財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度與隱私權(quán)保護(hù)的沖突解決機(jī)制

劉琳麗

（湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院 法學(xué)院，湖北 武漢 430205）

一、財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的中國實(shí)踐

財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是指法定范圍內(nèi)的國家公職人員依照法定的期限和方式向有關(guān)機(jī)關(guān)申報(bào)法定范圍內(nèi)的財(cái)產(chǎn)并接受有關(guān)機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查的法律制度。[1]它對防腐反腐、提高政府的公信力、維護(hù)公職人員的形象有重大作用，被形象地稱為 “陽光法案”。瑞典于1766年就制定了《財(cái)產(chǎn)公示規(guī)則》，規(guī)定瑞典公民有權(quán)查看從一般官員直到首相的納稅清單，這被認(rèn)為是財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的雛形。1883年英國頒布的《凈化選舉防止腐敗法》，第一次以法律的形式確定財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。在20世紀(jì)70-80年代，新加坡、泰國、尼日利亞等國也都實(shí)施了官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。美國在1978年頒布了《政府官員行為道德法》，1989年又修訂為《道德改革法》，規(guī)定故意申報(bào)虛假財(cái)產(chǎn)信息的官員，可被判處最高25萬美元的罰款或5年監(jiān)禁。各國的實(shí)踐表明，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是遏制官員貪賄的有效手段。目前，全球已有100多個(gè)國家和地區(qū)建立了財(cái)產(chǎn)申報(bào)法律制度。

我國的公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，源于20世紀(jì)80年代。1988年，監(jiān)察部會同國務(wù)院法制局起草了《國家行政工作人員報(bào)告財(cái)產(chǎn)和收入的規(guī)定草案》，邁出了探索財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的關(guān)鍵一步。目前，無論是國家層面還是地方政府，不僅在理論上制定了相應(yīng)的規(guī)定，而且在實(shí)踐中開始了積極的探索。

1995年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》，要求縣（處）級以上領(lǐng)導(dǎo)干部申報(bào)個(gè)人收入情況；2001年，中共中央紀(jì)委、中共中央組織部發(fā)布了《關(guān)于省部級現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告家庭財(cái)產(chǎn)的規(guī)定（試行）》，將省部級現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部的申報(bào)事項(xiàng)由個(gè)人收入擴(kuò)展至家庭財(cái)產(chǎn)；2006年，中共中央辦公廳 《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》進(jìn)一步將縣（處）級副職以上領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)報(bào)告事項(xiàng)擴(kuò)展至其配偶、子女的有關(guān)事項(xiàng)；2010年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳又印發(fā)了《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》，進(jìn)一步細(xì)化了報(bào)告財(cái)產(chǎn)事項(xiàng)的規(guī)定。

從地方看，新疆阿勒泰地區(qū)率先在全國率先試點(diǎn)公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。2009年1月1日，新疆阿勒泰地區(qū)公示55名初任副縣級干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)表，普通民眾均可查閱。隨后，浙江慈溪、平湖、桐廬、象山、四川高縣、湖南瀏陽、湘鄉(xiāng)、上海浦東、重慶等地先后提出要實(shí)行公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)。

財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開制度雖然得到了普通民眾的肯定和支持，但遭到了公職人員的強(qiáng)烈反對。有調(diào)查顯示，在阿勒泰地區(qū)和新疆維吾爾自治區(qū)其他一些地、州、市公務(wù)員中，反對者占七成，無所謂者占二成，堅(jiān)決支持者僅占一成。①另據(jù)一位全國人大代表的調(diào)查，對“官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)”持反對意見的官員高達(dá)97%。②加之公眾參與的渠道不暢，財(cái)產(chǎn)監(jiān)督的透明度不高，有關(guān)公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的政策并未達(dá)到預(yù)期效果。

二、隱私權(quán)的法律保護(hù)

1890年，美國學(xué)者塞繆爾·D·沃倫和路易斯·D·布蘭代斯在《哈佛法律評論》上發(fā)表的《論隱私權(quán)》，指出“在任何情況下，每一個(gè)人都有被賦予決定自己所有的事情不公之于眾的權(quán)利，都有不受他人干涉打擾的權(quán)利，并認(rèn)為用來保護(hù)私人著述及其他智力和情感產(chǎn)物的理念，就是隱私權(quán)的價(jià)值，而隱私權(quán)是人格權(quán)的重要組成部分，媒體和公眾往往侵犯這一標(biāo)志著個(gè)人私生活的神圣禁地?！盵2]此后，隱私權(quán)作為一項(xiàng)民法權(quán)利逐漸被各國承認(rèn)和保護(hù)。

