教育系統(tǒng)黨風(fēng)廉政預(yù)警系統(tǒng)構(gòu)建的理論基礎(chǔ)及設(shè)計(jì)思路*

田湘波

(湖南大學(xué)，湖南長沙410082)

教育系統(tǒng)黨風(fēng)廉政預(yù)警系統(tǒng)構(gòu)建的理論基礎(chǔ)及設(shè)計(jì)思路*

田湘波

(湖南大學(xué)，湖南長沙410082)

廉政預(yù)警是以腐敗信息為基礎(chǔ)，通過設(shè)置并觀察一些敏感性預(yù)警指標(biāo)的變化，對(duì)一國、一個(gè)地區(qū)、一個(gè)行業(yè)或單位可能或者將要面臨的廉潔狀況實(shí)施實(shí)時(shí)監(jiān)控和預(yù)測(cè)警報(bào)。廉政預(yù)警的一般理論包括廉政預(yù)警的分析方法、廉政預(yù)警的實(shí)現(xiàn)方式和廉政預(yù)警的指標(biāo)體系等內(nèi)容。教育系統(tǒng)黨風(fēng)廉政預(yù)警系統(tǒng)的相關(guān)理論包括:教育系統(tǒng)黨風(fēng)廉政預(yù)警的內(nèi)涵、教育系統(tǒng)黨風(fēng)廉政預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)的必要性、教育系統(tǒng)黨風(fēng)廉政預(yù)警系統(tǒng)的邏輯結(jié)構(gòu)和教育系統(tǒng)黨風(fēng)廉政預(yù)警系統(tǒng)的特點(diǎn)等。以這些理論為基礎(chǔ)，對(duì)教育系統(tǒng)黨風(fēng)廉政預(yù)警系統(tǒng)的設(shè)計(jì)就應(yīng)包括:教育系統(tǒng)黨風(fēng)廉政預(yù)警指標(biāo)的選擇、教育系統(tǒng)黨風(fēng)廉政預(yù)警系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)分析和教育系統(tǒng)黨風(fēng)廉政預(yù)警系統(tǒng)的運(yùn)行機(jī)制等。

預(yù)警;廉政預(yù)警;教育系統(tǒng)黨風(fēng)廉政建設(shè)預(yù)警系統(tǒng)

研究腐敗的目的在于預(yù)防和控制腐敗的發(fā)生及其對(duì)社會(huì)造成的危害。治理腐敗的任務(wù)是盡可能地把腐敗控制在一定范圍內(nèi)，防止腐敗的進(jìn)一步惡化?！熬影菜嘉＃紕t有備，有備無患”，未雨綢繆的政策和措施是必要且至關(guān)重要的。政府應(yīng)“使用少量的預(yù)防，而不是花大量的錢治療。”因此，有必要建立完善而有效的廉政預(yù)警系統(tǒng)，加強(qiáng)對(duì)腐敗的預(yù)警。廉政預(yù)警系統(tǒng)構(gòu)建是廉政制度創(chuàng)新的一種方式，因?yàn)閭鹘y(tǒng)模式的廉政制度建設(shè)已經(jīng)不能滿足反腐的需要，這就更加需要廉政制度創(chuàng)新。［1］所謂腐敗的預(yù)警是指已經(jīng)發(fā)現(xiàn)腐敗可能發(fā)生的前兆，在腐敗還未爆發(fā)之前所采取的預(yù)防和管理措施。這種預(yù)警機(jī)制應(yīng)該是全方位、多層次的。教育系統(tǒng)黨風(fēng)廉政預(yù)警系統(tǒng)的構(gòu)建，既要遵循一般的預(yù)警理論，也要注意教育系統(tǒng)黨風(fēng)廉政建設(shè)的特殊性。

一、廉政預(yù)警的一般理論

預(yù)警一詞最早出現(xiàn)于軍事領(lǐng)域的雷達(dá)技術(shù)及導(dǎo)彈防御系統(tǒng)，它是指通過預(yù)警飛機(jī)、預(yù)警雷達(dá)、預(yù)警衛(wèi)星等工具來提前發(fā)現(xiàn)、分析和判斷敵人的進(jìn)攻信號(hào)，并把這種進(jìn)攻信號(hào)的威脅程度報(bào)告給指揮部門，以提前采取應(yīng)對(duì)措施。預(yù)警是指對(duì)某一警素的現(xiàn)狀和未來進(jìn)行測(cè)度，預(yù)報(bào)不正常狀態(tài)的時(shí)空范圍和危害程度。廣義的預(yù)警是對(duì)危機(jī)與危險(xiǎn)狀態(tài)的一種預(yù)前信息警報(bào)或警告，是圍繞某一特定目標(biāo)展開的一整套監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)的理論和方法體系，主要包括預(yù)警指標(biāo)的選擇和確定、預(yù)警方法、警限界定和報(bào)警等幾個(gè)方面的內(nèi)容。最早的預(yù)警研究主要針對(duì)突發(fā)災(zāi)害，且主要應(yīng)用于自然科學(xué)中，人們熟知的地震預(yù)報(bào)預(yù)警、氣象預(yù)報(bào)預(yù)警和環(huán)境預(yù)報(bào)預(yù)警就是成功的范例。對(duì)環(huán)境而言，預(yù)警是指對(duì)環(huán)境進(jìn)行定性、定量分析并確定其變化趨勢(shì)、速度及質(zhì)量狀態(tài)變化的動(dòng)態(tài)過程，而后做出預(yù)測(cè)與報(bào)警，并采取相應(yīng)對(duì)策。［2］后來預(yù)警這一概念逐漸延伸到社會(huì)和自然科學(xué)領(lǐng)域，如經(jīng)濟(jì)預(yù)警研究、社會(huì)預(yù)警研究、自然災(zāi)害預(yù)警研究等。近年來，預(yù)警理論在洪水預(yù)報(bào)、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、氣象、環(huán)境災(zāi)害等方面得到了更為廣泛的應(yīng)用。

