基于保持運輸高效率視角的鐵路改革摭論

邢如其, 余 克, 臧 云, 樊志紅, 馬 賞

(1.石家莊鐵道大學經(jīng)濟管理學院， 河北 石家莊 050043；2.石家莊鐵道大學人事處，河北 石家莊 050043)

自我國實行經(jīng)濟體制改革以來，鐵路人大力開展鐵路建設，積極進行管理體制改革，努力提高運輸效率，2006年起，以占世界鐵路6%的營業(yè)里程完成了世界鐵路25%的工作量，貨運周轉量、貨運密度、換算周轉量、鐵路運輸密度連年世界第一①。然而，有些人對鐵路的工作并不滿意，有的批評甚至譴責。如：“與公路、民航等領域相比，近年來鐵路發(fā)展較慢，原因是鐵路改革遲緩。”“鐵路部門在改革方面嚴重滯后；在管理方面是嚴重不適應市場經(jīng)濟發(fā)展要求；在經(jīng)營和服務理念方面跟不上時代步伐；在公眾中形象不佳?！薄拌F老大”是“中國計劃經(jīng)濟的最后堡壘?！?/p>

鐵路的確需要改革，改革是發(fā)展的動力。但是，鐵路為什么要改革，改革什么，改革的目標是什么，改革的目的又是什么，這不僅是鐵路進行改革的前提，也決定著鐵路改革的方向。

一、鐵路改革的目標和目的

目標是一個組織(或個人)在一定時期內所追求的最終成果，是該組織(或個人)在某階段的宗旨和使命的具體化，是奮力爭取達到的所希望的未來狀況。目的是一個組織(或個人)行動和努力最終要達到的地點或境界。目標和目的是有嚴格區(qū)別的。如：我國制定經(jīng)濟快速發(fā)展綱要的總體目標，是到2010年，人均生產(chǎn)總值翻兩番，…… ；制定經(jīng)濟快速發(fā)展綱要的目的，是為了實現(xiàn)國民經(jīng)濟又好又快地發(fā)展，使人民群眾盡快過上好日子。由此可見，目標只是實現(xiàn)目的的手段。目標固然重要，但目的更重要。重視目標而忽視目的的努力是一種盲目的努力，結果往往是在實現(xiàn)了目標之后，才發(fā)現(xiàn)得到的并不是自己真正想要的。所以，當人們從起點出發(fā)之后，就要時時提醒自己，不斷去關注自己的目的，弄清正在追求的是不是自己真正想要的、真正需要的。

鐵路運輸作為國民經(jīng)濟一部門，改革的目的和我們黨實施改革開放的目的應是一致的。在鐵路改革實踐中，改革的目標②是明確的，而對改革目的的認識卻不夠明晰。正如國家發(fā)改委交通運輸與管理研究室主任羅仁堅所說：“在鐵路體制改革中，政企分開也好，網(wǎng)運分離也好，都是改革的一種手段，而不是目的。改革鐵道部的目的是什么，這個問題，從上到下，都處在一種混沌中?！?實踐中，有人混淆了目標和目的的區(qū)別，重視目標而忽視目的。重視目標而忽視目的的努力是一種盲目的努力，重視目標而目的“混沌”的努力，風險一點也不亞于“盲人騎瞎馬，夜半臨深池”[1]。

鐵路改革的目的就是要改革不適于鐵路運輸生產(chǎn)力發(fā)展的各種關系，提高資源的使用效率，擴大運輸能力，提供優(yōu)質的運輸服務。鐵路改革不可須臾偏離此目的。

二、鐵路運輸效率評析

(一)鐵路運輸效率概況

中國鐵路運輸效率4個世界第一已是不爭的事實。為敘述的方便，在世界范圍內選擇了2000年以來美國、法國、英國、日本、加拿大和印度幾個有代表性的國家的鐵路運輸情況與中國鐵路進行比較，鑒于篇幅的限制，只將按換算周轉量計算的運輸密度倍數(shù)列于表1。

