農(nóng)村貧困對(duì)象瞄準(zhǔn)中的道德風(fēng)險(xiǎn)及其防范

劉純陽(yáng)，陳準(zhǔn)

(湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)，湖南長(zhǎng)沙410128)

農(nóng)村貧困對(duì)象瞄準(zhǔn)中的道德風(fēng)險(xiǎn)及其防范

劉純陽(yáng)1，陳準(zhǔn)2

(湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)，湖南長(zhǎng)沙410128)

開(kāi)展扶貧工作的第一步就是要準(zhǔn)確識(shí)別貧困對(duì)象，貧困對(duì)象的瞄準(zhǔn)精度在很大程度上直接關(guān)系到扶貧政策的績(jī)效。然而，在雙重委托代理關(guān)系下，農(nóng)村貧困對(duì)象瞄準(zhǔn)面臨較高的道德風(fēng)險(xiǎn)，在區(qū)域性瞄準(zhǔn)和個(gè)體性瞄準(zhǔn)兩個(gè)層面都易產(chǎn)生“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致農(nóng)村貧困對(duì)象瞄準(zhǔn)精度不高甚至完全錯(cuò)靶的情況。要進(jìn)一步提高農(nóng)村貧困對(duì)象瞄準(zhǔn)的精度，就必須采取切實(shí)可行的措施對(duì)農(nóng)村貧困對(duì)象瞄準(zhǔn)中的道德風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范。

農(nóng)村貧困對(duì)象瞄準(zhǔn);道德風(fēng)險(xiǎn);委托代理關(guān)系

一、農(nóng)村貧困對(duì)象瞄準(zhǔn)中的道德風(fēng)險(xiǎn)及其表現(xiàn)形式

在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，委托—代理關(guān)系是社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的一個(gè)基本契約關(guān)系。在這個(gè)關(guān)系中，由于委托人與代理人雙方所掌握的信息存在不對(duì)稱(chēng)性，代理人就可能在達(dá)成契約后采取一些行動(dòng)損害委托人利益，這時(shí)就出現(xiàn)所謂的“道德風(fēng)險(xiǎn)”。［1］P941－969道德風(fēng)險(xiǎn)泛指在信息不對(duì)稱(chēng)條件下，市場(chǎng)交易中的一方難以預(yù)測(cè)或監(jiān)督另一方的行動(dòng)而導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)。

在農(nóng)村貧困對(duì)象瞄準(zhǔn)中就存在著道德風(fēng)險(xiǎn)。在我國(guó)，扶貧對(duì)象的確定基本上都是以省域?yàn)闆Q策單元，各省在確定扶貧重點(diǎn)縣、重點(diǎn)鄉(xiāng)、重點(diǎn)村乃至貧困人口名單時(shí)大致都是按照由下至上逐級(jí)申報(bào)、審核、批準(zhǔn)的程序。這個(gè)過(guò)程涉及政府、扶貧機(jī)構(gòu)以及基層組織(鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì))等三個(gè)主體，委托代理關(guān)系不僅存在于政府與扶貧機(jī)構(gòu)之間，而且存在于扶貧機(jī)構(gòu)與基層組織之間。由于委托人和代理人之間存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱(chēng)，從而導(dǎo)致委托人難以監(jiān)督代理人的行動(dòng)與努力狀況。因此，在農(nóng)村貧困對(duì)象瞄準(zhǔn)過(guò)程中難以避免地存在著較高的道德風(fēng)險(xiǎn)。

公共管理理論認(rèn)為，政策成敗的關(guān)鍵不僅在于政策本身是否科學(xué)，而且在于政策能否得到妥當(dāng)?shù)膱?zhí)行，而后者在很大程度上又與執(zhí)行主體的主觀態(tài)度與行為有關(guān)。［2］在農(nóng)村貧困對(duì)象瞄準(zhǔn)的三個(gè)參與主體中，政府是扶貧戰(zhàn)略及其政策的設(shè)計(jì)者，而各級(jí)扶貧機(jī)構(gòu)和基層組織則是扶貧政策的具體執(zhí)行者，三者之間存在著明顯的利益分化并進(jìn)而必然引發(fā)他們之間的利益博弈，這無(wú)疑會(huì)對(duì)扶貧政策的執(zhí)行效果產(chǎn)生重要影響。