預(yù)警就是要在警情發(fā)生之前對(duì)其進(jìn)行預(yù)測(cè)、預(yù)防，而預(yù)測(cè)、預(yù)防的前提是要有跡可尋，有規(guī)律可循，因此，預(yù)警工作應(yīng)根據(jù)四個(gè)環(huán)節(jié)來進(jìn)行:明確警情——尋找警源——分析警兆——預(yù)報(bào)警度。

廉政預(yù)警系統(tǒng)的研制仿照了軍事預(yù)警系統(tǒng)。廉政預(yù)警是以腐敗信息為基礎(chǔ)，通過設(shè)置并觀察一些敏感性預(yù)警指標(biāo)的變化，對(duì)一國、一個(gè)地區(qū)、一個(gè)行業(yè)或單位可能或者將要面臨的廉潔狀況實(shí)施實(shí)時(shí)監(jiān)控和預(yù)測(cè)警報(bào)。筆者認(rèn)為，廉政預(yù)警應(yīng)集中研究社會(huì)廉潔質(zhì)量逆化變化(即退化、惡化)的過程和規(guī)律，作出及時(shí)的警告和對(duì)策(正向演化不需預(yù)警而只需研究如何開發(fā)、利用和保持)。

1．廉政預(yù)警的分析方法

主要包括定量分析方法和定性分析方法。定量分析方法是研究事物變量之間關(guān)系的一種分析方法，也就是各項(xiàng)指標(biāo)對(duì)因變量的影響程度的度量。它通過數(shù)理分析可以明顯地指出自變量和因變量的函數(shù)關(guān)系，預(yù)測(cè)事物發(fā)展的方向和趨勢(shì)。定量分析存在著信度和效度的問題，信度也就是定量分析的結(jié)果的可靠性程度，有時(shí)候需要多次測(cè)量并選擇恰當(dāng)?shù)闹笜?biāo)才能使結(jié)果更加真實(shí)可靠。效度是量化的結(jié)果是否達(dá)到預(yù)定的目的，它反映監(jiān)測(cè)對(duì)象真實(shí)情況的有效性程度。運(yùn)用定量分析時(shí)，一定要處理好信度和效度的關(guān)系，使廉政預(yù)警真正能夠發(fā)揮作用，達(dá)到預(yù)防腐敗的目的。定性分析方法是根據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)，通過現(xiàn)有資料信息憑主觀意識(shí)分析對(duì)象過去和現(xiàn)在存在的狀況，對(duì)事物的性質(zhì)、特點(diǎn)、發(fā)展規(guī)律做出評(píng)價(jià)和判斷的一種分析方法。這種分析方法需要分析人員具有很好的專業(yè)素質(zhì)和敏感性，能夠針對(duì)有征兆性問題做出迅速的反應(yīng)，并且推理出可能發(fā)生的腐敗行為。還有一種定時(shí)分析方法，它是定量分析方法的一個(gè)分支，在研究預(yù)警理論時(shí)，時(shí)間序列是一個(gè)非常重要的影響因素，也就是預(yù)警系統(tǒng)中的分析對(duì)象隨著時(shí)間的變化而發(fā)生變化。它是預(yù)測(cè)失誤發(fā)展規(guī)律的一種分析方式。無論哪一種分析方法都不可能十分完備且沒有缺陷，定性分析雖然能夠?qū)κ挛锏慕Y(jié)構(gòu)、層次、規(guī)模作出明確的表述，但缺乏量的認(rèn)識(shí)。而定量分析方法能夠?qū)κ挛锇l(fā)展趨勢(shì)作出模型分析，但對(duì)事物發(fā)展的層次和幅度難以表明。定量分析和定性分析相結(jié)合的方式無疑更能對(duì)事物作出全面、客觀的評(píng)價(jià)和預(yù)測(cè)。

2．廉政預(yù)警的實(shí)現(xiàn)方式

近年來，各國在實(shí)踐中普遍認(rèn)識(shí)到，反腐敗要取得成效，必須在懲治和預(yù)防兩個(gè)方面都付出努力，尤其是要加大預(yù)防腐敗的工作力度?！堵?lián)合國反腐敗公約》三項(xiàng)宗旨中的第一項(xiàng)，就是“促進(jìn)和加強(qiáng)各項(xiàng)措施，以便更加高效而有力地預(yù)防和打擊腐敗”。［3］廉政預(yù)警系統(tǒng)可以通過各種方式來實(shí)現(xiàn)預(yù)警的目的，其主要方式為廉政指標(biāo)體系、廉政談話制度和巡視監(jiān)督制度等。

廉政指標(biāo)體系是指:在特定條件下，對(duì)廉政狀況比較敏感的關(guān)鍵因素進(jìn)行合理設(shè)計(jì)，組成指標(biāo)體系，并進(jìn)行測(cè)量、分析、預(yù)測(cè)和推斷出廉政警情的方法。［4］P338－339經(jīng)驗(yàn)證明，在大規(guī)模的腐敗案件曝光之前，許多敏感變量會(huì)發(fā)生顯著的變化，選擇一些相關(guān)度大的敏感性變量進(jìn)行監(jiān)測(cè)，就可以對(duì)廉政狀況作出定量和定性的分析和判斷，從而提前預(yù)警，把腐敗的危機(jī)消滅在萌芽狀態(tài)。這就要求能夠設(shè)計(jì)出科學(xué)合理的指標(biāo)體系，并且指標(biāo)體系的測(cè)量要具有很高的信度和效度，確實(shí)能有效反映出警兆和警情。

