“多村一社區(qū)”的社區(qū)公共服務(wù)供給的非均衡問(wèn)題——基于山東省的調(diào)查

高靈芝

(濟(jì)南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，山東濟(jì)南 250022)

在當(dāng)前的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，“多村一社區(qū)”、“合村并居”(集中居住型社區(qū))、“合村并建”這幾個(gè)詞經(jīng)常被提及和使用。從詞義和實(shí)踐看，這幾個(gè)詞的共性是，將相鄰的多個(gè)村莊合并為一個(gè)農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)的建設(shè)單位，即社區(qū)。所不同的是，“多村一社區(qū)”是指由一個(gè)中心村與周邊相鄰幾個(gè)村莊組合的社區(qū)，其中的各個(gè)村莊還延續(xù)原來(lái)的自然居住格局?！岸啻逡簧鐓^(qū)”又分兩種類(lèi)型，一是依法撤銷(xiāo)了全部建制村，以社區(qū)為單元組建了社區(qū)村民委員會(huì)，如山東省諸城市;一種是在保留建制村體制不變的基礎(chǔ)上，把若干建制村組合為一個(gè)服務(wù)區(qū)域，統(tǒng)一提供政府型公共服務(wù)進(jìn)行政府型公共管理，即所謂“聯(lián)村虛擬社區(qū)”，①李勇華:《基層社會(huì)管理創(chuàng)新與村民自治制度內(nèi)洽性》，《東南學(xué)術(shù)》2012年第2期。如浙江省寧波市。本文研究的“多村一社區(qū)”特指前一種。“合村并居”是指徹底打破各個(gè)村莊原來(lái)的自然居住格局，通過(guò)規(guī)劃將多個(gè)村莊的農(nóng)村居民集中到聚居點(diǎn)的樓房居住;“合村并建”則包含了“多村一社區(qū)”、“合村并居”這兩種情況。

本文基于課題組2010年8月～2012年9月對(duì)山東省的調(diào)查，在分析“多村一社區(qū)”形成的必然性與合理性的基礎(chǔ)上，描述“多村一社區(qū)”的社區(qū)公共服務(wù)供給的特征和非均衡問(wèn)題，通過(guò)分析“多村一社區(qū)”框架下解決非均衡問(wèn)題的必要性，尤其是“多村一社區(qū)”存在的長(zhǎng)期性，進(jìn)而探討促進(jìn)“多村一社區(qū)”社區(qū)公共服務(wù)供給均等化的對(duì)策思路。

一、“多村一社區(qū)”的形成機(jī)理

山東省農(nóng)村社區(qū)建設(shè)起步于2006年，2007年開(kāi)始農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)，在各地先后形成了“一村一社區(qū)”、“多村一社區(qū)”、“合村并居”等農(nóng)村社區(qū)建設(shè)模式。據(jù)山東省民政廳基層政權(quán)與社區(qū)建設(shè)處統(tǒng)計(jì)，截至2010年7月，全省140個(gè)縣(市、區(qū))、13個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)，共71436個(gè)建制村，規(guī)劃建設(shè)17669個(gè)農(nóng)村社區(qū)，涉及了6486萬(wàn)人，平均每個(gè)社區(qū)3671人。從規(guī)劃情況看，全省共有64155個(gè)建制村規(guī)劃建設(shè)成11388個(gè)“多村一社區(qū)”，平均一個(gè)社區(qū)5.08個(gè)村?！岸啻逡簧鐓^(qū)”占規(guī)劃農(nóng)村社區(qū)總數(shù)的64.45%，覆蓋了89.8%以上的村。此外，“合村并居”型社區(qū)2093個(gè)，已入住169.4萬(wàn)戶。

針對(duì)農(nóng)村應(yīng)不應(yīng)該“合村并建”，社會(huì)各界眾說(shuō)紛紜，學(xué)術(shù)界有贊同的(如項(xiàng)繼權(quán))，有反對(duì)的(如賀雪峰)，有的認(rèn)為“不能一刀切”(如黨國(guó)英)。在此，我們不妨從其形成機(jī)理的角度來(lái)看農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的“合村并建”現(xiàn)象，以便更客觀、更實(shí)際地認(rèn)識(shí)“多村一社區(qū)”形成的必然性與合理性。

(一)源于新農(nóng)村建設(shè)的訴求和驅(qū)動(dòng)

2005年10月，黨的十六屆五中全會(huì)通過(guò)的《十一五規(guī)劃綱要建議》提出，要按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)村文明、村容整潔、管理民主”的要求，扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。新農(nóng)村建設(shè)涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化和規(guī)劃不同方面，如何統(tǒng)籌兼顧、集中力量、突出重點(diǎn)，保證新農(nóng)村建設(shè)快速、健康和可持續(xù)發(fā)展?這是新農(nóng)村建設(shè)中首當(dāng)其沖要解決的問(wèn)題。通過(guò)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)可以創(chuàng)新農(nóng)村基層管理體制，為新農(nóng)村建設(shè)提供新型的制度和組織平臺(tái)，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)因而成為新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容和重要抓手，是新農(nóng)村建設(shè)的基礎(chǔ)。①項(xiàng)繼權(quán):《新社區(qū)是新農(nóng)村的基礎(chǔ)——對(duì)湖北仙洪新農(nóng)村建設(shè)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的思考》，《中共福建省委黨校學(xué)報(bào)》2010年第10期。也正因如此，在新農(nóng)村建設(shè)提出不久，黨中央進(jìn)一步提出推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。2006年10月，黨的十六屆六中全會(huì)特別強(qiáng)調(diào)“積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制，把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體”。民政部于2006年下半年部署了全國(guó)“農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)工作”，隨后又開(kāi)展了“農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)全覆蓋”創(chuàng)建活動(dòng)。在新農(nóng)村建設(shè)背景下，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)這一宏大的社會(huì)工程在全國(guó)如火如荼地展開(kāi)，各種類(lèi)型的農(nóng)村社區(qū)也應(yīng)運(yùn)而生。