表1 按換算周轉量計算的中國鐵路運輸密度為美國等國家鐵路運輸密度的倍數(shù)

注：表1數(shù)據(jù)根據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)庫計算而得。

還須提及的是：中國鐵路的高效率不僅是在低消耗[2-3]、鐵路職工犧牲自身利益前提下取得的，而且是以鐵路職工崇高的職業(yè)道德作支撐的。還有，鐵路運輸雖然在本行業(yè)內具有壟斷性，但并不依據(jù)MR=MC定理決定產(chǎn)品價格和產(chǎn)量(國家不賦予這樣的權利)，而是在高效率生產(chǎn)的前提下，采取各種措施，努力降低消耗(消化公益性運輸成本，逐年遞增的資產(chǎn)折舊，巨額利息支出及不斷上漲的油料、配件等運輸成本)的基礎上取得的，并不存在壟斷廠商的低效率等弊端。

應該看到：中國鐵路運力十分緊張，鐵路內部和社會各方面都不允許運輸效率出現(xiàn)下降，因此必須有一個凌駕于企業(yè)之上的機構，成為維護路網(wǎng)完整性利益的代表。這就是為什么鐵道部在國鐵路網(wǎng)上一直實質性地指揮生產(chǎn)、分配收入并核算成本的原因，它必須對全路進行(包括生產(chǎn)和財務方面的)嚴格控制。也就是說，鐵道部干預或剝奪鐵路局運行指揮權的理由，正是為了保持鐵路網(wǎng)的運營效率，但這又是以犧牲鐵路企業(yè)的效率為代價的。這確實是一個有趣的悖論。所以，集中統(tǒng)一也好，政企分開也罷，能夠保持和提高路網(wǎng)運營效率的體制就是好的體制，這是評判鐵路改革成敗與否唯一的、客觀的實踐檢驗標準。

(二)國民經(jīng)濟發(fā)展需要鐵路高效率

2005年以來，全國鐵路旅客發(fā)送量、貨物發(fā)送量、客運周轉量和貨運周轉量每年分別平均增長7.72%、6.22%、7.45%和5.85%③。盡管有人說2012年，“瓶頸”問題有望解決，但從發(fā)展趨勢看，未來較長時期鐵路運力緊張的狀況都將存在。尤其是2011年“7·23”溫州動車事故發(fā)生后，8月10日，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，決定開展高速鐵路及其在建項目安全大檢查，適當降低新建高速鐵路運營初期的速度，對擬建鐵路項目重新組織安全評估。實際上，現(xiàn)在的動車和高鐵較之以前，已經(jīng)降低了運行速度，也就是說，鐵路的運力較之以前更加吃緊。因此，鐵路無論如何改革，都不得損傷運輸效率，都不得以犧牲效率為代價。保持鐵路運輸既有的高效率不僅是國民經(jīng)濟發(fā)展的需要，也是鐵路改革得以順利進行的需要。

三、鐵路改革建議

(一)認清目的，明確方向

鐵路改革遲遲沒有突破性進展，是因為人們對改革的目的認識不清楚、方向不明確。更有甚者，混淆了目的和目標的區(qū)別，將目標當目的。鐵路改革就是要咬定促進鐵路運輸生產(chǎn)力發(fā)展、提高運輸生產(chǎn)效率這個目的不放松。改革目的清楚了，改革的方向也就明確了。改什么，如何改也就容易搞清楚。

(二)抓住關鍵，攻克“堡壘”

不少人認為鐵路改革 “最關鍵的問題是接入政策或清算政策”。實際上，清算不只是鐵路改革的關鍵問題，即使在政企合一體制下也是敏感的“老大難”問題。涉及到運輸線路、地域、運距、運量、貨物品類、重量、排空、迂回運輸?shù)戎T多因素。清算方法、系數(shù)的變化都是對利益分配格局的調整，總的“蛋糕”就那么大，無論是縱切還是橫切，人們對利益分配的主觀期望和分配結果之間都難以均衡。不僅如此，合資鐵路在普遍實行委托經(jīng)營的模式下，至少經(jīng)過兩次分配才能獲得投資收益，這也是“目前多家合資公司的股東并不滿意鐵道部管理方式” 的重要原因之一。