隨著人權(quán)運(yùn)動(dòng)的發(fā)展，隱私權(quán)從民法權(quán)利上升為一項(xiàng)憲法權(quán)利。1978年的西班牙憲法第18條規(guī)定，“保障名譽(yù)、個(gè)人和家庭隱私及本人形象的權(quán)利；住宅不受侵犯；保障通訊秘密；為保障公民的名譽(yù)、個(gè)人和家庭隱私及其權(quán)利的充分實(shí)施，法律限制信息的使用?！?982年的土耳其憲法在規(guī)定住宅不受侵犯和通訊自由的基礎(chǔ)上，專門規(guī)定了個(gè)人的生活秘密及其保護(hù)，“每個(gè)人都有要求個(gè)人生活和家庭生活受到尊重的權(quán)利，個(gè)人生活和家庭生活的秘密不受侵犯。”1965年，在Griswold v.Connecticut一案中，美國聯(lián)邦最高法院將隱私權(quán)確立為獨(dú)立于第4和第5修正案的一般憲法權(quán)利。1973年，美國聯(lián)邦最高法院又在Roe v.Wade一案中確認(rèn)墮胎自由是憲法保護(hù)的隱私權(quán)。美國電子隱私信息中心（EPIC）2004年發(fā)布的《隱私與人權(quán)——全球隱私權(quán)法律及發(fā)展調(diào)查報(bào)告》表明，幾乎所有國家均在憲法層面上承認(rèn)“隱私權(quán)”這一基本權(quán)利。

我國憲法雖然沒有對隱私權(quán)做出直接規(guī)定，但從其對 “人權(quán)”、“人格尊嚴(yán)”、“公民住宅”、“通信自由和通信秘密”的保護(hù)看，隱私權(quán)也是我國公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，受憲法和民法的嚴(yán)格保護(hù)。最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行＜中華人民共和國民法通則＞若干問題的意見（試行）》指出：“以書面、口頭等形式宣揚(yáng)他人的隱私，或者捏造事實(shí)公然丑化他人人格，以及用侮辱、誹謗等方式損害他人名譽(yù)，造成一定影響的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為侵害公民名譽(yù)權(quán)的行為。以書面、口頭等形式詆毀、誹謗法人名譽(yù)，給法人造成損害的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為侵害法人名譽(yù)權(quán)的行為?！?/p>

三、財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度與隱私權(quán)的法律沖突

財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度要求公職人員在初任公職之前、任職期間、以及離職前后的一段時(shí)間如實(shí)申報(bào)本人和與之有密切關(guān)系人員的財(cái)產(chǎn)及變動(dòng)情況，對外公布，接受社會公眾監(jiān)督。但是，按照隱私權(quán)學(xué)說的通論，個(gè)人財(cái)產(chǎn)的多少、來源渠道、變動(dòng)狀況等信息都屬于隱私權(quán)的保護(hù)范圍。財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度恰好要求公職人員把這部分個(gè)人隱私對外公開，這勢必會造成財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度與隱私權(quán)保護(hù)客體的沖突，即對公職人員隱私權(quán)造成一定范圍的侵害。