(二)有著村莊分布特點(diǎn)與公共服務(wù)資源集約化的交互作用

山東省陸地總面積15.71萬(wàn)平方公里，總?cè)丝?417.23萬(wàn)，轄17個(gè)市140個(gè)縣(市、區(qū))。全省村莊空間布局的特點(diǎn)是:第一，村莊數(shù)量多，2010年全省有建制村68870個(gè)，自然村88168個(gè)，建制村占全國(guó)60多萬(wàn)個(gè)建制村的1/10強(qiáng)。第二，村莊平均戶籍人口少，全省村莊戶籍人口共5542.98萬(wàn)人，平均每個(gè)建制村有戶籍人口804，每個(gè)自然村有戶籍人口628。地處平原區(qū)域的德州市，合村并建前的建制村平均戶籍人口只有547人，500人以下的建制村占全市總村數(shù)的57%。隨著現(xiàn)代化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，農(nóng)村青壯人口外出工作以求更合適的發(fā)展空間以及為子女創(chuàng)造更好的生存發(fā)展條件的意愿十分強(qiáng)烈，常年外出務(wù)工和在城鎮(zhèn)買(mǎi)房居住的戶籍農(nóng)民越來(lái)越多，“空心化”的村莊也越來(lái)越普遍。農(nóng)村面臨著的村莊空心和萎縮將是難以改變的趨勢(shì)。第三，村莊密度大，平均每平方公里約有0.4個(gè)建制村。②本部分的基本數(shù)據(jù)由山東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳提供。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、基本公共服務(wù)均等化是新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵點(diǎn)。2006年取消農(nóng)業(yè)稅后，尤其是黨的十七屆三中全會(huì)明確提出要實(shí)現(xiàn)公共資源在城鄉(xiāng)之間的均衡配置后，各級(jí)政府尤其是中央政府明顯加大了對(duì)農(nóng)村公共事業(yè)投入的力度。山東省村莊規(guī)模小、數(shù)量多、村莊平均戶籍人口少的特點(diǎn)，對(duì)于社區(qū)公共服務(wù)資源配置效率來(lái)說(shuō)是制約因素，因?yàn)橐恍?zhuān)業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化的公共服務(wù)因其資源配置效率低而難以或不宜配置到每一個(gè)村莊。如果通過(guò)“合村并建”，特別是建設(shè)“多村一社區(qū)”，村莊密度大就成為一種可行性條件或優(yōu)勢(shì)條件，因?yàn)楸阌谝灾行拇鍨楣卜?wù)平臺(tái)，輻射周邊村莊。山東省普遍推行“合村并建”型社區(qū)也是因地制宜、對(duì)政府性公共服務(wù)資源下鄉(xiāng)的回應(yīng)。

(三)基于一定的理論依據(jù)和社會(huì)基礎(chǔ)

自從德國(guó)社會(huì)學(xué)者F·滕尼斯(Ferdinand Tonnies，1855～1936)于1887年最早提出了“社區(qū)”(或“共同體”)這一概念后，人們對(duì)于社區(qū)及共同體的性質(zhì)、類(lèi)型、特征及存在形式進(jìn)行了大量的研究，也有不少分歧和爭(zhēng)論，③項(xiàng)繼權(quán):《論我國(guó)農(nóng)村社區(qū)的范圍與邊界》，《中共福建省委黨校學(xué)報(bào)》2009年第7期。但是，人們普遍認(rèn)為社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的長(zhǎng)期持續(xù)不斷交往的社會(huì)成員所形成的社會(huì)生活共同體。社區(qū)的基本要素包括:基于共同的利益和需求而持續(xù)不斷交往的人群、一定的地域、社區(qū)文化認(rèn)同等。盡管如此，人們?cè)趯?duì)農(nóng)村社區(qū)及社會(huì)生活共同體的邊界范圍仍存在不同的劃分，從國(guó)內(nèi)學(xué)界來(lái)看，有兩種傾向:一是從社區(qū)或共同體的空間地理及地域邊界來(lái)劃分，二是從社區(qū)及共同體的內(nèi)在聯(lián)系及認(rèn)同意識(shí)的角度劃分。④項(xiàng)繼權(quán):《論我國(guó)農(nóng)村社區(qū)的范圍與邊界》，《中共福建省委黨校學(xué)報(bào)》2009年第7期?；诓煌臉?biāo)準(zhǔn)，人們將農(nóng)村社區(qū)及共同體劃分為多種類(lèi)型。因此，從理論上講，按照地域相鄰、習(xí)俗相近原則建設(shè)的“多村一社區(qū)”是農(nóng)村社區(qū)中的一種。

山東省不僅村莊密度大，而且全省地形主要是丘陵區(qū)和平原區(qū)，便于方圓幾里乃至十幾里的村莊交往溝通，世世代代的歷史積淀使相鄰村莊形成了共同的生活習(xí)俗、行為規(guī)范等，具有較強(qiáng)的社區(qū)文化認(rèn)同。這使得“合村并建”有了社區(qū)文化基礎(chǔ)。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)民對(duì)現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化生活方式和生活條件的認(rèn)同日益增強(qiáng)。我們課題組的調(diào)查和其他很多調(diào)查都證實(shí)了這樣一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí):居住在農(nóng)村的相當(dāng)一部分農(nóng)民向往城鎮(zhèn)化的生活，諸如整潔的樓房、良好的社區(qū)環(huán)境、比較健全的公共服務(wù)等等。相鄰村莊文化風(fēng)俗同質(zhì)性較強(qiáng)和部分農(nóng)民對(duì)城鎮(zhèn)化生活的向往是“多村一社區(qū)”得以推行的社會(huì)基礎(chǔ)。