需要指出的是，即使將現(xiàn)在的政企合一管理體制轉變到網(wǎng)運分離或是網(wǎng)運合一的區(qū)域鐵路公司體制，清算總是存在的(除非全國鐵路只由一個公司經(jīng)營)，只是矛盾轉移到另一個層面或區(qū)域。既然清算是鐵路改革最關鍵的、不可回避的問題，國家有關部門、學術界就應專門對此問題進行研究，提出科學的解決方案，并公諸于世。鏟除這個障礙，使鐵路運輸收益分配透明化，無論對現(xiàn)在的鐵路企業(yè)，還是對合資鐵路公司股東，以及吸引社會投資于鐵路建設都是“功德無量”的。

(三)大膽探索，謹慎推進

鐵路改革是一項極其復雜的系統(tǒng)工程，絕不可能一蹴而就。這就需要進行積極大膽地探索，查找和分析主要矛盾，研究解決矛盾的方法。但必須謹慎、穩(wěn)妥地推進。有專家說：鐵路改革“當務之急，也是最主要的，要先進行政企分開，然后基于現(xiàn)有的鐵道部成立一個獨立的監(jiān)管機構?！瓕肀O(jiān)管機構是個什么樣，是一步到位，還是慢慢來，怎么重組等，都還是懸而未決的問題?！边@種說法是極其草率和不負責任的。如果實行政企分開，至少也要將上面的順序倒過來，應先搭建一個監(jiān)管機構框架，將監(jiān)管機構的職責理清楚，然后再行分開。連“監(jiān)管機構是什么樣，……怎么重組等，都還是懸而未決”的情況下，就“先進行政企分開”，必然影響運輸效率，甚至出現(xiàn)混亂。就連全國政協(xié)委員、著名經(jīng)濟學家厲以寧也說：“當前鐵路部門很難改革，這是因為鐵道部是一個獨特系統(tǒng)，改革經(jīng)驗需繼續(xù)積累?！彼?，鐵路改革，必須“穩(wěn)扎穩(wěn)打、步步為營”，可在局部或小范圍搞試點，決不能整體搞實驗。

(四)解放思想，沖破桎梏

鐵路的特殊性決定了鐵路改革不能套用一般國企改制模式，也不能只盯著政企分開、放開搞活一點?？v觀我國經(jīng)濟體制改革歷史，也不乏創(chuàng)新之舉。如被譽為“天下第一村”的華西，一直堅持“集體經(jīng)濟+共同富?！钡陌l(fā)展模式，創(chuàng)造性地提出的“一分五統(tǒng)”④體制，以及“重實質不重模式”的精神文明建設經(jīng)驗，都是將馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論以及“三個代表”的重要思想在華西的成功實踐。還有上海閔行區(qū)九星村獨創(chuàng)的“合作形式、租賃性質、獨資管理”模式等。都為開拓鐵路改革思路提供了有益借鑒。

2003年鐵道部曾聘請北美鐵路3位權威專家，介紹美國、加拿大的鐵路體制，當向他們征詢中國鐵路體制如何改革時，他們都感到莫名其妙，認為：中國鐵路運輸效率在世界上是最高的，為什么還要改革？我們正研究如何向你們學習。所以，鐵路為什么改，改什么，是需要認真思考的。