在政府與扶貧機(jī)構(gòu)之間的委托代理關(guān)系中，處于代理人地位的扶貧機(jī)構(gòu)明顯處于信息優(yōu)勢(shì)地位，而政府則處于信息弱勢(shì)地位。因此，某些扶貧機(jī)構(gòu)可能出于政績(jī)考慮往往會(huì)把扶貧資源投向那些基礎(chǔ)較好的地區(qū)和農(nóng)戶(hù)。在扶貧機(jī)構(gòu)與基層組織之間的委托代理關(guān)系中，處于代理人地位的基層組織處于明顯的信息優(yōu)勢(shì)地位，而扶貧機(jī)構(gòu)則處于信息弱勢(shì)地位。因此，某些基層組織的主要負(fù)責(zé)人就有可能只是根據(jù)個(gè)人的親疏喜好而不是完全按照貧困的實(shí)際狀況來(lái)逐級(jí)上報(bào)貧困對(duì)象(貧困村、貧困戶(hù))的名單。這些現(xiàn)象就是經(jīng)濟(jì)學(xué)中所謂的“劣幣驅(qū)逐良幣”效應(yīng)。

農(nóng)村貧困對(duì)象瞄準(zhǔn)中的道德風(fēng)險(xiǎn)有以下幾種可能的表現(xiàn)形式:

1．貧困深度相對(duì)較淺的村莊更易受到優(yōu)質(zhì)扶貧資源的眷顧

目前，我國(guó)很多地區(qū)的扶貧都采取了“整村推進(jìn)”的做法。因此，一個(gè)村莊能否以“貧困村”的面貌進(jìn)入到當(dāng)?shù)卣囊曇熬椭苯雨P(guān)系到全村所能享受到的扶貧資源的數(shù)量。也正因?yàn)槿绱耍芏啻迩f都把爭(zhēng)取“貧困村”的帽子當(dāng)作全村的一個(gè)重大事情來(lái)抓。對(duì)于掌握扶貧資源的主體來(lái)說(shuō)，一般而言他們并不傾向于把優(yōu)質(zhì)扶貧資源配置到那些最貧困的村莊。因?yàn)闃O端貧困的村莊往往也是最難脫貧的村莊。同樣的一筆扶貧資源，如果能夠投向相對(duì)而言條件較好的村莊就會(huì)取得明顯的扶貧效果，但是如果用在極端貧困的村莊可能就會(huì)收效甚微。因此，扶貧機(jī)構(gòu)出于政績(jī)考量可能會(huì)依據(jù)各村的貧困深度來(lái)逆向配置優(yōu)質(zhì)扶貧資源。越是貧困深度較深的村莊，越不易于得到優(yōu)質(zhì)的扶貧項(xiàng)目和資金支持。

2．非貧困戶(hù)被戴上“貧困戶(hù)”的帽子

理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)是經(jīng)濟(jì)學(xué)最基本的假設(shè)之一。根據(jù)這一假設(shè)，每個(gè)人都傾向于充分利用自己所掌控的信息優(yōu)勢(shì)以便讓自己實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益最大化。從政府與扶貧機(jī)構(gòu)之間的委托代理關(guān)系角度來(lái)看，在農(nóng)村貧困對(duì)象瞄準(zhǔn)中，政府雖然掌握扶貧資源的所有權(quán)，但是這些資源的分派以及具體使用方案卻是通過(guò)扶貧機(jī)構(gòu)來(lái)完成的，也就是說(shuō)扶貧機(jī)構(gòu)實(shí)質(zhì)上掌握著扶貧資源的實(shí)際掌控權(quán)，包括使用權(quán)和處置權(quán)。由于在政府與扶貧機(jī)構(gòu)之間的信息不對(duì)稱(chēng)關(guān)系中后者處于顯著的優(yōu)勢(shì)地位，加之委托方與代理方的根本利益并不完全一致，因而扶貧機(jī)構(gòu)就很容易滋生機(jī)會(huì)主義，在貧困區(qū)域以及貧困對(duì)象的確定過(guò)程中就會(huì)出現(xiàn)張冠李戴、名不副實(shí)的現(xiàn)象，致使有限的扶貧資源大量流入非貧困群體手中，最終導(dǎo)致農(nóng)村貧困對(duì)象的瞄準(zhǔn)結(jié)果與實(shí)際情況嚴(yán)重偏離的現(xiàn)象。從政府扶貧機(jī)構(gòu)與基層扶貧組織之間的委托代理關(guān)系角度來(lái)看，由于基層扶貧組織處于貧困對(duì)象瞄準(zhǔn)的前哨，他們對(duì)于當(dāng)?shù)刎毨?duì)象的了解最為真切，而政府扶貧辦則位居貧困對(duì)象瞄準(zhǔn)決策鏈條的上端，并不一定完全掌握所轄區(qū)域貧困對(duì)象的真實(shí)情況。這就為某些基層扶貧組織徇私舞弊提供了條件。比如把不符合條件的親屬或者與自己關(guān)系好的一些非貧困戶(hù)納入“貧困戶(hù)”的名單。