(四)借助于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的強(qiáng)大催化作用

現(xiàn)階段，國(guó)家要保障18億畝耕地是一道不可逾越的紅線，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展中普遍面臨著建設(shè)用地緊缺的難題。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的出臺(tái)，對(duì)各地政府來(lái)說(shuō)實(shí)乃柳暗花明，進(jìn)而成為地方政府積極推進(jìn)“集聚式”的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的內(nèi)在強(qiáng)大動(dòng)力。這一政策與“合村并居”措施有機(jī)結(jié)合，可節(jié)省很多土地。例如，德州市農(nóng)村宅基地共150萬(wàn)畝左右，如果實(shí)現(xiàn)平房向樓房轉(zhuǎn)變，可節(jié)約50%的宅基地，按5層樓計(jì)算可節(jié)約70%多，節(jié)約的土地可達(dá)到105～120萬(wàn)畝，即“相當(dāng)于2個(gè)慶云縣甚至2個(gè)武城縣的土地面積”。①山東省德州市委副書(shū)記史好泉:《在全市百局幫百區(qū)推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)下派干部培訓(xùn)班上的講話》，2010年3月(未刊稿)。節(jié)省出的土地既可以置換為城市建設(shè)土地指標(biāo)，有利于節(jié)約利用土地，騰出發(fā)展空間，又可以通過(guò)異地掛牌交易，充盈本地政府財(cái)政。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策對(duì)“合村并建”型社區(qū)建設(shè)的作用之大，無(wú)論如何估量都不為過(guò)。本課題組在調(diào)查中多次聽(tīng)到這樣的說(shuō)法:“‘合村并建’型社區(qū)是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的副產(chǎn)品。”

二、“多村一社區(qū)”的社區(qū)公共服務(wù)供給的特征及非均衡問(wèn)題

(一)“多村一社區(qū)”的社區(qū)公共服務(wù)的供給特征

經(jīng)過(guò)幾年的實(shí)踐，“多村一社區(qū)”已顯現(xiàn)的社區(qū)公共服務(wù)的主要特征是，在中心村搭建農(nóng)村公共服務(wù)的組織平臺(tái)和服務(wù)平臺(tái)，推動(dòng)政府性公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，具體表現(xiàn)在以下幾方面:

1.在中心村建立社區(qū)服務(wù)中心

在山東省，“多村一社區(qū)”中都確定一個(gè)中心村，在中心村設(shè)立社區(qū)服務(wù)中心。社區(qū)服務(wù)中心的服務(wù)范圍是本社區(qū)所有村莊的居民。例如:諸城市2007年開(kāi)始在全市農(nóng)村全面開(kāi)展了農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)，把全市1249個(gè)村莊規(guī)劃建設(shè)成208個(gè)農(nóng)村社區(qū)，每個(gè)社區(qū)涵蓋5～7個(gè)村莊、1500戶左右。截至2008年6月，全市規(guī)劃建設(shè)的208個(gè)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心全部建成并投入使用。2010年6月開(kāi)始，諸城市撤銷(xiāo)了1249個(gè)建制村，在社區(qū)層面建立社區(qū)村民委員會(huì)。社區(qū)服務(wù)中心的主要職能是承擔(dān)各級(jí)政府有關(guān)部門(mén)延伸到農(nóng)村的社區(qū)公共服務(wù)項(xiàng)目。各地普遍實(shí)行“一站式”服務(wù)，包括:醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)警務(wù)、社會(huì)保障、就業(yè)、社會(huì)救助、文化體育、司法調(diào)解、計(jì)劃生育、農(nóng)業(yè)科技等公共服務(wù)。

2.強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)中心的資源配置

山東省各地在推進(jìn)“多村一社區(qū)”的建設(shè)中，都程度不同地加大了對(duì)設(shè)在中心村的社區(qū)服務(wù)中心的基礎(chǔ)設(shè)施、人員和經(jīng)費(fèi)的投入，各級(jí)政府各有關(guān)部門(mén)向農(nóng)村配置的公共服務(wù)資源都向社區(qū)服務(wù)中心匯集。

社區(qū)服務(wù)中心場(chǎng)地建設(shè)遵循因地制宜、整合資源的基本原則，主要采取擴(kuò)建、改建、新建等形式，其中絕大部分是利用中心村現(xiàn)有房屋改造擴(kuò)建的?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自社區(qū)自籌、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)及縣(市、區(qū))財(cái)政。據(jù)山東省民政廳基層政權(quán)與社區(qū)建設(shè)處統(tǒng)計(jì)，截止到2010年7月，全省規(guī)劃農(nóng)村社區(qū)辦公和服務(wù)用房總面積為1505萬(wàn)平方米，平均每個(gè)社區(qū)服務(wù)中心規(guī)劃面積851.7平方米。社區(qū)服務(wù)中心主要服務(wù)設(shè)施包括:綜合服務(wù)大廳、衛(wèi)生服務(wù)站、警務(wù)室及治安監(jiān)控設(shè)施、圖書(shū)閱覽室、文體活動(dòng)室(場(chǎng)地)等。

社區(qū)“兩委”成員及社區(qū)服務(wù)中心的工作人員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派的機(jī)關(guān)干部、各村原書(shū)記或村委會(huì)主任、各村計(jì)生員、大學(xué)生村官等組成，醫(yī)療衛(wèi)生、警務(wù)等專(zhuān)業(yè)人員按規(guī)定招聘或下派。各地的社區(qū)服務(wù)中心的工作人員構(gòu)成有差異，有的以下派的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為主(如諸城市)，有的以各村村干部為主(如平原縣)。上述人員工資或補(bǔ)貼及社區(qū)服務(wù)中心的辦公經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)及縣(市、區(qū))財(cái)政。