廉政談話制度也是廉政預(yù)警的一個(gè)實(shí)現(xiàn)途徑，它主要是對(duì)新提拔任職或有違紀(jì)行為，但情節(jié)較輕尚不構(gòu)成紀(jì)律處分的領(lǐng)導(dǎo)干部，以及在一個(gè)時(shí)期出現(xiàn)的苗頭性、傾向性問題的領(lǐng)導(dǎo)班子及領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行的談話，以交代布置工作或促使其交代不同程度的廉政問題的一種制度。廉政談話制度強(qiáng)化了廉政預(yù)警意識(shí)，起到一種教育、預(yù)防腐敗的作用，是廉政預(yù)警體系不可缺少的組成部分。

廉政巡視監(jiān)督制度不僅是實(shí)現(xiàn)廉政預(yù)警的一個(gè)重要途徑，更是當(dāng)前反腐敗工作的迫切需求。巡視制度始發(fā)于西漢，到唐朝和明朝逐步成熟，漢武帝時(shí)，把全國劃13個(gè)部，每部設(shè)立刺史1人，共13個(gè)刺史。刺史的工作方法是“乘傳周流”，所謂“傳”，指公家驛站的馬車;“周流”意為到處巡視。唐代由監(jiān)察部門的監(jiān)察御史擔(dān)任巡視官員到地方進(jìn)行巡視監(jiān)督，后來又在地方設(shè)立巡視官員，形成一種經(jīng)常性的地方巡視制度。到了明朝初年，正式確立御史巡按制度，不定期對(duì)地方進(jìn)行巡視，監(jiān)督地方官員的行為。今天，我們黨內(nèi)也實(shí)行了巡視制度。黨內(nèi)巡視監(jiān)督制度是中國傳統(tǒng)監(jiān)督制度的延續(xù)，它有存在的價(jià)值。它使腐敗治理中“看得見的管不著、管得著的看不見”等問題得到了解決，是預(yù)防腐敗的一種重要方式。目前，廉政巡視制度成為我國廉政制度建設(shè)的重要組成部分。巡視監(jiān)督制度的不固定性使腐敗分子處處留心預(yù)防，其隱蔽性增加了腐敗分子的心理壓力，能夠解決公共權(quán)力運(yùn)行中遇到的突出問題。通過巡視和監(jiān)督，不僅能夠了解群眾對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的反應(yīng)，還能夠了解領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)政為民的意識(shí)和責(zé)任心，能起到預(yù)防腐敗和制止腐敗行為發(fā)生的功能。

3．政府在廉政預(yù)警中的主導(dǎo)作用

事實(shí)上，腐敗的預(yù)警包含兩方面因素，其一是社會(huì)的自我調(diào)控水平，其二是政府管理社會(huì)的能力。如果社會(huì)的自我管理水平很高，那么不用動(dòng)用過多的政府力量就能有效地避兔或治理腐敗;如果社會(huì)的自我管理水平較低，那么就必須強(qiáng)化政府化解腐敗的能力。

社會(huì)轉(zhuǎn)型期是腐敗的多發(fā)期，處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期間的政府必須對(duì)腐敗進(jìn)行科學(xué)、有效的預(yù)警和及時(shí)、果斷的管理。如果一個(gè)政府沒有強(qiáng)有力的政策制定能力、貫徹執(zhí)行能力、體制創(chuàng)新能力、秩序維持能力、社會(huì)整合能力等，那么，社會(huì)就會(huì)陷入混亂和無序的危機(jī)之中。隨著我國改革的深入和社會(huì)的發(fā)展，政府的職責(zé)和能力應(yīng)不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，更應(yīng)體現(xiàn)在服務(wù)社會(huì)上。事實(shí)上，在當(dāng)前情況下，預(yù)防和處理腐敗往往面對(duì)著這樣的矛盾，即政府往往重視經(jīng)濟(jì)建設(shè)上的職能，而忽視社會(huì)公共管理和社會(huì)服務(wù)上的職能。國家現(xiàn)代化的過程即為國家由社會(huì)的主宰者變成服務(wù)者的過程。所以，為了有效地建立腐敗的預(yù)警機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定與和諧，應(yīng)加強(qiáng)服務(wù)型政府建設(shè)，創(chuàng)新政府體制，增強(qiáng)政府服務(wù)職能。顯然，建立腐敗的預(yù)警機(jī)制，并有效地預(yù)防和處理腐敗，政府在這里應(yīng)起主導(dǎo)作用。歷史表明，國家和社會(huì)總是作為一對(duì)矛盾體出現(xiàn)的。國家的出現(xiàn)正是為解決先于其出現(xiàn)并無法實(shí)現(xiàn)自我調(diào)節(jié)的社會(huì)所產(chǎn)生的種種腐敗。這樣，國家至少在一般情況下實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)的超然和駕馭，實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)的有效的調(diào)控。國家是一個(gè)權(quán)力機(jī)關(guān)，政府是權(quán)力的實(shí)施者。

當(dāng)然，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用并不是要政府包辦一切，社會(huì)力量的參與是腐敗預(yù)警和處理的重要組成部分。社會(huì)的有效參與事實(shí)上已經(jīng)是應(yīng)對(duì)腐敗不可或缺的基本環(huán)節(jié)，從而使社會(huì)與政府之間的關(guān)系成為化解腐敗的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。預(yù)警和治理腐敗的過程是政府、社會(huì)、個(gè)人共同參與的過程，根據(jù)腐敗的不同特點(diǎn)及其本身的復(fù)雜性，社會(huì)力量在腐敗的預(yù)警過程中應(yīng)發(fā)揮其基本的責(zé)任。社會(huì)的載體是人民大眾，社會(huì)的自我調(diào)節(jié)能力同樣取決于社會(huì)中的民眾。隨著我國民主政治的進(jìn)一步發(fā)展，廣大人民群眾的參與積極性越來越強(qiáng)，越來越多群眾組織、人民團(tuán)體及公民個(gè)人自發(fā)地承擔(dān)起社會(huì)穩(wěn)定的責(zé)任，起到了某些政府難以起到的作用。因此，充分發(fā)揮民眾在腐敗預(yù)警中的作用是尤為重要的。同時(shí)，各種非政府組織的社會(huì)力量的參與也是危機(jī)預(yù)警中的重要組成部分。所以，應(yīng)爭(zhēng)取社會(huì)各界力量的支持，發(fā)揮民眾在腐敗預(yù)警和腐敗處理中的作用。