隱私權(quán)與知情權(quán)具有天然的對抗性。因?yàn)闄?quán)利具有的一些特點(diǎn)不可避免地會導(dǎo)致權(quán)利的沖突：一是權(quán)利的涉他性，即當(dāng)權(quán)利實(shí)現(xiàn)自己的時(shí)候總要關(guān)涉他者，否則就不能實(shí)現(xiàn)自己。這個(gè)“他”在這里包括他人的權(quán)利和義務(wù)；二是權(quán)利的排他性，即權(quán)利要實(shí)現(xiàn)自己就要排除他人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和義務(wù)的違反；三是權(quán)利邊界的模糊性。隱私權(quán)是個(gè)人對有關(guān)自己私人信息進(jìn)行控制的權(quán)利，其在一定的界限內(nèi)防止他人（包括國家機(jī)關(guān)）的侵入，并對非法侵入者進(jìn)行制止或制裁，從權(quán)利主體的角度出發(fā)，具有自控性或保守性，其根本目的在于保護(hù)公民能夠控制自己個(gè)人的信息，強(qiáng)調(diào)對個(gè)人信息的獨(dú)占性、專有性。知情權(quán)則是對在自己之外的信息進(jìn)行了解的權(quán)利，保障權(quán)利人在一定的范圍內(nèi)能對其他的信息空間進(jìn)行介入，獲取有關(guān)信息。如果隱私權(quán)和知情權(quán)的主體是同一人時(shí)，則其既能對自己的秘密信息加以了解，又可以了解自身之外的信息，達(dá)到信息的最大化。然而，一旦隱私權(quán)主體與知情權(quán)的主體發(fā)生分離，則會出現(xiàn)知情權(quán)的主體為了滿足知情權(quán)，在對其自己之外的信息空間進(jìn)行介入的過程中，獲取他人不愿公開的信息。此時(shí)，知情權(quán)人就可能侵犯隱私權(quán)人的利益，就會產(chǎn)生兩者之間的沖突。

這種沖突從本質(zhì)上講是公民知情權(quán)與公職人員隱私權(quán)的沖突。知情權(quán)分為廣義和狹義兩種：廣義知情權(quán)，指公民依法所享有的對于國家機(jī)關(guān)、公共機(jī)構(gòu)或者其他公民、法人、非法人組織要求公開信息的權(quán)利，以及在法律不禁止的范圍內(nèi)不受妨害地獲得各類信息的自由。狹義知情權(quán)，指公民依法對國家機(jī)關(guān)要求公開某些信息的權(quán)利，和不受妨害地獲得國家機(jī)關(guān)公開的信息的自由。本文所講的知情權(quán)是狹義上的知情權(quán)。我國《憲法》第27條第2款規(guī)定，“一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。”為了更好地實(shí)現(xiàn)公民的監(jiān)督權(quán)并防止公職人員利用公權(quán)謀取不正當(dāng)利益，公民有權(quán)了解被監(jiān)督者的諸如姓名、年齡、受教育程度、財(cái)產(chǎn)、社會關(guān)系等一些私人信息。但是政府公職人員出于維護(hù)自身利益的考慮，往往會隱瞞一些對自己不利的信息，只愿意公開一些對自己有利的私人信息，這就使得公眾知情權(quán)與公職人員的隱私權(quán)發(fā)生沖突。

從更深層次來考察，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度與隱私權(quán)的沖突也是公共利益與個(gè)體利益的沖突。公共利益是指“全體公民有關(guān)的利益，它不是多數(shù)人的利益，也不是少數(shù)人的利益，而是所有公民的共同利益，或者是社會的整體利益?！盵3]財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的目的就是通過官員財(cái)產(chǎn)的申報(bào)，讓公民更好的了解國家公權(quán)力的運(yùn)行狀況，以此來判斷國家工作人員是否真正履行職責(zé)，是否有公權(quán)私用情況的發(fā)生，進(jìn)而行使法律賦予的監(jiān)督權(quán)。由于國家工作人員身份的特殊性，其所享有的利益也具有雙重性。一方面當(dāng)公職人員行使公共權(quán)力時(shí)，其所體現(xiàn)和維護(hù)的是社會公共利益，另一方面當(dāng)其與公共權(quán)力脫離時(shí)，體現(xiàn)和追求的是最大限度的個(gè)人利益。如果國家工作人員在行使公共權(quán)力時(shí)無法正確區(qū)分這兩種利益，將會嚴(yán)重危害社會公共利益。出于公共利益的考慮，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度要求官員對外公布其個(gè)人隱私中的財(cái)產(chǎn)狀況，而政府公職人員出于維護(hù)自身利益和安全的考慮不愿意對外透露其財(cái)產(chǎn)信息，這就造成了兩者沖突的可能性。事實(shí)上，個(gè)人利益與公共利益是一對矛盾統(tǒng)一體，兩者既相互依存又相互制約。在社會生活中，利益主體的偏私性和追求利益最大化的傾向，可能會帶來違背社會公德、貧富過度分化、破壞生態(tài)環(huán)境等有損公共利益的行為，因此應(yīng)對個(gè)人權(quán)利進(jìn)行限制。③