3.規(guī)范化、專(zhuān)業(yè)化的社區(qū)公共服務(wù)滿意度較高

山東省各地在“多村一社區(qū)”的建設(shè)中，強(qiáng)調(diào)社區(qū)公共服務(wù)的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化，強(qiáng)調(diào)“統(tǒng)一服務(wù)項(xiàng)目、統(tǒng)一管理體制、統(tǒng)一服務(wù)標(biāo)識(shí)、統(tǒng)一窗口受理、統(tǒng)一服務(wù)規(guī)范”，培育了一批規(guī)范化、專(zhuān)業(yè)化程度較高的項(xiàng)目，主要有醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、社會(huì)治安(警務(wù))、綜合服務(wù)大廳的行政代理等服務(wù)項(xiàng)目。我們課題組對(duì)兩個(gè)縣市各3個(gè)“多村一社區(qū)”、共31個(gè)村莊的居民問(wèn)卷調(diào)查(共發(fā)放問(wèn)卷934份，收回有效問(wèn)卷794份)結(jié)果顯示，對(duì)上述的服務(wù)項(xiàng)目滿意度較高，將選擇“很滿意”和“滿意”的合計(jì)結(jié)果是:計(jì)劃生育服務(wù)占78.7%;社會(huì)治安(警務(wù))占75.1%;醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)占76.9%;綜合服務(wù)大廳的行政代理服務(wù)占71.1%.。

(二)“多村一社區(qū)”的社區(qū)公共服務(wù)供給的非均衡問(wèn)題

促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化是新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的基本目標(biāo)，由前述可知，“多村一社區(qū)”的建設(shè)，對(duì)于促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化發(fā)揮了重要作用。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在“多村一社區(qū)”的推進(jìn)中，農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)供給方面又出現(xiàn)了新的不平衡，主要表現(xiàn)在幾下幾方面。

1.非中心村和中心村的社區(qū)公共服務(wù)供給不均衡

服務(wù)是否輸送到位和社區(qū)居民是否能均等獲取服務(wù)是衡量社區(qū)服務(wù)績(jī)效的重要指標(biāo)。本次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，非中心村和中心村的服務(wù)供給不均衡。主要表現(xiàn)在兩方面:一方面，中心村與非中心村的社區(qū)公共服務(wù)資源配置方面差異較大。由本文前述可知，“多村一社區(qū)”的社區(qū)服務(wù)設(shè)施、設(shè)備及人力資源都集中在中心村的社區(qū)服務(wù)中心，中心村與非中心村在社區(qū)公共服務(wù)資源配置方面差距顯而易見(jiàn)。不僅如此，非中心村原有設(shè)施的一些服務(wù)功能也衰竭，各非中心村的原村兩委辦公室等設(shè)施大多閑置不用，電話也撤了。有的設(shè)備，如原各村配備的農(nóng)村黨員干部現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育的設(shè)備，因無(wú)人無(wú)資金管理也集中到社區(qū)服務(wù)中心。非中心村村民尤其是老年人、殘疾人聊聊天、互通信息的場(chǎng)所也蕩然無(wú)存了。

另一方面，社區(qū)服務(wù)中心的服務(wù)可及性差別較大。非中心村和中心村的村(居)民的住宅與社區(qū)服務(wù)中心的距離遠(yuǎn)近不同，對(duì)非中心村村(居)民服務(wù)的可及性的影響也很大。本課題組問(wèn)卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，中心村居民的住宅與社區(qū)服務(wù)中心的距離平均0.5華里，步行平均7分鐘，而非中心村居民的住宅與社區(qū)服務(wù)中心的距離平均3華里，步行平均需要24分鐘左右，最遠(yuǎn)的7華里，步行需要50分鐘左右，如果是老年人、殘疾人需要的時(shí)間更長(zhǎng)。合村后，對(duì)于非中心村的居民來(lái)說(shuō)，有些服務(wù)的獲取更加不方便了。本課題組在調(diào)查時(shí)，有非中心村村民說(shuō):“我們有被邊緣化的感覺(jué)。”

2.政府性公共服務(wù)與社區(qū)性公共服務(wù)供給不均衡

從社區(qū)發(fā)展的要素或精神來(lái)看，農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品和服務(wù)分為兩類(lèi):一類(lèi)是由政府提供的，即政府性公共產(chǎn)品和服務(wù);一類(lèi)是由社區(qū)村(居)民或社區(qū)組織自供的，即社區(qū)性公共產(chǎn)品和服務(wù)。在“多村一社區(qū)”的建設(shè)中，隨著政府性公共服務(wù)下沉到農(nóng)村基層，社區(qū)服務(wù)幾乎完全由政府自上而下包攬，社區(qū)服務(wù)中心成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或街道辦的派出機(jī)構(gòu)，而社區(qū)性公共服務(wù)并沒(méi)有與政府性公共服務(wù)齊頭并進(jìn)，相反，“國(guó)進(jìn)民退”已現(xiàn)端倪。主要表現(xiàn)在:雖然各社區(qū)保留了村民自治組織體系，也建立了一些自我服務(wù)組織，但公益性、專(zhuān)業(yè)性的社區(qū)社會(huì)服務(wù)組織極少，政府主導(dǎo)的在社區(qū)層面成立的志愿者協(xié)會(huì)、老年協(xié)會(huì)等社區(qū)組織實(shí)際開(kāi)展的活動(dòng)寥寥無(wú)幾，非中心村的村(居)民對(duì)這類(lèi)組織的知曉率很低。所以，目前的“多村一社區(qū)”只是政府性社區(qū)公共服務(wù)的區(qū)域，還沒(méi)有形成一個(gè)社區(qū)居民和社區(qū)組織廣泛參與的社會(huì)生活共同體。這一不平衡的必然結(jié)果是:社區(qū)的“兩委”成員、社區(qū)服務(wù)中心的工作人員主要從事政府下沉的各種公共服務(wù)事項(xiàng)，他們不可能為社區(qū)的老年人、殘疾人、兒童和青少年等群體提供個(gè)性化、專(zhuān)業(yè)化、多樣化、系統(tǒng)化的服務(wù)，社區(qū)的這些服務(wù)勢(shì)必陷入“空當(dāng)”。