3．“貧困對(duì)象”的身份保持具有慣性

貧困對(duì)象的瞄準(zhǔn)精度與其付出的成本是呈正向關(guān)系的。［3］所要求的精度越高，則所需承擔(dān)的成本也就越高;反之則反是。按理說(shuō)，“貧困對(duì)象”的身份確定應(yīng)該根據(jù)各地區(qū)的實(shí)際情況施行適時(shí)的動(dòng)態(tài)調(diào)整，但是，由于扶貧機(jī)構(gòu)與基層扶貧組織對(duì)于貧困戶(hù)的收入變動(dòng)狀況以及扶貧資源的使用效果都存在一定的信息盲點(diǎn)，加之及時(shí)了解各地區(qū)乃至各家戶(hù)的收入變動(dòng)真實(shí)情況確實(shí)難度大、成本高。所以，出于瞄準(zhǔn)成本和技術(shù)方面的考慮，我國(guó)農(nóng)村貧困對(duì)象一旦被確定，就往往難以改變。另一方面，由于近年來(lái)政府對(duì)貧困地區(qū)的扶貧力度不斷加大，使得一些貧困縣、貧困鄉(xiāng)、貧困村乃至貧困戶(hù)本身也不愿意摘除“貧困對(duì)象”的帽子，而是想盡可能長(zhǎng)期保住得到政府認(rèn)可的“貧困”身份。因此，無(wú)論在政府一方還是在貧困對(duì)象一方，對(duì)貧困對(duì)象的身份認(rèn)同都形成了某種慣性思維。由于名額和指標(biāo)限制，致使一些新出現(xiàn)的貧困對(duì)象卻遲遲不能進(jìn)入“扶貧對(duì)象”的名單，得不到應(yīng)有的各種扶持。

4．低能力貧困戶(hù)對(duì)高能力貧困戶(hù)會(huì)產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”

由于相同的扶貧資源對(duì)于不同能力的貧困戶(hù)會(huì)產(chǎn)生不同效果，因而扶貧組織往往更傾向于把扶貧信息和資源優(yōu)先提供給那些能力較強(qiáng)的貧困戶(hù)，只是一些具有明確政策剛性的扶貧資源才會(huì)切實(shí)落實(shí)到那些能力較差的貧困農(nóng)戶(hù)頭上。但是，對(duì)于貧困農(nóng)戶(hù)而言，由于各自的能力有高低之分，對(duì)于政府提供的反貧困項(xiàng)目的接受態(tài)度以及所選擇的減貧手段也會(huì)有所不同。一部分能力較強(qiáng)、主見(jiàn)較為明確的貧困戶(hù)可能并不滿(mǎn)足于政府反貧困項(xiàng)目為其所指定的出路(比如發(fā)展家庭畜牧業(yè)或者特種種植業(yè))，因此，這些類(lèi)型的政府反貧困項(xiàng)目對(duì)于這部分貧困者就難以起到實(shí)質(zhì)性的作用，從而造成較為優(yōu)質(zhì)的貧困對(duì)象自動(dòng)退出政府極力倡導(dǎo)的反貧困項(xiàng)目，扶貧機(jī)構(gòu)就不得不逐步降低這些反貧困項(xiàng)目的準(zhǔn)入門(mén)檻和實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，扶貧效果就會(huì)持續(xù)下降，伴隨著項(xiàng)目效果的持續(xù)下降，次優(yōu)人才又會(huì)逐漸退出這些項(xiàng)目領(lǐng)域。最后的結(jié)果是，一些看起來(lái)不錯(cuò)的政府扶貧項(xiàng)目，其所瞄準(zhǔn)的最終對(duì)象都是一些能力較低的貧困戶(hù)，扶貧項(xiàng)目所產(chǎn)生的實(shí)際成效令人擔(dān)憂(yōu)。