對隱私權(quán)的限制則是公共利益優(yōu)先原則的體現(xiàn)。因?yàn)楣癫粌H是自然人，更是社會人，公民是在社會聯(lián)系中實(shí)現(xiàn)、完成日常生活、工作、自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)等等，當(dāng)個(gè)人的隱私涉及到公共利益，甚至是威脅到公共利益時(shí)，為了大多數(shù)人的利益，有必要披露該個(gè)人的隱私，滿足社會公眾的知情權(quán)。即當(dāng)個(gè)人隱私權(quán)和公共利益發(fā)生沖突的時(shí)候，公民有克減隱私權(quán)的義務(wù)，而不能以私權(quán)利的保護(hù)對抗公共利益。但對隱私權(quán)的限制絕不意味著對隱私權(quán)的完全剝奪。公職人員雖然身份特殊，但同樣是受憲法保護(hù)的公民，同樣具有人格尊嚴(yán)，其隱私權(quán)同樣應(yīng)受到必要的保護(hù)。在財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度中，如果一味強(qiáng)調(diào)公職人員隱私權(quán)的限制而忽視必要的保護(hù)，將公職人員的私生活完全暴露于公眾之下，無疑是一種比較嚴(yán)重的身心摧殘，必將造成對公職人員人格尊嚴(yán)的損害。這種模式的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度不僅得不到公職人員的認(rèn)同與支持，而且還可能危及政府管理的有效運(yùn)作。[4]因此，規(guī)范和完善財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，最大程度的保障公職人員的隱私權(quán)是十分必要的。

四、財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度與隱私權(quán)保護(hù)沖突的解決途徑

財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的推行不可避免地會產(chǎn)生與隱私權(quán)保護(hù)的沖突。我們既不能為推行財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度而置公職人員的隱私權(quán)于不顧，更不能以保障公職人員的隱私權(quán)為由放棄財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的建立和實(shí)施。要達(dá)成公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的初衷，一定要妥善解決好財(cái)產(chǎn)申報(bào)與隱私權(quán)保護(hù)的沖突，盡快尋找二者之間的平衡點(diǎn)。

（一）界定財(cái)產(chǎn)申報(bào)的對象

目前，我國財(cái)產(chǎn)申報(bào)的對象是按行政級別確定的。根據(jù)中共中央、國務(wù)院《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》，各級黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)中縣處級副職以上（含縣處級副職，下同）的干部；人民團(tuán)體、事業(yè)單位中相當(dāng)于縣處級副職以上的干部；大型、特大型國有獨(dú)資企業(yè)、國有控股企業(yè)（含國有獨(dú)資金融企業(yè)和國有控股金融企業(yè)）的中層以上領(lǐng)導(dǎo)人員和中型國有獨(dú)資企業(yè)、國有控股企業(yè) （含國有獨(dú)資金融企業(yè)和國有控股金融企業(yè)）的領(lǐng)導(dǎo)班子成員；副調(diào)研員以上非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的干部和已退出現(xiàn)職、但尚未辦理退（離）休手續(xù)的干部都是財(cái)產(chǎn)申報(bào)的對象。與之前的規(guī)定相比，申報(bào)主體的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，由處級擴(kuò)大到了副處級。從實(shí)踐中看，這種完全按照行政級別劃定申報(bào)對象范圍的做法并不符合我國國情。由于事權(quán)范圍的差異，在不同層次的政府機(jī)關(guān)中，掌控公權(quán)力人員的行政級別有很大的差異。在中央國家機(jī)關(guān)，一般只有較高行政級別的公職人員才可能實(shí)際影響公權(quán)力的運(yùn)行。而在地方基層政府中，一個(gè)較低行政級別的公職人員（如副科級）即擁有著巨大的行政權(quán)力。如果僅以行政級別“一刀切”來確定申報(bào)主體，將在基層政府中導(dǎo)致大量的“權(quán)力滋生腐敗”現(xiàn)象，近幾年頻發(fā)的村官貪腐案就可見一斑。但是，要像新加坡一樣要求全國的公職人員都必須申報(bào)財(cái)產(chǎn)，我國目前的條件確實(shí)尚不具備。