要建立廉政預(yù)警系統(tǒng)，就必須轉(zhuǎn)換公民角色，建立起科學(xué)的“社會(huì)廉潔”意識(shí)。建立現(xiàn)代腐敗預(yù)警機(jī)制，必須充分考慮人們的主觀“廉潔認(rèn)知”因素。而且，由于現(xiàn)代腐敗的高度復(fù)雜性和廣泛影響性，腐敗預(yù)警不可能再像過去那樣僅由政府來承擔(dān)，而是必須建立在最大限度的包容性和參與性的基礎(chǔ)上，所有公民都有責(zé)任參與腐敗的控制。首先，社會(huì)成員應(yīng)增強(qiáng)對(duì)腐敗的認(rèn)知。其次，社會(huì)成員應(yīng)增強(qiáng)抵抗腐敗的心理承受力。當(dāng)腐敗來臨時(shí)，不能盲目從眾，而應(yīng)沉著冷靜，積極應(yīng)對(duì)腐敗，否則極易造成社會(huì)恐慌，加大腐敗的危害。最后，社會(huì)成員應(yīng)積極參與到腐敗控制行動(dòng)中，而這種積極參與的基礎(chǔ)是政府進(jìn)行有效的社會(huì)動(dòng)員，以加強(qiáng)腐敗治理的直接動(dòng)力。

二、教育系統(tǒng)黨風(fēng)廉政預(yù)警系統(tǒng)的相關(guān)理論

廉政預(yù)警系統(tǒng)的構(gòu)建更多的應(yīng)該從各個(gè)行業(yè)和領(lǐng)域的角度去考察和構(gòu)建，它不能是一個(gè)籠統(tǒng)的結(jié)構(gòu)體系，因?yàn)槊總€(gè)行業(yè)和部門都有自己獨(dú)特的組織結(jié)構(gòu)和特點(diǎn)，所處理的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系以及公共權(quán)力運(yùn)行的方式也不相同。筆者從事教育系統(tǒng)的工作，對(duì)教育系統(tǒng)的廉政狀況有更多的了解。研究教育系統(tǒng)黨風(fēng)廉政預(yù)警系統(tǒng)是貫徹中央關(guān)于加強(qiáng)反腐倡廉建設(shè)決策部署的基本要求，為此，要針對(duì)本系統(tǒng)黨風(fēng)、政風(fēng)、行風(fēng)方面存在的突出問題，堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防的方針，從源頭上加大預(yù)防和治理的力度，為教育事業(yè)的改革發(fā)展提供紀(jì)律保證，為實(shí)現(xiàn)教育為社會(huì)主義現(xiàn)代化服務(wù)的目標(biāo)提供有力的政治保證。

1．教育系統(tǒng)黨風(fēng)廉政預(yù)警系統(tǒng)的定義

教育系統(tǒng)黨風(fēng)廉政預(yù)警，是指在一定的教育系統(tǒng)范圍內(nèi)，對(duì)一定時(shí)期的廉潔狀況進(jìn)行分析、評(píng)價(jià)，對(duì)教育環(huán)境發(fā)生的影響變化進(jìn)行監(jiān)測(cè)、分析，并對(duì)其廉潔程度進(jìn)行評(píng)價(jià)，通過教育環(huán)境狀況和人的行為的分析，對(duì)其發(fā)生及其未來發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行預(yù)測(cè)，確定腐敗的狀況和腐敗變化的趨勢(shì)、速度以及達(dá)到某一變化限度的時(shí)間等，預(yù)報(bào)不正常狀況的時(shí)空范圍和危害程度，按需要適時(shí)地給出變化或惡化的各種警戒信息及相應(yīng)的綜合性對(duì)策，即對(duì)已出現(xiàn)的問題提出解決措施，對(duì)未出現(xiàn)或即將出現(xiàn)的問題給出防范措施及相應(yīng)級(jí)別的警戒信息。

教育系統(tǒng)黨風(fēng)廉政預(yù)警主要屬于教育監(jiān)管的范疇，應(yīng)當(dāng)由教育監(jiān)管部門來進(jìn)行。當(dāng)然各教育單位也應(yīng)該建立自己的廉政預(yù)警系統(tǒng)，將其作為一項(xiàng)自律性管理措施加以使用。教育廉政預(yù)警有系統(tǒng)性廉政預(yù)警和非系統(tǒng)性廉政預(yù)警兩種。從監(jiān)管當(dāng)局來看，更注重的是對(duì)非系統(tǒng)性教育廉政的預(yù)警。但是，根據(jù)目前的廉政建設(shè)的需要和系統(tǒng)預(yù)警實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，系統(tǒng)性的廉政預(yù)警在預(yù)防腐敗中能夠發(fā)揮更大的作用。

2．教育系統(tǒng)黨風(fēng)廉政預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)的必要性

凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。預(yù)防為主、防治結(jié)合是我國反腐敗的一項(xiàng)基本方針。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和教育體制改革的進(jìn)行，一些教育工作者不注意理論學(xué)習(xí)和黨性修養(yǎng)，致使理想信念動(dòng)搖，思想蛻化變質(zhì)，墮落為腐敗分子。教育領(lǐng)域的腐敗問題越來越突出，亂收費(fèi)問題屢禁不止，學(xué)術(shù)腐敗案件被媒體頻頻曝光。教育系統(tǒng)在招生、采購、基建、學(xué)術(shù)、人事、校辦企業(yè)等方面損害公眾利益和教育形象的腐敗問題很嚴(yán)重，教育這片凈土已經(jīng)不再神圣。教育肩負(fù)著培養(yǎng)人才的根本任務(wù)，關(guān)系到群眾的切身利益。教育系統(tǒng)各種不正之風(fēng)和腐敗行為，阻礙了教育事業(yè)的健康發(fā)展，損害了公眾的切身利益，對(duì)黨和國家造成了巨大的損失。腐敗的發(fā)生總是有一定的征兆，因此，有必要建立教育系統(tǒng)的黨風(fēng)廉政預(yù)警系統(tǒng)，做到堅(jiān)持預(yù)防為主、重在治本的原則，對(duì)其進(jìn)行監(jiān)測(cè)、度量和分析，及時(shí)發(fā)現(xiàn)腐敗的苗頭和傾向，提前預(yù)防，減少損失。

教育系統(tǒng)黨風(fēng)廉政預(yù)警系統(tǒng)的作用主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:其一，建立教育系統(tǒng)黨風(fēng)廉政預(yù)警系統(tǒng)可以降低腐敗的危害性。腐敗預(yù)警系統(tǒng)可以把腐敗的危害性降低到最小。其重要性在于能及時(shí)預(yù)警到腐敗的可能性及其相關(guān)信息，并采取及時(shí)的應(yīng)對(duì)措施，把腐敗扼殺在萌芽之中，縮小腐敗的危害范圍，保障人民利益，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。其二，可以降低治理腐敗的社會(huì)成本。懲治教育系統(tǒng)腐敗需要花很大的成本，既包括經(jīng)濟(jì)成本，也包括政治成本和社會(huì)成本。經(jīng)濟(jì)成本就是資源的消耗，政治成本就是指政權(quán)合法性的弱化或權(quán)力的讓予。對(duì)一個(gè)人的健康來說，預(yù)防疾病——治療疾病——搶救疾病是一個(gè)從健康到疾病的過程，經(jīng)過確切的計(jì)算，從預(yù)防到搶救所需要的成本投入的差額是相當(dāng)大的。預(yù)防只需要較小的成本投入，而治療和搶救卻需要巨大的成本投入。然而二者的作用的反差卻是巨大的，有效的預(yù)防可起到事半功倍的效果。因此，治理腐敗也一樣，建立有效的腐敗預(yù)警系統(tǒng)可以節(jié)約成本。

3．教育系統(tǒng)黨風(fēng)廉政預(yù)警系統(tǒng)的邏輯結(jié)構(gòu)

教育系統(tǒng)黨風(fēng)廉政預(yù)警是一個(gè)規(guī)范化、系統(tǒng)化的工程，它有自身的邏輯結(jié)構(gòu)。

首先，要明確警義。這是廉政預(yù)警研究的前提和基礎(chǔ)。任何自然災(zāi)害預(yù)警都有監(jiān)測(cè)的對(duì)象，比如地震預(yù)報(bào)，對(duì)象是地震;火災(zāi)預(yù)報(bào)對(duì)象是火情;水災(zāi)預(yù)報(bào)的對(duì)象是水量，等等，都有一個(gè)明確的目標(biāo)和對(duì)象。教育系統(tǒng)黨風(fēng)廉政預(yù)警也要有自己的目標(biāo)和監(jiān)測(cè)的對(duì)象。警義有警素和警度兩部分組成，一些自然災(zāi)害的警素指標(biāo)很單一，也比較容易監(jiān)測(cè);但是教育系統(tǒng)的廉政預(yù)警指標(biāo)是多元性的，要通過多元性的結(jié)構(gòu)指標(biāo)預(yù)測(cè)信號(hào)反映出廉政狀況。

其次，尋找警源。警源是警情發(fā)生的根源，是“火種”，也就是要找到教育系統(tǒng)產(chǎn)生腐敗的因素來自何處。一般來說，從警源產(chǎn)生的機(jī)制來看，可以分為兩種:外生警源和內(nèi)生警源。［5］外生警源包括不可抵擋客觀因素的自然災(zāi)害造成警源和由于外部環(huán)境的變化而產(chǎn)生的警源。在教育系統(tǒng)內(nèi)，由于不可抵擋的災(zāi)害而出現(xiàn)不得不做違反黨紀(jì)黨規(guī)的行為或者外部客戶不自覺的行賄等都是外生警源。內(nèi)生警源是由于內(nèi)在因素引起的警源。廉政機(jī)制不健全、領(lǐng)導(dǎo)干部思想腐化、經(jīng)不起私人利益的誘惑等因素都是內(nèi)生警源，它也能促成腐敗的產(chǎn)生。

再次，分析警兆。這是預(yù)警過程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。警兆是警情發(fā)生的先導(dǎo)性指示，是苗頭和傾向。歷史經(jīng)驗(yàn)證明，所有的危機(jī)發(fā)生之前總會(huì)產(chǎn)生一定的先兆，警兆與警源直接或者間接相關(guān)，分析警兆可以從警源著手。警兆與警素之間存在著一定的數(shù)理關(guān)系，通過分析，可以確定警報(bào)的輕重區(qū)間。教育系統(tǒng)內(nèi)部出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部生活質(zhì)量和方式不同尋常、學(xué)生和家長抱怨不斷以及出現(xiàn)匿名舉報(bào)情況時(shí)，這些就是預(yù)警的警兆，必須引起高度的重視。