二、農(nóng)村貧困對(duì)象瞄準(zhǔn)中的道德風(fēng)險(xiǎn)所帶來(lái)的不良影響

(一)使政府有限的扶貧資源在區(qū)域和個(gè)體兩個(gè)層面都發(fā)生配置性失誤

首先，由于道德風(fēng)險(xiǎn)的存在，會(huì)使得政府扶貧資源出現(xiàn)區(qū)域性配置失誤。表現(xiàn)在最貧窮、最需要政府扶持的村組和鄉(xiāng)鎮(zhèn)反而可能只是得到較少的扶貧資源，而一些條件相對(duì)較好的區(qū)域確有可能得到更多、更優(yōu)質(zhì)的扶貧資源，從而在扶貧資源配置和扶貧名額的分配過(guò)程中出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對(duì)較強(qiáng)的村、鎮(zhèn)對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對(duì)較弱的村、鎮(zhèn)的擠占。

其次，由于道德風(fēng)險(xiǎn)的存在，會(huì)使得政府扶貧資源出現(xiàn)個(gè)體性配置失誤。表現(xiàn)在最貧窮、最需要政府扶持的農(nóng)戶(hù)及農(nóng)民個(gè)體反而可能只是得到較少的扶貧資源。由于在信息不對(duì)稱(chēng)情況下，非貧困戶(hù)可能把真實(shí)的貧困戶(hù)擠出“貧困戶(hù)”名單之外，致使貧困戶(hù)原本應(yīng)該享有的機(jī)會(huì)和資源卻被非貧困戶(hù)占據(jù)，從而使貧困農(nóng)戶(hù)脫貧難度進(jìn)一步加大。這種資源配置性失誤會(huì)進(jìn)一步直接影響到扶貧政策的決策科學(xué)性及其實(shí)施效果，使得扶貧政策的結(jié)果在一定程度上偏離原有的政策目標(biāo)。

(二)進(jìn)一步加大貧困瞄準(zhǔn)的難度且易助長(zhǎng)腐敗行為

首先，非貧困對(duì)象對(duì)貧困對(duì)象的擠占會(huì)產(chǎn)生惡劣的示范效應(yīng)，從而會(huì)促使更多的人對(duì)此類(lèi)行為進(jìn)行模仿，有條件的地區(qū)和人士會(huì)充分利用自己手中的社會(huì)資本大肆尋租，甚至?xí)c扶貧機(jī)構(gòu)之間形成合謀以最大限度地分享扶貧資源，滋生腐敗行為。這樣就會(huì)進(jìn)一步增加貧困瞄準(zhǔn)的難度。

其次，因?yàn)榉秦毨?hù)在一定程度上對(duì)貧困戶(hù)產(chǎn)生了擠出效應(yīng)，所以總是有一部分原本應(yīng)該享有扶貧資源的貧困農(nóng)戶(hù)最終得不到扶貧機(jī)會(huì)和相應(yīng)的資源。出于維護(hù)自身切實(shí)利益的考慮，他們又不得不通過(guò)各種方式與有關(guān)人員及機(jī)構(gòu)疏通關(guān)系，以此來(lái)期待能夠進(jìn)入“貧困戶(hù)”的大名單之內(nèi)，獲取參與有關(guān)扶貧項(xiàng)目的機(jī)會(huì)以及分享相應(yīng)的扶貧資源。長(zhǎng)此以往，不健康的社會(huì)風(fēng)氣將會(huì)得到助長(zhǎng)，提高貧困對(duì)象瞄準(zhǔn)精度將會(huì)變得越來(lái)越難。