那么，究竟如何確定申報(bào)對象才合適呢？國外有關(guān) “公共官員”的概念值得借鑒。在1964年的“Sullivan VS NEWYORK TIMES”一案的判決書中，美國聯(lián)邦最高法院的大法官首次提出了“公共官員”的概念，指出“公共官員”的名譽(yù)權(quán)和隱私權(quán)應(yīng)當(dāng)受到限制?！肮补賳T”是區(qū)別于政府雇員或公職人員的一類特殊人群，這些“公共官員”具有決定政府事務(wù)的能力，其言行會在公眾中產(chǎn)生重大影響，與公共利益有著緊密關(guān)聯(lián)，因而民眾需知曉這些官員更多的信息。相對于普通的其他官員而言，他們的隱私權(quán)就會受到更多的限制。在1966年“Rosenblatt v.Baer”一案中，大法官又進(jìn)一步提出認(rèn)定“公共官員”的兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)：一是所涉職務(wù)行為是否負(fù)有主要責(zé)任或者具有實(shí)質(zhì)決定權(quán)；二是職位的重要性是否已經(jīng)達(dá)到公眾就該職位的任用資格及工作表現(xiàn)具有特定利益的程度。這種標(biāo)準(zhǔn)不再是采用行政級別一刀切的方式，既避免了出現(xiàn)級別較低的“漏網(wǎng)之魚”，又可防止對過多的無須申報(bào)財(cái)產(chǎn)的公職人員的隱私權(quán)侵害。

其實(shí)，這種“公共官員”的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，也體現(xiàn)在我國的實(shí)踐中。以新疆阿勒泰地區(qū)為例，在財(cái)產(chǎn)申報(bào)的1054人中，既有現(xiàn)任正、副縣級干部，即阿勒泰地區(qū)管轄的六縣一市四套班子、喀納斯景區(qū)管委會及地直機(jī)關(guān)縣（處）級干部，又有退休3年以內(nèi)的正、副縣級干部，還有在公安、工商、稅務(wù)、交通、城建等部門中掌有實(shí)權(quán)的科級干部。④從中我們可以清楚的看到，有些公職人員雖然沒有達(dá)到副處級以上行政級別，但對公共生活有著重大影響力，也一并參加了申報(bào)。結(jié)合我國實(shí)際，筆者認(rèn)為，可將下列公職人員界定為應(yīng)當(dāng)申報(bào)財(cái)產(chǎn)的主體：（1）擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公職人員；（2）掌握一定公共權(quán)力和資源的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公職人員 （例如監(jiān)察、審計(jì)、仲裁、案件審理、稅費(fèi)稽征、項(xiàng)目資金審批、出國審批、人事考核、任免、獎(jiǎng)懲、錄用、調(diào)配等部門的人員）；（3）曾經(jīng)作出重大決策或行使過重大責(zé)權(quán)的公職人員，如中央和地方政府的主要負(fù)責(zé)人在離開崗位3年內(nèi)仍需要申報(bào)財(cái)產(chǎn)。

（二）明確財(cái)產(chǎn)申報(bào)的內(nèi)容

財(cái)產(chǎn)申報(bào)的內(nèi)容直接影響申報(bào)效果。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》將領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)申報(bào)的財(cái)產(chǎn)界定為：本人的工資及各類獎(jiǎng)金、津貼、補(bǔ)貼；本人從事講學(xué)、寫作、咨詢、審稿、書畫等勞務(wù)所得；本人、配偶、共同生活的子女的房產(chǎn)情況；本人、配偶、共同生活的子女投資或者以其他方式持有有價(jià)證券、股票（包括股權(quán)激勵(lì)）、期貨、基金、投資型保險(xiǎn)以及其他金融理財(cái)產(chǎn)品的情況；配偶、共同生活的子女投資非上市公司、企業(yè)的情況；配偶、共同生活的子女注冊個(gè)體工商戶、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)或者合伙企業(yè)的情況。從1995年的“個(gè)人收入”，到2001年的“家庭財(cái)產(chǎn)”，再到2010年“配偶及子女的私人信息、財(cái)產(chǎn)收入”，公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的范圍在不斷擴(kuò)大，這對于防止公職人員將非法所得轉(zhuǎn)移給配偶、子女，規(guī)避申報(bào)，逃避監(jiān)管，無疑具有積極的意義。但申報(bào)范圍的擴(kuò)大不僅是對公職人員隱私權(quán)的進(jìn)一步限制，而且將限制的對象拓展到配偶、子女，那么這種限制是否都有必要呢？配偶、子女的隱私權(quán)又將如何保護(hù)呢？