復(fù)次，界定警度。警度是教育系統(tǒng)警情變化的程度和強(qiáng)度，它可以通過經(jīng)驗(yàn)分析、專家調(diào)查、參照對(duì)比等方法確定各指標(biāo)的警限。一般情況，我們把警限劃分為無警、輕警、中警、重警和巨警等五個(gè)警限區(qū)間，對(duì)應(yīng)的警度就可以界定為五個(gè)等級(jí)，即無警警度、輕警警度、中警警度、重警警度和巨警警度。

最后，預(yù)報(bào)警度作出排警決策。在綜合考慮各種因素的基礎(chǔ)上作出警度預(yù)報(bào)，這是預(yù)警的目的。對(duì)于廉政預(yù)警的警度預(yù)報(bào)不同于其他領(lǐng)域，必須十分謹(jǐn)慎并且要精確地預(yù)報(bào)。否則，導(dǎo)致人心惶惶、破壞部門和單位的良好氣氛，造成天天預(yù)警有腐敗，腐敗沒有挖出來，而當(dāng)大案要案發(fā)生時(shí)，卻又措手不及。作出精確的警度預(yù)報(bào)后，就要采取有效地措施查處腐敗行為。

4．教育系統(tǒng)黨風(fēng)廉政預(yù)警系統(tǒng)的特點(diǎn)

(1)警源的復(fù)雜性。教育系統(tǒng)是培養(yǎng)和輸送人才的搖籃，關(guān)系到千家萬戶的利益，每一個(gè)適齡的個(gè)體基本上都直接或者間接與教育系統(tǒng)存在著聯(lián)系。教育系統(tǒng)在招生、采購、基建等過程中與社會(huì)公眾和企業(yè)界有著密切的聯(lián)系，這些過程也都是腐敗產(chǎn)生的溫室。另外，在教育系統(tǒng)內(nèi)部，由于各種監(jiān)督機(jī)制和運(yùn)行機(jī)制不夠健全，隨著教育產(chǎn)業(yè)化的影響，領(lǐng)導(dǎo)干部可能會(huì)出現(xiàn)思想腐化、謀取個(gè)人利益等多種情況，成為腐敗的內(nèi)省源泉。因此，由于政治、經(jīng)濟(jì)、文化等社會(huì)環(huán)境的復(fù)雜性和個(gè)人黨性修養(yǎng)的差異性，這些因素會(huì)造成主觀評(píng)價(jià)與客觀現(xiàn)實(shí)的差異。

(2)警兆的滯后性。當(dāng)所監(jiān)測(cè)的教育系統(tǒng)出現(xiàn)明顯的警兆時(shí)，學(xué)生、家長對(duì)學(xué)校怨聲載道、教師對(duì)學(xué)校時(shí)有不滿、匿名投訴出現(xiàn)、領(lǐng)導(dǎo)干部生活方式極大改變，當(dāng)這些征兆出現(xiàn)時(shí)，警情的危險(xiǎn)性可能已經(jīng)比較深了。因此，在警兆分析時(shí)，要采用一些先驗(yàn)性的指標(biāo)，保證廉政預(yù)警決策子系統(tǒng)采取有力的措施解決問題。

(3)預(yù)警的動(dòng)態(tài)性。教育系統(tǒng)黨風(fēng)廉政預(yù)警系統(tǒng)是由一個(gè)明確監(jiān)測(cè)對(duì)象、分析監(jiān)測(cè)信息、作出預(yù)警決策、反饋預(yù)警效果等一些列過程組成的，從教育系統(tǒng)廉政預(yù)警的邏輯結(jié)構(gòu)我們也能夠看到，它不是一個(gè)靜態(tài)的統(tǒng)一體，而是一個(gè)循環(huán)往復(fù)的動(dòng)態(tài)系統(tǒng)工程。

三、教育系統(tǒng)黨風(fēng)廉政預(yù)警系統(tǒng)的設(shè)計(jì)

教育系統(tǒng)黨風(fēng)廉政預(yù)警建設(shè)要按照系統(tǒng)論的思路進(jìn)行設(shè)計(jì)，分步設(shè)計(jì)、逐步求精，使之成為一個(gè)統(tǒng)一的整體，使整體的功能大于各部分功能之和，堅(jiān)持預(yù)防為主、防治結(jié)合的原則，把腐敗的傾向和苗頭消滅在萌芽狀態(tài)，達(dá)到遏制腐敗的目的。黨風(fēng)廉政預(yù)警系統(tǒng)工程不僅從宏觀方面使預(yù)警系統(tǒng)化、規(guī)范化，而且要從微觀的視角使廉政預(yù)警系統(tǒng)的各部分組成一個(gè)統(tǒng)一的整體，發(fā)揮整體效應(yīng)。

1．教育系統(tǒng)黨風(fēng)廉政預(yù)警指標(biāo)的選擇

從教育系統(tǒng)自身的特點(diǎn)出發(fā)，按照一致性、關(guān)聯(lián)性、可比性、主客觀相結(jié)合等原則，可以借鑒360度考核辦法，參照國內(nèi)一些學(xué)者的研究，選擇家長和學(xué)生對(duì)學(xué)校廉政狀況的滿意度指標(biāo)、上級(jí)主管部門廉政狀況評(píng)價(jià)指標(biāo)、學(xué)校自身廉政狀況自我評(píng)定指標(biāo)、監(jiān)督部門對(duì)學(xué)校的考核指標(biāo)、客戶對(duì)學(xué)校廉政狀況的評(píng)價(jià)指標(biāo)等維度構(gòu)成教育系統(tǒng)預(yù)警指標(biāo)體系。