第三，由于扶貧機(jī)構(gòu)對(duì)政府扶貧資源具有實(shí)際掌控權(quán)，而廣大扶貧對(duì)象以及社會(huì)對(duì)政府扶貧資源的具體信息(如扶貧項(xiàng)目的具體形式、數(shù)額、運(yùn)作程序等)卻缺乏必要的了解，加之政府對(duì)于扶貧資源的使用缺乏有效的監(jiān)督，致使扶貧機(jī)構(gòu)很容易發(fā)生機(jī)會(huì)主義行為，為滋生腐敗埋下了伏筆。

(三)不利于社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)

基層扶貧組織與扶貧機(jī)構(gòu)之間的委托代理關(guān)系決定了虛假“貧困”大量存在的現(xiàn)實(shí)可能性。因?yàn)榉鲐殭C(jī)構(gòu)根本不可能(可能也根本沒(méi)有動(dòng)機(jī))對(duì)基層扶貧組織上報(bào)的“貧困”名單進(jìn)行逐一的資格審查與信息核實(shí)。而虛假“貧困”的大量存在必然會(huì)導(dǎo)致真正貧困的人(地區(qū))得不到扶持，而本不算太貧困的人(地區(qū))卻受到較多的扶貧政策扶持，最終的結(jié)果是，貧富差距日益擴(kuò)大，社會(huì)不公平程度日益加劇，十分不利于社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)。

(四)使扶貧工作有關(guān)法律和規(guī)制的作用逐步降低

由于雙重委托代理關(guān)系的存在，在農(nóng)村貧困對(duì)象瞄準(zhǔn)過(guò)程中一些法律法規(guī)的約束作用可能會(huì)極大地削弱。迫于權(quán)力干預(yù)、私利誘惑或者人情關(guān)系等多重原因，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象可能會(huì)日益增多，如此一來(lái)就會(huì)造成國(guó)家扶貧工作有關(guān)約束機(jī)制的作用進(jìn)一步軟化，使相關(guān)主體的尋租成本大為降低，更加縱容了貧困瞄準(zhǔn)中的道德風(fēng)險(xiǎn)行為，久而久之，有關(guān)法律和規(guī)制的約束作用就會(huì)逐步下降甚至喪失殆盡。

三、農(nóng)村貧困對(duì)象瞄準(zhǔn)中道德風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)考察: LY縣案例

為了解當(dāng)前農(nóng)村貧困對(duì)象瞄準(zhǔn)中的實(shí)際運(yùn)作機(jī)制，我們于2010年6月對(duì)LY縣進(jìn)行了為期四天的案例解剖，主要調(diào)查對(duì)象涉及四個(gè)層次:縣扶貧辦，鄉(xiāng)政府，村委會(huì)(包括貧困村和非貧困村)，村民(包括貧困戶(hù)和非貧困戶(hù))。LY縣位于湖南中部，全境為山地丘陵區(qū)，2009年農(nóng)民人均純收入僅有2868元，自2001年以來(lái)一直是省級(jí)扶貧工作重點(diǎn)縣。

(一)貧困對(duì)象瞄準(zhǔn)機(jī)制的演進(jìn)