如前所述，對公職人員的隱私權(quán)的限制是公共利益優(yōu)先的需要，恩格斯曾經(jīng)指出：“個(gè)人隱私應(yīng)受到法律保護(hù)，但當(dāng)個(gè)人隱私與重要的公共利益——政治生活發(fā)生聯(lián)系的時(shí)候，個(gè)人隱私就不是一般意義上的私事，而是屬于政治的一部分，它不再受隱私權(quán)的保護(hù)，它應(yīng)成為歷史記載和新聞報(bào)道不可回避的內(nèi)容”。[5]由此可知，因公共利益需要限制隱私權(quán)是必要和正當(dāng)?shù)?，但與公共利益無關(guān)的私人信息和私生活情形則不能隨意為公眾所知，應(yīng)當(dāng)受到隱私權(quán)的保護(hù)。因此，我們有必要將是否與公共利益有關(guān)引入制度設(shè)計(jì)中，作為判斷應(yīng)否申報(bào)的依據(jù)。如果公職人員及其親屬的私人談話、通訊、交友等類似私人活動(dòng)和信息與公共利益沒有任何關(guān)聯(lián)，除非當(dāng)事人自己愿意，否則不能要求其申報(bào)。在通常情形下，只能將與外界存在較多聯(lián)系、也較容易對公共利益產(chǎn)生影響的，納入到申報(bào)內(nèi)容之中。按此標(biāo)準(zhǔn)，在一般情形下，公職人員本人因私出國、子女結(jié)婚情況實(shí)屬與公共利益無關(guān)的事項(xiàng)，原則上不必申報(bào)?，F(xiàn)行規(guī)定將這些私人活動(dòng)寫入條文并強(qiáng)制執(zhí)行是對公職人員及配偶、子女隱私權(quán)的限制、侵害，應(yīng)予以修正。

（三）確立財(cái)產(chǎn)申報(bào)的公示原則

縱觀世界各國的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，一個(gè)重要的共同點(diǎn)在于，不僅要求公職人員申報(bào)財(cái)產(chǎn)，而且申報(bào)情況必須向社會公開。據(jù)中國社會科學(xué)院法學(xué)所發(fā)布的《法治藍(lán)皮書：中國法治發(fā)展報(bào)告（2011）》稱，在認(rèn)同公職人員財(cái)產(chǎn)公開的公眾里，68.3%的人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)向全社會公開。讓公職人員的財(cái)產(chǎn)展示在社會監(jiān)督之下，有利于促使政府官員合法、正當(dāng)?shù)匦惺箼?quán)力，不斷提高管理水平和服務(wù)質(zhì)量。因此，無論是基于反腐倡廉的需要，還是吸收其他國家的成功經(jīng)驗(yàn)，我們都應(yīng)當(dāng)積極探索，盡快實(shí)施公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開制度。

與其他國家相比，我國財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的實(shí)施還處在初級階段，不僅缺乏專門的法律，相關(guān)制度也不健全，“財(cái)產(chǎn)公開”更是還在探索中?？疾飕F(xiàn)行的有關(guān)規(guī)定，中共中央《關(guān)于省部級現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告家庭財(cái)產(chǎn)的規(guī)定（試行）》第12條要求，“《領(lǐng)導(dǎo)干部家庭財(cái)產(chǎn)報(bào)告書》的接受部門要有專人負(fù)責(zé)這項(xiàng)工作并注意保密?！敝泄仓醒?、國務(wù)院《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》第14條要求，“受理報(bào)告的組織（人事）部門對報(bào)告人的報(bào)告材料，應(yīng)當(dāng)設(shè)專人妥善保管?！?001年的“保密”規(guī)定肯定是不公開，2010年將 “保密”變動(dòng)為“妥善保管”，無疑是向前邁出了一大步。但從“妥善保管”中，大家讀出的仍然是“不公開”。財(cái)產(chǎn)申報(bào)信息的不公開，雖然最大限度保護(hù)了公職人員的隱私權(quán)，但也剝奪了公民的知情權(quán)，大大減輕了反腐的力度，使得財(cái)產(chǎn)申報(bào)的應(yīng)然效應(yīng)大打折扣。但完全公開恐怕也不合適，因?yàn)槿绻凑宅F(xiàn)行規(guī)定，將申報(bào)事項(xiàng)全部公開，勢必影響到公職人員及親屬的私生活安寧，與保護(hù)隱私權(quán)的規(guī)定產(chǎn)生沖突。