3.社區(qū)服務(wù)中心的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不均衡

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在縣域內(nèi)，社區(qū)服務(wù)中心的基礎(chǔ)設(shè)施不均衡問(wèn)題也比較突出。距離中心城區(qū)(縣市政府所在地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地)較近的社區(qū)，其社區(qū)服務(wù)中心基礎(chǔ)設(shè)施面積大，建設(shè)投入較多，總體建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)高。例如，某市的S街道距離市政府所在地15公里，依靠較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和區(qū)位優(yōu)勢(shì)，該街道辦事處駐地的一個(gè)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心的基礎(chǔ)設(shè)施是一座大樓，氣派壯觀，內(nèi)設(shè)的大小會(huì)議室、服務(wù)大廳、圖書(shū)閱覽室、電腦室、兒童娛樂(lè)室、各類(lèi)辦公室一應(yīng)俱全。而距離中心城區(qū)較遠(yuǎn)、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)的社區(qū)，其社區(qū)服務(wù)中心基礎(chǔ)設(shè)施一般是因陋就簡(jiǎn)，改擴(kuò)建投入較少，面積小，總體建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)比較低，文化體育娛樂(lè)的設(shè)施設(shè)備短缺，很多服務(wù)項(xiàng)目和活動(dòng)難以開(kāi)展，老年人、殘疾人、兒童服務(wù)就更是無(wú)從談起。

此外，在縣域間，“多村一社區(qū)”的社區(qū)服務(wù)中心基礎(chǔ)設(shè)施的差距就更大。諸城市全面建設(shè)“多村一社區(qū)”后，農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心平均建設(shè)面積為500平方米，而有的縣，社區(qū)服務(wù)中心的基礎(chǔ)設(shè)施仍是中心村的原村委會(huì)辦公場(chǎng)所，根本無(wú)法開(kāi)展面向社區(qū)內(nèi)幾個(gè)村莊的社區(qū)服務(wù)。不過(guò)，縣域間的“多村一社區(qū)”的社區(qū)服務(wù)中心基礎(chǔ)設(shè)施的差距問(wèn)題將由另文重點(diǎn)研究，本文只是提及而已。

三、“多村一社區(qū)”框架下解決非均衡問(wèn)題的必要性

從農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的本質(zhì)和目標(biāo)看，采取措施解決“多村一社區(qū)”的社區(qū)公共服務(wù)供給的非均衡問(wèn)題是理所當(dāng)然的。不過(guò)，非中心村和中心村的社區(qū)公共服務(wù)供給不均衡，這是不是一個(gè)“問(wèn)題”?是不是在目前框架下亟待解決的問(wèn)題?對(duì)此，看法不一。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不少地方官員認(rèn)為，“多村一社區(qū)”的建設(shè)就是要造成中心村和非中心村的不均衡，倒逼農(nóng)民向中心村聚居;有的縣尤其是財(cái)政比較弱的縣則認(rèn)為，“多村一社區(qū)”僅僅為過(guò)渡，實(shí)現(xiàn)向規(guī)劃的“并居點(diǎn)”聚居為時(shí)不遠(yuǎn)，屆時(shí)再利用土地指標(biāo)流轉(zhuǎn)的收益或開(kāi)發(fā)企業(yè)的投入建設(shè)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施;一言以蔽之，只要實(shí)現(xiàn)“并居”，非中心村和中心村的社區(qū)公共服務(wù)供給不均衡的問(wèn)題就迎刃而解。而本文認(rèn)為，絕大多數(shù)的“多村一社區(qū)”狀態(tài)將長(zhǎng)期存在，非中心村和中心村的社區(qū)公共服務(wù)供給不均衡是一個(gè)必須引起高度關(guān)注的問(wèn)題，理由如下。