2010年之前，LY縣的貧困對(duì)象瞄準(zhǔn)機(jī)制依然停留在區(qū)域性瞄準(zhǔn)的做法上，貧困對(duì)象的瞄準(zhǔn)只能具體到村而不能精確到人。而從2010年開(kāi)始，LY縣在原有區(qū)域性瞄準(zhǔn)(即僅僅只確定貧困村)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步推出了個(gè)體性瞄準(zhǔn)新機(jī)制的試點(diǎn)工作，即將貧困對(duì)象的瞄準(zhǔn)標(biāo)靶從原本較為寬泛的村級(jí)區(qū)域縮小到了相對(duì)來(lái)說(shuō)要細(xì)小得多的貧困人口身上，扶貧對(duì)象相應(yīng)也從原有的整個(gè)行政村進(jìn)一步細(xì)化、落實(shí)到了貧困人口的個(gè)體頭上。根據(jù)這一新的貧困人口瞄準(zhǔn)機(jī)制，全縣制定了一個(gè)瞄準(zhǔn)31000個(gè)貧困人口進(jìn)行針對(duì)性扶貧的三年計(jì)劃，并在2010年當(dāng)年就從三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)瞄準(zhǔn)了6000個(gè)貧困人口進(jìn)行新機(jī)制下的扶貧工作試點(diǎn)，按照每人每年400元的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)貧困人口進(jìn)行資金扶持。在LY縣，貧困人口被分為三種不同的類(lèi)型，具體的扶持方式也各不相同。第一類(lèi)是殘疾人和五保戶(hù)，主要由民政部門(mén)以救濟(jì)方式扶持;第二類(lèi)是年齡大無(wú)勞動(dòng)力的農(nóng)戶(hù)，主要由民政部門(mén)以農(nóng)村低保方式扶持;第三類(lèi)是人均收入低而有勞動(dòng)能力的農(nóng)戶(hù)，主要由政府扶貧機(jī)構(gòu)以扶貧開(kāi)發(fā)的方式予以扶持，其中又分兩種類(lèi)型:人均收入在低保戶(hù)標(biāo)準(zhǔn)至1196元(2009年國(guó)貧標(biāo)準(zhǔn))之間的貧困對(duì)象由國(guó)家扶貧機(jī)構(gòu)給予扶持;人均收入在1196元至1564元(2009年當(dāng)?shù)貥?biāo)準(zhǔn))之間的貧困對(duì)象由縣級(jí)扶貧機(jī)構(gòu)給予扶持。

(二)貧困對(duì)象瞄準(zhǔn)中道德風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)

1．從“戶(hù)頭”上做文章

貧困縣每年都有一定數(shù)額的扶貧指標(biāo)，扶貧資源的數(shù)量是與指標(biāo)緊密掛鉤的。而縣級(jí)扶貧機(jī)構(gòu)在下解扶貧指標(biāo)時(shí)一般都是采取對(duì)各個(gè)貧困鄉(xiāng)、村進(jìn)行平均分配的做法。為了最大限度地充分利用好扶貧指標(biāo)及其資源，有些地方就在“戶(hù)頭”的分、合上做起了文章。比較流行的做法有兩種，一種是由原來(lái)的一個(gè)戶(hù)頭析出兩個(gè)甚至兩個(gè)以上的戶(hù)頭，這就是所謂的“拆戶(hù)”?！安饝?hù)”現(xiàn)象一般較多地發(fā)生于那些貧困人口相對(duì)較少的村莊，因?yàn)檫@樣做可以使原本的一個(gè)貧困戶(hù)變成兩個(gè)以上的貧困戶(hù)，從而達(dá)到多占貧困指標(biāo)和扶貧資源的目的。另一種做法則恰恰相反，就是把原本分開(kāi)的幾個(gè)戶(hù)頭合并成為一個(gè)戶(hù)頭，讓多戶(hù)同享一個(gè)扶貧指標(biāo)及其資源，這就是所謂的“合戶(hù)”。“合戶(hù)”現(xiàn)象一般較多地發(fā)生于那些貧困人口眾多且程度相當(dāng)?shù)拇迩f，這些村莊由于所給的扶貧指標(biāo)難以滿(mǎn)足實(shí)際需求，為了讓各個(gè)貧困戶(hù)能夠均享扶貧資源，只得以“合戶(hù)”的方式作為一種扶貧資源分配的權(quán)宜之計(jì)。