怎樣才能實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)申報(bào)與隱私權(quán)保護(hù)的有效契合呢？美國的公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度值得借鑒。美國法律規(guī)定，除在國家安全部門工作或其他不宜暴露身份的官員外，各受理申報(bào)的機(jī)關(guān)均須將財(cái)產(chǎn)申報(bào)資料公開，供大眾查閱復(fù)印，以便接受社會監(jiān)督。對于官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)資料的使用，美國法律也有明確的限制“凡是出于以下目的查詢申報(bào)資料都是違法的：（1）出于非法目的；（2）為了商業(yè)目的，除非是新聞和傳播媒體為向公眾報(bào)道；（3）出于為了確定或建立某人的銀行信用等級；（4）出于為了任何政治、慈善或其他目的而向申請人募捐或索取錢財(cái)……對于懷有這些目的查閱申報(bào)材料的人，司法部長可以對其提起民事訴訟，受理這類訴訟的法院可處其5000美元以下的民事罰款?！边@些規(guī)定，一方面保證了公眾的知情權(quán)，滿足了社會監(jiān)督的需要，另一方面也可以有效防止財(cái)產(chǎn)申報(bào)資料的不當(dāng)利用與傳播，減輕申報(bào)人因個(gè)人財(cái)產(chǎn)信息被過度曝光導(dǎo)致的隱私憂慮。[6]

借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)，我國也可以從公示方式、公示范圍以及資料的使用等方面來進(jìn)行限制，以期在最大程度上保障公職人員的隱私權(quán)。從實(shí)踐中看，各地區(qū)結(jié)合本地實(shí)際，進(jìn)行了一些有益嘗試。如浙江慈溪實(shí)行的是“有限公示”原則，按照《慈溪市領(lǐng)導(dǎo)干部廉情公示暫行規(guī)定（試行）》，全市 700余名現(xiàn)任副局（鎮(zhèn)）以上領(lǐng)導(dǎo)干部不僅公布其基本收入狀況，而且干部未成年子女名下的房產(chǎn)、擁有的私家車等大宗財(cái)產(chǎn)，以及官員親屬的從業(yè)、子女就學(xué)等情況都需要詳細(xì)公布，只不過這些事項(xiàng)僅限于張貼在各單位的公告欄上，向本單位的人公示3天。新疆阿勒泰地區(qū)則采用的“兩本賬”方式，一本是需要向社會公眾公開的，主要包括工資、補(bǔ)貼、獎(jiǎng)金、本人及其近親屬接受禮金等內(nèi)容；另一本則是秘密申報(bào)表，主要是官員歷年來詳細(xì)財(cái)產(chǎn)情況，包括大額動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)交易、購置、租賃收入情況及資金來源等，這一部分是不予公開的。這些探索，雖然與公眾的期望值存在不小差距，還無法滿足社會監(jiān)督的需要，但只要我們堅(jiān)持不懈，假以時(shí)日一定能夠?qū)⑽覈呢?cái)產(chǎn)申報(bào)制度打造成反腐肅貪的利劍，使之成為名符其實(shí)的“陽光法案”。

注 釋：

① 潘從武、賀占軍.新疆阿勒泰將試行官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)，7成受訪官員反對.法制日報(bào)，2008-09-11。

② 殷國安."阻力論"是官員不愿意推行財(cái)產(chǎn)申報(bào)的借口.中國青年報(bào)，2009-02-19。

③ 袁曙宏.公共利益如何界定.人民日報(bào)，2004-08-10。

④ 戴嵐.阿勒泰：官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)終于“亮相”.人民網(wǎng)，2009-02-17。

[1]劉明波.中外財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度述要[M].北京：中國方正出版社，2001.12.

[2]塞繆爾·D·沃倫，路易斯·D·布蘭代斯.論隱私權(quán)[A].徐愛國編譯.哈佛法律評論·侵權(quán)法學(xué)精粹[C].北京：法律出版社，2005.11.

[3]城仲模.行政法之一般法律原則[M].臺灣：臺灣三民書局，1997.156.

[4]屠振宇.財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度中的隱私權(quán)保護(hù)[J].法商研究，2011，（1）.

[5]馬克思.馬克思恩格斯全集（18）[M].北京：人民出版社，1972.511.

[6]屠振宇.財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度中的隱私權(quán)保護(hù)[J].法商研究，2011，（1）.