首先，中國(guó)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)將長(zhǎng)期存在，這是“多村一社區(qū)”走向“并居”的強(qiáng)大制約。中國(guó)城市化和農(nóng)村土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的進(jìn)程決定了小農(nóng)經(jīng)濟(jì)將長(zhǎng)期存在。一方面，“在當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)狀況下面，絕大多數(shù)進(jìn)城農(nóng)民無(wú)法從二、三產(chǎn)業(yè)獲得足以在城市體面家庭生活所需要的穩(wěn)定就業(yè)和收入機(jī)會(huì)，離開(kāi)農(nóng)業(yè)收入，農(nóng)民甚至難以完成家庭勞動(dòng)力的再生產(chǎn)。正是這樣一種結(jié)構(gòu)條件決定了中國(guó)農(nóng)業(yè)的重要任務(wù)是為農(nóng)民提供基本社會(huì)保障和關(guān)鍵性的收入來(lái)源”。①賀雪峰:《為什么要維持小農(nóng)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)》，《貴州社會(huì)科學(xué)》2009年第9期。中國(guó)未來(lái)30年，要讓7億進(jìn)城農(nóng)民全部找到體面的工作和獲取穩(wěn)定的收入，可能性太小，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)至少還應(yīng)維持30年。②賀雪峰:《小農(nóng)經(jīng)濟(jì)至少還應(yīng)維持30年——答錢(qián)津先生》，《貴州社會(huì)科學(xué)》2010年第10期?！靶∞r(nóng)經(jīng)濟(jì)在中國(guó)將是一個(gè)長(zhǎng)期的歷史現(xiàn)象，這是一個(gè)很重要的判斷”。③賀雪峰、劉勤:《鄉(xiāng)村體制與新農(nóng)村建設(shè)的幾個(gè)問(wèn)題——社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)研討會(huì)綜述》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2006年第8期。另一方面，大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)面臨很多難題，也難以全面推開(kāi)，家庭經(jīng)營(yíng)任何時(shí)候都是最基本的形式。賀雪峰教授在討論了土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模與勞動(dòng)投入和糧食產(chǎn)量的關(guān)系的基礎(chǔ)上提出，當(dāng)前全國(guó)各級(jí)地方政府正在力推正規(guī)化、大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)，竭力引進(jìn)外來(lái)資本，這對(duì)于糧食生產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)村基本秩序維護(hù)，都將造成嚴(yán)重不利的后果，在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期，中國(guó)小農(nóng)經(jīng)營(yíng)將不僅是被迫的選擇，而且也應(yīng)該是主動(dòng)的選擇。④賀雪峰:《論農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的規(guī)模》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2011年第2期。溫家寶總理也指出，鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展專(zhuān)業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)等多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。將來(lái)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)形式會(huì)多樣化，但家庭經(jīng)營(yíng)任何時(shí)候都是最基本的形式。國(guó)家不提倡工商企業(yè)大面積、長(zhǎng)時(shí)間直接租種農(nóng)戶的土地。⑤溫家寶:《準(zhǔn)確把握農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中的幾個(gè)重大問(wèn)題》，《求是》2012年第2期。既然是家庭或小農(nóng)經(jīng)營(yíng)，那就不宜社區(qū)化的聚居。正如黨國(guó)英研究員所言，沒(méi)有脫離農(nóng)業(yè)的人口一定讓他們要分散居住，特別是專(zhuān)業(yè)農(nóng)戶，不適合集中住在一個(gè)大型社區(qū)里面的樓房。⑥黨 國(guó)英:《黨國(guó)英研究員談農(nóng)村城鎮(zhèn)化》，人民網(wǎng)強(qiáng)國(guó)論壇 2012年 1月 20日，http://live.people.com.cn/bbs/note.php?!d=52120119173338_ctdzb_062。

第二，絕大多數(shù)“多村一社區(qū)”短期內(nèi)不具備“合村并居”的先決條件?！昂洗宀⒕印辈荒苊撾x對(duì)一些先決條件的考量。這些條件包括:一是要有開(kāi)發(fā)商投資開(kāi)發(fā)，或者縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政有能力先期投入，建設(shè)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)設(shè)施，使社區(qū)適合于居住;二是農(nóng)民要有住樓房的經(jīng)濟(jì)能力，有能力承擔(dān)部分或基本的樓房建設(shè)費(fèi)用，有能力支付集中居住增加的生活成本，如水電暖等費(fèi)用;三是在“并居點(diǎn)”附近，農(nóng)民有較穩(wěn)定的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的就業(yè)機(jī)會(huì)和收入，“合村并居”后農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障，“并居點(diǎn)”也能可持續(xù)發(fā)展。就目前情況看，90%以上的“多村一社區(qū)”短期內(nèi)不具備這些條件。我們也注意到，很多地方將產(chǎn)業(yè)園區(qū)與“并居”社區(qū)同步規(guī)劃建設(shè)，推動(dòng)農(nóng)民集中居住和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)集約發(fā)展。不過(guò)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)亦不可忽視，土地仍將是農(nóng)民基本生活保障的“最后一道防線”。

第三，“合村并居”目前也遇到體制上的障礙，如果強(qiáng)制農(nóng)民搬遷，不利于農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。例如，原有行政村的債務(wù)和其他財(cái)務(wù)關(guān)系怎么處理?農(nóng)民搬遷后多出來(lái)的建設(shè)用地誰(shuí)是受益者?地方政府常常在這些問(wèn)題上不肯給農(nóng)民讓利，不肯花錢(qián)化解歷史欠賬，結(jié)果是舊的問(wèn)題沒(méi)有解決，新的問(wèn)題又產(chǎn)生了，造成了社會(huì)關(guān)系的緊張。⑦黨國(guó)英:《中央政府應(yīng)避免提“大村莊制”》，《南方日?qǐng)?bào)》2008年2月28日。如果急于求成，搞“一刀切”，強(qiáng)行“并居”，則欲速不達(dá)，甚至傷害民意，損害廣大農(nóng)村居民的福祉，造成諸多隱患。

從各地政策目標(biāo)看，“多村一社區(qū)”的下一站是“合村并居”，不過(guò)，由上述分析可知，這將是一個(gè)長(zhǎng)期的歷史過(guò)程，一定要全面的策劃，不可盲目推進(jìn)。各地政府如諸城市委市政府也意識(shí)到這一點(diǎn)，諸城市“計(jì)劃用30年時(shí)間，將全市110萬(wàn)人口、1257個(gè)村莊全部聚集融合進(jìn)規(guī)劃的市、鎮(zhèn)、區(qū)內(nèi)?！雹僦?央黨校黨建部課題組:《農(nóng)村社區(qū)化發(fā)展與鞏固黨的執(zhí)政地位——山東省諸城市創(chuàng)新農(nóng)村發(fā)展方式構(gòu)建農(nóng)民新生活的實(shí)踐探索》，人民出版社2009年版，第121－122頁(yè)。諸城市有關(guān)負(fù)責(zé)人在接受《瞭望》新聞周刊記者采訪時(shí)表示，撤銷(xiāo)全部行政村并不是說(shuō)行政村就不存在了，只是在組織架構(gòu)上，由社區(qū)來(lái)管理。諸城建設(shè)208個(gè)社區(qū)，在此過(guò)程中不會(huì)強(qiáng)制并村，絕大多數(shù)的行政村仍舊存在，并且將長(zhǎng)期存在。由村最終融合為社區(qū)，這是一個(gè)長(zhǎng)期的、自然的過(guò)程。②王仁貴:《專(zhuān)題報(bào)道:從農(nóng)民到市民的距離》，《瞭望》2010年第47期。工業(yè)基礎(chǔ)比較好的諸城市尚且需要30年，以農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)的縣市更可想而知了。我們課題組分別對(duì)調(diào)查地的居民、來(lái)自各村的社區(qū)“兩委”成員的訪談也證實(shí)了這一點(diǎn)，距離縣(市)區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地較近的社區(qū)近期(5年左右)可能實(shí)現(xiàn)合村并居，而大多數(shù)社區(qū)將長(zhǎng)期處于“多村一社區(qū)”的狀態(tài)，尤其是距離縣(市)區(qū)所在地較遠(yuǎn)或工業(yè)基礎(chǔ)較差的社區(qū)居民乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部普遍認(rèn)為，由“多村一社區(qū)”到集中居住是30年乃至50年以后的事。