2．非貧困對(duì)象被戴上“貧困”的帽子

我們?cè)谡{(diào)查中了解到，當(dāng)?shù)貙?shí)實(shí)在在地存在著非貧困對(duì)象“驅(qū)逐”貧困對(duì)象的現(xiàn)象，有一部分“貧困”指標(biāo)落實(shí)到了非貧困對(duì)象的頭上，而有一部分真正貧困的對(duì)象反而沒(méi)有得到“貧困”指標(biāo)。這種現(xiàn)象又可以進(jìn)一步分為以下幾種情形:(1)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)出于為本轄區(qū)爭(zhēng)取更多政府資金和項(xiàng)目支持的考慮，通過(guò)積極游說(shuō)上級(jí)主管部門(mén)或者利用個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的特殊關(guān)系等方式，使本鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲得了相對(duì)而言更高的貧困村比例;(2)有個(gè)別的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部或者村委會(huì)主要負(fù)責(zé)人利用職務(wù)之便為自己的家庭或者親戚朋友牟取利益，讓一些相對(duì)而言家境比較好的農(nóng)戶(hù)家庭獲得了“貧困人口”指標(biāo)，而一部分真正貧窮的農(nóng)戶(hù)卻不能進(jìn)入到“貧困人口”名單之列;(3)有的農(nóng)戶(hù)本身并不貧困，但有著較為廣泛的社會(huì)人脈資源，在貧困人口瞄準(zhǔn)中，他們就可以動(dòng)用這些人脈資源讓自己“被貧困”;(4)還有極個(gè)別的地方政府為了能保住當(dāng)?shù)氐摹柏毨А泵弊?，甚至不惜人為改?dòng)當(dāng)?shù)厝司杖胨降哪甓认嚓P(guān)數(shù)據(jù)，弄虛作假，欺上瞞下，致使“貧困”帽子很難摘除，走入了一旦被確定為扶貧對(duì)象就很難擺脫“貧困”身份的怪圈，扶貧對(duì)象的退出機(jī)制形同虛設(shè)。

3．扶貧項(xiàng)目的瞄準(zhǔn)偏差

由于在執(zhí)行扶貧項(xiàng)目的過(guò)程中，一般也要求貧困村自身要有一定比例的自籌資金投入。所以，貧困村在扶貧項(xiàng)目的具體選擇時(shí)，往往并不是立足于當(dāng)?shù)氐馁Y源優(yōu)勢(shì)和市場(chǎng)發(fā)展前景，而是首先考慮如何以最低的自籌資金投入換來(lái)最大的扶貧資金支持。因而，那些自籌資金比例相對(duì)較低的項(xiàng)目可能更受歡迎，而有些項(xiàng)目盡管與當(dāng)?shù)氐馁Y源稟賦狀況以及市場(chǎng)發(fā)展前景十分吻合，但是由于要求較多的自有資金投入，所以也不會(huì)成為貧困村的首選。如此以來(lái)，就會(huì)出現(xiàn)由于扶貧項(xiàng)目的瞄準(zhǔn)偏差而導(dǎo)致的資源配置上的低效率，扶貧項(xiàng)目所起到的實(shí)際效果就會(huì)大打折扣。比如，在該縣的TP村，據(jù)群眾反映，這里的田地雖然不宜水稻但是卻很宜于蔬菜種植，加之地理位置較好便于銷(xiāo)售，所以大力發(fā)展大棚蔬菜應(yīng)該是較好的投資項(xiàng)目。但是該村最終選擇的扶貧支持項(xiàng)目卻是建設(shè)一個(gè)小型農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)。農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)雖然公益性較強(qiáng)，但是較之蔬菜大棚項(xiàng)目，在幫助農(nóng)民增收、農(nóng)戶(hù)脫貧方面的作用力、可持續(xù)性以及影響面都存在很大的差距。之所以會(huì)做出這樣的選擇，關(guān)鍵原因就在于蔬菜大棚項(xiàng)目的建設(shè)投入很大，要求本村自籌資金的規(guī)模也較大。