(1)學(xué)生、家長對(duì)學(xué)校廉政狀況的滿意度指標(biāo)的維度。學(xué)生和家長是學(xué)校的提供服務(wù)的客體，學(xué)校的廉政狀況直接關(guān)系到學(xué)生和家長的切身利益，迫使他們更加關(guān)注學(xué)校的廉政執(zhí)行情況，維護(hù)自身利益。選取校務(wù)公開度、服務(wù)意識(shí)、辦事效率、投訴與舉報(bào)、行風(fēng)廉潔度等指標(biāo)為二級(jí)指標(biāo)體系、二級(jí)指標(biāo)體系系再設(shè)有1—4級(jí)不等的三級(jí)指標(biāo)體系。

(2)上級(jí)主管部門廉政狀況評(píng)價(jià)指標(biāo)的維度。各個(gè)級(jí)別的學(xué)校都有自己的上級(jí)主管部門，且直接接受上級(jí)部門的指導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)。上級(jí)主管部門可以選取文件的執(zhí)行情況、領(lǐng)導(dǎo)班子隊(duì)伍建設(shè)情況、工作績(jī)效和成果情況、信息反饋情況等四個(gè)維度為二級(jí)指標(biāo)，每個(gè)二級(jí)指標(biāo)下設(shè)1—3個(gè)不等的三級(jí)指標(biāo)。

(3)學(xué)校自身廉政狀況自我評(píng)定指標(biāo)維度。學(xué)校對(duì)自身的情況最了解，掌握著充足的信息資源。學(xué)校的自我評(píng)定是一種自律行為，需要學(xué)校能夠以一種實(shí)事求是的態(tài)度完成這項(xiàng)指標(biāo)的評(píng)定，提供客觀、真實(shí)、全面的學(xué)校黨風(fēng)廉政建設(shè)狀況。學(xué)校可以從校務(wù)公開的程度、民主決策情況、領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人廉潔狀況、權(quán)力接受監(jiān)督制約制度健全程度、領(lǐng)導(dǎo)班子隊(duì)伍建設(shè)情況、投入產(chǎn)出情況、教師的滿意程度等方面設(shè)立七個(gè)二級(jí)指標(biāo)，每個(gè)二級(jí)指標(biāo)下設(shè)1—6個(gè)不等的三級(jí)指標(biāo)。

(4)監(jiān)督部門對(duì)學(xué)校的考核指標(biāo)的維度。黨的紀(jì)檢監(jiān)察部門在黨風(fēng)廉政建設(shè)中起著非常重要的作用，對(duì)重大問題決策和實(shí)施情況、黨風(fēng)黨紀(jì)以及職責(zé)履行情況的監(jiān)督，一方面可以將很多腐敗問題消滅在萌芽狀態(tài);另一方面還可以揭發(fā)和查處腐敗案件。監(jiān)督部門可以以公眾信訪舉報(bào)情況、違法違紀(jì)案件的查辦情況、預(yù)防情況和監(jiān)督情況等四個(gè)維度為二級(jí)指標(biāo)，每個(gè)二級(jí)指標(biāo)下設(shè)立1—4個(gè)不等的三級(jí)指標(biāo)。

(5)客戶對(duì)學(xué)校廉政狀況的評(píng)價(jià)指標(biāo)的維度。這里所指的客戶主要指與學(xué)校有業(yè)務(wù)往來的銀行、企業(yè)等，他們與學(xué)校之間在采購、基建、金融等方面有業(yè)務(wù)上的往來，它們掌握更多的行賄受賄的真實(shí)情況，更能夠清楚地感受到學(xué)校在這些方面的廉政狀況。二級(jí)指標(biāo)體系可以從學(xué)校的尋租行為發(fā)生率、信息公開程度、財(cái)務(wù)狀況、對(duì)外協(xié)調(diào)能力等四個(gè)維度來設(shè)置，每個(gè)二級(jí)指標(biāo)下設(shè)置1—5個(gè)不等的三級(jí)指標(biāo)。

2．教育系統(tǒng)廉政預(yù)警系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)分析

對(duì)于教育系統(tǒng)的廉政預(yù)警，我們可以從以下幾個(gè)方面對(duì)其進(jìn)行動(dòng)態(tài)的監(jiān)測(cè)和分析，找出其發(fā)展變化的規(guī)律，提出警告和排警對(duì)策。首先，要從監(jiān)測(cè)的指標(biāo)，分析廉政狀況的變化方向是否是逆行變化，即退化、惡化。若是逆化變化，則預(yù)報(bào)輕警警報(bào)，可通過廉政談話預(yù)警系統(tǒng)解決問題，把腐敗消滅在萌芽狀態(tài)，扭轉(zhuǎn)方向。其次，廉政狀況的退化、惡化的速度如何，是否變化很快，通過速度監(jiān)測(cè)和分析，預(yù)報(bào)警度，啟動(dòng)相應(yīng)的預(yù)警子系統(tǒng)，有針對(duì)性地解決問題。再次，廉政狀況是否處于惡劣的狀態(tài)，并有繼續(xù)惡化的趨勢(shì)。若出現(xiàn)該問題，則啟動(dòng)緊急預(yù)警系統(tǒng)，作出重警警報(bào)，立即采取措施，懲處和治理腐敗行為。最后，廉政狀況的退化和惡化是否處于突變點(diǎn)，是否會(huì)惡化到發(fā)生巨大的危機(jī)，若是，則立即啟動(dòng)巨警警報(bào)，采取有效的措施解決正在發(fā)生的危機(jī)。