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)，就是在社會(huì)公平正義理念的指引下，通過(guò)建設(shè)農(nóng)村社區(qū)，逐漸實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共服務(wù)覆蓋到所有農(nóng)民，使所有農(nóng)民都能就地享受到差別不大的社區(qū)公共服務(wù)，全面提高農(nóng)民的生活質(zhì)量。其基本途徑:一是國(guó)家自上而下地介入。主要通過(guò)政策扶持，資金投入尤其是資金的配套和投入，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，提供均等化化的社區(qū)公共服務(wù)。二是社區(qū)內(nèi)生性資源的培育。社區(qū)建設(shè)離不開(kāi)社區(qū)資源，挖掘、利用社區(qū)資源也是社區(qū)建設(shè)的基本內(nèi)涵或基本任務(wù)。村落是具有共同利益和共同價(jià)值觀念的熟人或半熟人社會(huì)共同體，其中蘊(yùn)涵著豐富的社會(huì)資源，諸如在長(zhǎng)期的生產(chǎn)生活中形成的村民間密切的互動(dòng)關(guān)系、持久性的互惠關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、互動(dòng)規(guī)范、彼此的信任、強(qiáng)烈的認(rèn)同感和歸屬感、以及社區(qū)參與積極性等等。這些正是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過(guò)程中需要珍視、挖掘和培育的寶貴的社區(qū)資源。③高靈芝:《農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與村民自治》，《山東社會(huì)科學(xué)》2010年第6期。不可否認(rèn)，上述農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)也是各地建設(shè)“多村一社區(qū)”的初衷之一，但在實(shí)踐中，供給不均衡的社區(qū)公共服務(wù)實(shí)際上偏離了社區(qū)建設(shè)目標(biāo)，與社區(qū)建設(shè)的基本內(nèi)涵相去甚遠(yuǎn)。如果不加以調(diào)整，不僅會(huì)繼續(xù)拉大城鄉(xiāng)差距，還會(huì)形成新的社會(huì)不公平問(wèn)題，影響農(nóng)村社會(huì)和諧發(fā)展。因此，在“多村一社區(qū)”框架下解決非均衡問(wèn)題是非常必要的。

四、促進(jìn)“多村一社區(qū)”社區(qū)公共服務(wù)供給均等化的對(duì)策思路

(一)加大縣級(jí)以上財(cái)政的支持力度，統(tǒng)籌農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

“多村一社區(qū)”的社區(qū)服務(wù)中心基礎(chǔ)設(shè)施不均衡是由以下幾方面的原因綜合作用的結(jié)果。第一，省、市支持資金不足，據(jù)山東省民政廳統(tǒng)計(jì)，該省各級(jí)財(cái)政在農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)中的投入比例為，中央和省級(jí)財(cái)政沒(méi)有投入，市級(jí)0.9%、縣(市、區(qū))19.1%、鄉(xiāng)鎮(zhèn)23.8%、社區(qū)自籌51.7%、其他4.5%?？梢?jiàn)，主要籌資者是社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣市政府。第二，縣域間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，縣級(jí)財(cái)政能力差距大。例如，“全國(guó)綜合發(fā)展百?gòu)?qiáng)縣(市)”的諸城市2009年實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政收入24.6億元，而典型的農(nóng)業(yè)縣平原縣2009年實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政收入僅為2.4286億元。第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政普遍困難，落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)更是困難。作為主要籌資者之一的社區(qū)，其自籌部分主要依靠中心村，而且主要提供場(chǎng)地。

上述原因中的第二、第三將是長(zhǎng)期而普遍的現(xiàn)象，現(xiàn)階段要解決農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心基礎(chǔ)設(shè)施不均衡問(wèn)題，各地應(yīng)在切實(shí)提高農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)劃的科學(xué)性和前瞻性、制定農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施的基本標(biāo)的基礎(chǔ)上，加大縣級(jí)以上財(cái)政投入，統(tǒng)籌安排農(nóng)村各類(lèi)社區(qū)的社區(qū)服務(wù)中心基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，根據(jù)財(cái)權(quán)與事權(quán)一致的原則，明確省、市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)財(cái)政的責(zé)任及財(cái)政支出比例，各級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心的投入可按“項(xiàng)目管理”的方式實(shí)施。同時(shí)，整合各部門(mén)涉及農(nóng)村社區(qū)設(shè)施的投入，納入社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)中。