(五)追求效率，注重公平

從黨的十四屆三中全會到十六屆四中全會，我國始終“堅持效率優(yōu)先、兼顧公平”原則。效率優(yōu)先極大地促進了社會生產(chǎn)力的發(fā)展，但也帶來了貧富差距和社會矛盾攀升等負面效應，此現(xiàn)象在鐵路運輸行業(yè)表現(xiàn)得尤為突出。鐵路一直以來都是在追求效率，故有“四個世界第一”，但在分配上對鐵路卻顯失公平。在國家和鐵路之間，最直接的表現(xiàn)就是鐵路運輸?shù)墓嫘院丸F路運價的定價機制，公益性運輸成本由鐵路消化，物價變動壓力也由鐵路承擔⑤。在國家、鐵道部和鐵路企業(yè)(職工)層面，鐵路企業(yè)(職工)較之其他行業(yè)付出了同樣或更多的努力，卻得不到相同的收益。這不僅影響鐵路企業(yè)(職工)積極性，也影響合資鐵路投資者的積極性，也是為什么人們認為“鐵路行業(yè)成了國民經(jīng)濟中投資效率最差行業(yè)”的原因之一。然而，實施“注重社會公平”的新政也沒有惠及鐵路。所以，國家對鐵路是欠了“賬”的。也正因為如此，在世人的心目中，鐵路就是提供公益性服務的，很少有人去思考鐵路局也是“企業(yè)”——自負盈虧的組織，也沒人關注“鐵路企業(yè)一年花費幾百億元的社會公益負擔”；基于人們的思維慣性，鐵路不得不承諾“提速不提價”、“人民群眾滿意為評判標準”。即便如此，“被高鐵”的抱怨還是聲震屋宇、連綿不斷。就連國務院發(fā)展研究中心技術經(jīng)濟研究部郭勵弘都說：“鐵路不需要在市場化和公共利益之間取得平衡，鐵路首先要確保公益性，不能為了任何商業(yè)利益而損害公益性。”因此，這就不難理解，為什么《改革推進方案》將“研究公益性運輸政策、推進鐵路運價改革”作為鐵路改革基本的任務。所以，正確處理效率和公平之間的關系，不僅事關鐵路的安全穩(wěn)定、和諧，也關乎鐵路改革成敗，以及鐵路改革是否體現(xiàn)社會主義本質。

注釋：

①新華社北京1月27日電 鐵道部新聞發(fā)言人王勇平日前說，2006年我國鐵路以占世界鐵路6%的營業(yè)里程完成了世界鐵路1/4的運輸量，實現(xiàn)了旅客周轉量、貨物發(fā)送量、換算周轉量、鐵路運輸密度四個“世界第一”。

②鐵政法(2011)67號印發(fā)《關于加快轉變鐵路發(fā)展方式確立國家鐵路運輸企業(yè)市場主體地位的改革推進方案》將鐵路改革的目標定為：實現(xiàn)鐵道部職能轉變，確立鐵路局的市場主體地位，不斷增強鐵路安全運輸保障能力，促進公司制企業(yè)的規(guī)范發(fā)展，實現(xiàn)鐵路建設可持續(xù)發(fā)展和持續(xù)提高鐵路職工生活水平。

③2005年以來，全國鐵路旅客發(fā)送量、貨物發(fā)送量、客運周轉量和貨運周轉量每年分別平均增長7.72%、6.22%、7.45%和5.85%，系根據(jù)《2010年中華人民共和國鐵道統(tǒng)計公報》發(fā)布數(shù)據(jù)計算而得。

④“一分五統(tǒng)”，即：一分，就是村與企業(yè)要分開，把新合并的16個村規(guī)劃成12個村，合并后的原村委會還是由本村村民自治、選舉。五統(tǒng)，一是經(jīng)濟由華西統(tǒng)一管理，二是勞動力在同一條件下統(tǒng)一安排，三是福利由華西統(tǒng)一發(fā)放，四是村莊由華西統(tǒng)一規(guī)劃建設，五是華西村黨委統(tǒng)一領導。

⑤實際情況是，各種價格矛盾都希望從鐵路運價中找到出路。在通貨膨脹嚴重、物價上漲時，為穩(wěn)定價格水平，維護社會穩(wěn)定，鐵路運輸不能提價；在通貨緊縮時期，鐵路運價也不能調整。運價與物價脫節(jié)，不僅不能隨物價變動，還要承擔穩(wěn)定物價的責任，形成死運價對活物價的局面，即不反映價值，也不反映供求，失去了價格機制的基本職能。