3．教育系統(tǒng)廉政預(yù)警系統(tǒng)的運(yùn)行機(jī)制

對(duì)于教育系統(tǒng)廉政預(yù)警系統(tǒng)的構(gòu)建來說，腐敗的信息收集、信息處理、信息識(shí)別和信息發(fā)布等是十分重要的，具體要求:建立快捷而高效信息收集系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)信息來源的多元化。對(duì)腐敗的預(yù)警，掌握全面、準(zhǔn)確的信息是至關(guān)重要的。為此，應(yīng)具備一個(gè)多元化、全方位快捷和高效的信息收集系統(tǒng)，對(duì)于各類腐敗的信息給予相應(yīng)的反映;要及時(shí)對(duì)腐敗信息進(jìn)行處理與分析。教育系統(tǒng)廉政預(yù)警系統(tǒng)工程是由信息搜集子系統(tǒng)、信息分析公布子系統(tǒng)、信息決策子系統(tǒng)、信息反饋?zhàn)酉到y(tǒng)構(gòu)成，通過動(dòng)態(tài)的方式運(yùn)行和完善，最終達(dá)到預(yù)防和懲治腐敗的目的。

信息搜集系統(tǒng)主要是對(duì)于與廉政狀況相關(guān)的指標(biāo)進(jìn)行搜集，滿足早期的預(yù)警監(jiān)測(cè)的需要，這是預(yù)警的基礎(chǔ)，信息的真實(shí)與否直接關(guān)系到對(duì)于信息的分析和做出預(yù)警的決策。

信息分析系統(tǒng)，這是預(yù)警系統(tǒng)的關(guān)鍵和核心，是針對(duì)搜集的腐敗信息進(jìn)行監(jiān)測(cè)，通過量化分析和定性、定時(shí)分析，把握廉政狀況變化的方向以及變化的速度以及惡化的程度，為做出預(yù)警決策提供依據(jù)。當(dāng)我們掌握關(guān)于腐敗的信息后，就要對(duì)其進(jìn)行及時(shí)、準(zhǔn)確的分析，進(jìn)行去粗取精、去偽存真的處理。當(dāng)然，對(duì)腐敗信息的處理和分析可以是多層次的，即信息處理系統(tǒng)的下級(jí)將處理后的信息上報(bào)給上級(jí)，以待進(jìn)行高級(jí)處理;也可以是集中的處理和分析，即將全部腐敗信息進(jìn)行匯總并集中處理，然后有選擇地進(jìn)行分類傳送。

腐敗信息的處理和分析是信息的發(fā)布及腐敗的預(yù)防的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ);同時(shí)，還要進(jìn)行真實(shí)與及時(shí)的信息發(fā)布。腐敗發(fā)生之前或一旦腐敗爆發(fā)，如果不能及時(shí)而真實(shí)地發(fā)布相關(guān)腐敗的信息，往往能夠?qū)е旅癖妼?duì)腐敗的猜疑和主觀臆斷。這種對(duì)腐敗的猜疑和主觀臆斷極易轉(zhuǎn)向?qū)φ芰Φ膽岩伞Ｒ虼?，必須及時(shí)、客觀地發(fā)布有關(guān)腐敗信息。這樣，一是保障公民的知情權(quán);二是有利于樹立權(quán)威的信譽(yù)形象和設(shè)立權(quán)威的腐敗信息傳播途徑，減少流言和謠言傳播及其負(fù)面影響，避免出現(xiàn)不利的輿論導(dǎo)向。及時(shí)而真實(shí)的腐敗信息發(fā)布，引起民眾對(duì)腐敗關(guān)心，建立起民眾對(duì)政府的信心，能夠有效地預(yù)防腐敗的爆發(fā)或限制腐敗的態(tài)勢(shì);也可調(diào)動(dòng)民眾的積極性，爭(zhēng)取廣泛的合作支持。在此必須加以強(qiáng)調(diào)的是:腐敗信息的收集、處理和公布的職責(zé)應(yīng)由社會(huì)的多元的主體來承擔(dān)，包括政府組織、非政府組織、以及個(gè)人等，并且政府應(yīng)發(fā)揮其在這一問題上的核心作用。

決策系統(tǒng)是在廉政信息分析系統(tǒng)的基礎(chǔ)上作出廉政預(yù)警警度預(yù)報(bào)，根據(jù)不同的警度，采取不同的預(yù)防和治理方式。所作出的決策與實(shí)際廉政狀況的真實(shí)情況是否符合，以及這些措施實(shí)施的效果如何，在運(yùn)用過程中要反饋給廉政預(yù)警的實(shí)施主體，然后進(jìn)行修訂和完善，采取補(bǔ)救措施，進(jìn)入到下一步的預(yù)警系統(tǒng)中，進(jìn)而循環(huán)往復(fù)地運(yùn)行預(yù)警系統(tǒng)。

［1］周新偉，周育平．關(guān)于廉政制度創(chuàng)新的思考［J］．湖南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2009，(5)．

［2］董志穎，王娟，李兵．水質(zhì)預(yù)警理論初探［J］．水土保持研究，2002，(3)．

［3］王顯．國有企業(yè)腐敗預(yù)防指標(biāo)體系構(gòu)建［J］．黑龍江對(duì)外經(jīng)貿(mào)，2008，(8)．

［4］李成言．廉政工程:制度、政策和技術(shù)［M］．北京:北京大學(xué)出版社，2006．

［5］郭強(qiáng)華．國家公職人員腐敗預(yù)警指標(biāo)體系的構(gòu)建［J］．統(tǒng)計(jì)與決策，2007，(4)．

責(zé)任編輯:周育平

D2

A

1004－3160(2012)06－0044－07

*本文系教育部重大課題攻關(guān)項(xiàng)目《教育系統(tǒng)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究》［編號(hào):11JZB045］和教育部人文社科廉政專項(xiàng)課題《基于測(cè)評(píng)的教育系統(tǒng)廉政預(yù)警管理研究》［編號(hào):09JDJYLZ03］的部分研究成果。

2012－09－20

田湘波，男，湖南沅陵人，湖南大學(xué)法學(xué)院博士生導(dǎo)師，主要研究方向:廉政理論與制度，法律與公共管理。