(二)在非中心村建設(shè)服務(wù)站點(diǎn)，縮小非中心村和中心村間社區(qū)公共服務(wù)供給的差距

由前述可知，大多數(shù)“多村一社區(qū)”將長(zhǎng)期維持分村而居的空間布局，既然如此，在非中心村建設(shè)服務(wù)站點(diǎn)，則是應(yīng)對(duì)非中心村和中心村的社區(qū)公共服務(wù)供給不均衡的必然選擇。從我們課題組調(diào)查問(wèn)卷的數(shù)據(jù)看，社區(qū)村(居)民也有著這方面的強(qiáng)烈愿望，對(duì)他們的問(wèn)卷中“您對(duì)非中心村設(shè)立社區(qū)服務(wù)站(點(diǎn))的看法”這一問(wèn)題的數(shù)據(jù)顯示，非中心村的村(居)民認(rèn)為“很有必要”和“有必要”合計(jì)為78%，認(rèn)為“沒(méi)有必要”和“很沒(méi)有必要”合計(jì)為25.2%;中心村的村(居)民認(rèn)為“很有必要”和“有必要”的合計(jì)也達(dá)到54.4%;認(rèn)為“沒(méi)有必要”和“很沒(méi)有必要”的合計(jì)為40.2%。這說(shuō)明，無(wú)論是非中心村還是中心村，絕大多數(shù)調(diào)查對(duì)象認(rèn)為有必要在非中心村設(shè)立社區(qū)服務(wù)站(點(diǎn))，同時(shí)，與中心村相比，更多的非中心村的村(居)民期望在非中心村設(shè)立社區(qū)服務(wù)站(點(diǎn))。

非中心村的服務(wù)站點(diǎn)建設(shè)可考慮從兩方面入手，一是以非中心村原“兩委”辦公場(chǎng)所為基礎(chǔ)，政府、社區(qū)或其他社會(huì)力量給予困難村以適當(dāng)投入，改建成社區(qū)服務(wù)站點(diǎn)，作為非中心村的村(居)民協(xié)商公共事務(wù)、文體活動(dòng)、信息交流以及老年人、殘疾人、兒童的活動(dòng)或服務(wù)場(chǎng)所，還可作為社區(qū)公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)。二是社區(qū)“兩委”工作重心要適當(dāng)下移，引導(dǎo)非中心村的村(居)民組織起來(lái)，利用本村人力、物力、財(cái)力資源，開(kāi)展適合本村需要的自助互助服務(wù)。

(三)積極推行參與式農(nóng)村社區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)社區(qū)性公共服務(wù)的發(fā)展

社區(qū)建設(shè)離不開(kāi)社區(qū)資源，挖掘和利用社區(qū)資源也是社區(qū)建設(shè)的基本任務(wù)。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是政府自上而下推動(dòng)與社區(qū)村(居)民、駐區(qū)單位及各類(lèi)組織機(jī)構(gòu)參與的合作“生產(chǎn)”過(guò)程，因此，在這個(gè)過(guò)程中，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的同時(shí)，必須強(qiáng)調(diào)社區(qū)參與，注重培育社區(qū)自治能力，促進(jìn)政府性公共服務(wù)與社區(qū)性公共服務(wù)均衡發(fā)展。

對(duì)于“多村一社區(qū)”來(lái)說(shuō)，發(fā)展社區(qū)性公共服務(wù)應(yīng)從兩個(gè)層面展開(kāi)。一是基礎(chǔ)層面。以各自然村(合村前的建制村)為單元，結(jié)合本村實(shí)際(需求和資源)，探索在“多村一社區(qū)”背景下如何創(chuàng)新村民自治，實(shí)現(xiàn)村(居)民自我管理與自我服務(wù)。在“多村一社區(qū)”創(chuàng)新村民自治具有經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ):村落是具有共同利益和共同價(jià)值觀念的熟人社會(huì)或半熟人社會(huì)共同體，其中蘊(yùn)涵著豐富的社會(huì)資源;經(jīng)過(guò)十多年實(shí)踐的村民自治已為村民所熟悉和認(rèn)可，村民對(duì)自己所在村民小組和他們所熟悉的村干部已經(jīng)有了穩(wěn)定的認(rèn)同感;合村后各村集體資產(chǎn)和債務(wù)仍由各村單獨(dú)核算，因而成為村民自治的重要利益紐帶。二是社區(qū)層面。從社區(qū)精神看，目前的“多村一社區(qū)”只是政府性公共服務(wù)的服務(wù)區(qū)域，還不是真正意義的一體性社區(qū)，還沒(méi)有形成一個(gè)社會(huì)生活共同體。因此，今后社區(qū)層面的重要任務(wù)是，發(fā)展公益類(lèi)、互益類(lèi)的社區(qū)服務(wù)組織，著力培育專(zhuān)業(yè)化的社區(qū)社會(huì)服務(wù)組織，挖掘和利用社區(qū)資源，積極開(kāi)展個(gè)性化、多樣化、專(zhuān)業(yè)化的社區(qū)服務(wù);調(diào)動(dòng)社區(qū)所有村莊及其村(居)民、駐區(qū)單位參與社區(qū)管理與服務(wù)，探索社區(qū)參與新機(jī)制，強(qiáng)化社區(qū)層面的凝聚力乃至社區(qū)自治能力，逐漸形成新的社會(huì)生活共同體。

總之，就山東省來(lái)說(shuō)，“多村一社區(qū)”的形成是多種因素共同作用的結(jié)果，不僅有其必然性與合理性，而且還具有長(zhǎng)期性，從“多村一社區(qū)”到“合村并居”，將是一個(gè)長(zhǎng)期的歷史過(guò)程，絕大多數(shù)的“多村一社區(qū)”將長(zhǎng)期存在。因此，為了在新農(nóng)村建設(shè)中使廣大農(nóng)村、農(nóng)民均等分享社會(huì)發(fā)展成果，普遍提高農(nóng)民生活質(zhì)量，避免形成新的社會(huì)不公平問(wèn)題，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，政府和社會(huì)必須高度重視農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中出現(xiàn)的新情況和新問(wèn)題，采取有力措施應(yīng)對(duì)“多村一社區(qū)”社區(qū)公共服務(wù)供給的非均衡問(wèn)題。