四、結(jié)論與政策建議

幫助貧困對(duì)象盡快擺脫貧窮面貌是當(dāng)前改善民生系列工程中的最重要內(nèi)容。長(zhǎng)期以來(lái)，由于道德風(fēng)險(xiǎn)的大量存在，農(nóng)村貧困對(duì)象瞄準(zhǔn)在區(qū)域和個(gè)體兩個(gè)層面上都易產(chǎn)生“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象，扶貧對(duì)象瞄準(zhǔn)錯(cuò)位、瞄準(zhǔn)精度不高的情況時(shí)有發(fā)生，由此帶來(lái)了一系列不良后果。一方面，國(guó)家有限的扶貧資源難以最大限度地落實(shí)到真正需要幫扶的貧困群體身上，政府扶貧工作績(jī)效因而深受影響;另一方面，非貧困區(qū)域或者個(gè)體反而占用了國(guó)家扶貧資源，背離了國(guó)家扶貧戰(zhàn)略的根本目標(biāo)，社會(huì)公平、公正原則得不到彰顯，社會(huì)不和諧隱患不斷增大。因此，我們必須采取切實(shí)可行的措施對(duì)農(nóng)村貧困對(duì)象瞄準(zhǔn)中的道德風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范，并以此作為進(jìn)一步提高農(nóng)村貧困對(duì)象瞄準(zhǔn)精度的出發(fā)點(diǎn)和突破口。

第一，要進(jìn)一步建立健全農(nóng)村貧困對(duì)象動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制。以加強(qiáng)貧困戶(hù)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)為重點(diǎn)，推行戶(hù)有卡、村有冊(cè)并做到數(shù)據(jù)適時(shí)更新，建立動(dòng)態(tài)電子信息檔案，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有扶貧對(duì)象個(gè)體信息的數(shù)字化動(dòng)態(tài)管理。

第二，加大扶貧工作政務(wù)公開(kāi)力度，強(qiáng)化對(duì)貧困對(duì)象及扶貧項(xiàng)目的信息披露制度建設(shè)，力爭(zhēng)使貧困對(duì)象的基本信息、扶貧項(xiàng)目及其資金分配和使用信息都逐步實(shí)現(xiàn)公開(kāi)化、透明化。

第三，加強(qiáng)監(jiān)督和激勵(lì)機(jī)制建設(shè)，為防范貧困對(duì)象瞄準(zhǔn)中的道德風(fēng)險(xiǎn)提供強(qiáng)有力的機(jī)制保障。一是要加強(qiáng)相關(guān)立法和規(guī)制建設(shè)，并營(yíng)造良好的法制環(huán)境，以嚴(yán)厲打擊貧困對(duì)象瞄準(zhǔn)過(guò)程中的以權(quán)謀私、行賄受賄等行為。二是要加大對(duì)扶貧機(jī)構(gòu)以及基層扶貧組織的監(jiān)督力度，綜合利用行政、經(jīng)濟(jì)與法律手段，充分發(fā)揮媒體輿論監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)，采取組織監(jiān)督與公眾監(jiān)督雙管齊下的辦法，最大限度地減少因信息不對(duì)稱(chēng)而導(dǎo)致的道德風(fēng)險(xiǎn)行為。三是要建立合理的內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制，把個(gè)人的薪酬、職務(wù)晉升以及個(gè)人榮譽(yù)都緊密地與扶貧工作實(shí)績(jī)掛起鉤來(lái)。

第四，要逐步推進(jìn)扶貧機(jī)構(gòu)改革，實(shí)行扁平化管理模式以不斷縮減委托代理環(huán)節(jié)，增加信息傳遞的時(shí)效和透明度，從而達(dá)到降低道德風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)。

第五，要進(jìn)一步加強(qiáng)政府工作人員和村干部素質(zhì)教育和思想道德教育，充分發(fā)揮法制和道德約束的雙重力量，從源頭上解決貧困對(duì)象瞄準(zhǔn)中的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

［1］K·J·Arrow．Uncertainty and the Welfare Economics of Medical Care［J］．American Economic Review．1963，(53)．

［2］楊紅艷．政府間博弈與新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策的推行［J］．云南社會(huì)科學(xué)，2007，(1)．

［3］齊超，陳方正．中國(guó)反貧困目標(biāo)瞄準(zhǔn)機(jī)制研究［J］．社會(huì)科學(xué)論壇(學(xué)術(shù)研究卷)，2008，(10)．

責(zé)任編輯:葉民英

F3

A

1004－3160(2012)06－0076－05

2012－08－25

1．劉純陽(yáng)，男，湖南沅陵人，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向:人力資本與農(nóng)村貧困;2．陳準(zhǔn)，男，湖南長(zhǎng)沙人，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院碩士研究生，主要研究方向:農(nóng)村貧困。