fā)生的返工費(fèi)用在總承包風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)中解決

56號令“通用條款”13.1.3[1-2]中規(guī)定：因發(fā)包人原因造成工程質(zhì)量達(dá)不到合同約定驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)的，發(fā)包人應(yīng)承擔(dān)由于承包人返工造成的費(fèi)用增加和(或)工期延誤，并支付承包人合理利潤。但在鐵道部《標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件補(bǔ)充文本》“專用條款”13.1.3[3]中規(guī)定：因發(fā)包人原因造成工程質(zhì)量達(dá)不到合同約定驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)的，發(fā)包人應(yīng)承擔(dān)由于承包人返工造成的費(fèi)用增加，但由此增加的費(fèi)用按照專用合同條款15.4.2項(xiàng)[3](總承包風(fēng)險(xiǎn)費(fèi))約定辦理。也就是說，由于發(fā)包人原因造成質(zhì)量問題，返工費(fèi)用由承包人承擔(dān)，并不能延長工期，更談不上支付合理利潤。

二、總價(jià)承包合同執(zhí)行不規(guī)范

(一)正負(fù)量差處理原則損害了承包人的利益

鐵路總價(jià)承包合同在執(zhí)行過程中，存在當(dāng)實(shí)際完成超過合同總價(jià)時(shí)按總價(jià)執(zhí)行，實(shí)際完成少于合同總價(jià)時(shí)又按實(shí)際完成結(jié)算的實(shí)際問題，不符合總價(jià)承包合同執(zhí)行的初衷和原則。如施工過程中發(fā)生的量差，存在兩種情況，一是實(shí)際施工數(shù)量大于初步設(shè)計(jì)招標(biāo)數(shù)量形成正量差，按照合同規(guī)定，正量差增加的投資在總承包風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)中包干，而實(shí)際情況是，目前鐵路項(xiàng)目普遍存在金額較大的正量差，但增加不了投資；二是實(shí)際施工數(shù)量小于初步設(shè)計(jì)招標(biāo)數(shù)量形成負(fù)量差，執(zhí)行合同時(shí)，發(fā)包人又以施工圖數(shù)量為準(zhǔn)，負(fù)量差不予計(jì)價(jià)。這種處理方式極大損害了承包人的利益。

(二)工期調(diào)整增加的投資不能得到妥善解決

在近幾年的高鐵建設(shè)過程中，很多項(xiàng)目存在不合理壓縮工期的現(xiàn)象。按照專用合同條款15.4.1項(xiàng)[3]：發(fā)包人對建設(shè)工期的重大調(diào)整可以調(diào)整合同價(jià)格。但在具體執(zhí)行過程中，增加的投資要想得到發(fā)包人全額認(rèn)可，非常困難。如滬杭客運(yùn)專線，本應(yīng)4年完成的工程，發(fā)包人壓縮到1年半，工程已經(jīng)完工一年多，由于工期提前增加的施工措施費(fèi)用卻不能得到發(fā)包人的全額認(rèn)可，承包人承擔(dān)了部分本應(yīng)由發(fā)包人承擔(dān)的趕工費(fèi)用。

(三)部分變更設(shè)計(jì)從鐵道部源頭上得不到認(rèn)可

現(xiàn)在所有的鐵路建設(shè)項(xiàng)目Ⅰ類變更設(shè)計(jì)都要經(jīng)過鐵道部審查，鐵道部的一些政策規(guī)定影響了變更設(shè)計(jì)的正常批復(fù)。如由于現(xiàn)場施工環(huán)境發(fā)生變化造成土石方和材料運(yùn)距增加或運(yùn)輸方案發(fā)生變化的Ⅰ類變更設(shè)計(jì)，要得到鐵道部和發(fā)包人的認(rèn)可，是非常困難的。

三、原因分析

(一)長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制思想造成合同主體地位不平等

由于受我國長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制殘余思想的影響，合同雙方對合同管理意識淡??；長期的買方市場，又造成了承包人在合同簽訂和履約階段處于不利地位，不敢在談判桌上與發(fā)包人討價(jià)還價(jià)；鐵道部對建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行長期的政府管理模式等綜合因素是形成目前局面的根本原因。

(二)合同管理的組織網(wǎng)絡(luò)和制度網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行不到位

要想真正把合同執(zhí)行到位，體現(xiàn)合同雙方的平等法律地位，除了要提高法律意識外，加強(qiáng)合同管理的組織網(wǎng)絡(luò)和制度網(wǎng)絡(luò)必不可少。大部分承包商往往在合同簽訂后，將之束之高閣，完全靠自己的主觀認(rèn)識和個(gè)人經(jīng)驗(yàn)履行合同，沒有進(jìn)行合同交底，沒有把合同管理分配到相關(guān)責(zé)任人，沒有反饋合同執(zhí)行情況，不能及時(shí)對合同執(zhí)行偏差進(jìn)行糾偏處理，使合同當(dāng)事人產(chǎn)生合法的錯(cuò)覺。

四、對策

首先，應(yīng)積極向發(fā)包人及鐵道部反映鐵路總價(jià)合同存在的主要不合理?xiàng)l款及合同執(zhí)行過程中存在的問題，并提供項(xiàng)目在此合同條件或管理模式下造成的虧損額或貸款額，促成發(fā)包人和鐵道部對這些問題的重視。

第二，重視合同談判環(huán)節(jié)。在合同談判階段要細(xì)研條款，參照《合同法》和國家相關(guān)規(guī)定，有理有據(jù)地提出合同修改請求，在此階段，最好要有法律人士的參與。雙方對談判過程及結(jié)果應(yīng)以談判紀(jì)要或補(bǔ)充合同的形式明確下來，并作為合同的構(gòu)成部分。

第三，履行向建設(shè)主管部門辦理合同備案手續(xù)，通過備案審查，防止合同違規(guī)、違法及明顯有失公平的現(xiàn)象發(fā)生。但目前這一環(huán)節(jié)往往因種種原因備而不查，有少部分合同中存在明顯違法條款也能順利備案，使雙方當(dāng)事人對此產(chǎn)生了合法的錯(cuò)覺，并在合同實(shí)施中依照這樣的合同履行，從而導(dǎo)致了事實(shí)上的單方合同或霸王合同。

第四，完善和健全合同管理的組織網(wǎng)絡(luò)和制度網(wǎng)絡(luò)。合同管理的組織網(wǎng)絡(luò)和制度網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)成承包人合同管理體系。體系的動作，必須通過完善的組織架構(gòu)、合同管理制度和定期的檢查來保證。承包人要隨時(shí)檢查合同管理組織和制度是否適應(yīng)合同管理的需要和市場需要，對不適應(yīng)部分進(jìn)行必要的調(diào)整。