轉型期中國政府過程中制度與角色非良性互動的表現(xiàn)、成因及對策

周 健

（中共上海市閔行區(qū)委黨校，上海 201199）

制度與角色互動是分析當代中國政府過程的一個視角。本文的制度包括兩個方面：一是作為政府過程環(huán)境構成部分的制度。在研究當代中國政府過程中制度與角色互動的時候，有必要對作為政府環(huán)境構成部分的制度進行研究，因為其是政府過程中制度與角色互動的重要方面，而且這些作為環(huán)境構成部分的制度本身也是政府過程特征的體現(xiàn)。以下論及的作為政府過程環(huán)境構成部分的制度嵌入政府過程對我國政府過程的科學化與民主化起到了積極的推動作用，比如信息公開制度、聽證制度、決策咨詢制度、意見征詢制度、責任追究制度等。二是作為政府過程輸出的制度設計，即公共政策。本文的角色包括四個方面：一是作為決策主體的角色，包括行使決策權力的官員和組織；二是作為執(zhí)行主體的角色，包括政府體系的有關執(zhí)行人員，或由執(zhí)行人員所組成的組織；三是作為監(jiān)督主體的角色，包括法律監(jiān)督系統(tǒng)、政治和政府監(jiān)督系統(tǒng)以及社會監(jiān)督系統(tǒng)；四是作為政治參與主體的角色等。制度與角色的互動包括良性互動和非良性互動，本文重點探討制度與角色的非良性互動。

一、當代中國政府過程中制度與角色非良性互動的表現(xiàn)

（一）政治輸入過程中制度與角色的非良性互動

1.群體性事件中非制度化利益表達的表現(xiàn)形式。進入20世紀90年代以后，“群體（性）事件”、“群體沖突事件”、“群體性突發(fā)事件”、“群體性治安事件”等名稱逐漸出現(xiàn)。2000年，公安部發(fā)布《公安機關處置群體性治安事件規(guī)定》，指出群體性治安事件主要包括以下十種具體形式：一是人數(shù)較多的非法集會、游行、示威；二是集會、游行、示威、集體上訪中出現(xiàn)的嚴重擾亂社會秩序或危害公共安全的行為；三是嚴重影響社會穩(wěn)定的罷工、罷課、罷市；四是非法組織和邪教等組織的較大規(guī)模聚集行動；五是聚眾圍堵、沖擊黨政機關、司法機關、軍事機關、重要警衛(wèi)目標、廣播電臺、電視臺、通訊樞紐、外國駐華使館、領事館以及其他要害部門或單位；六是聚眾堵塞公共交通樞紐或者非法占據(jù)公共場所；七是大型體育比賽、文娛等活動出現(xiàn)的聚眾滋事或騷亂；八是聚眾哄搶國家倉庫、重點工程物資以及其他公私財產(chǎn)；九是較大規(guī)模的聚眾械斗；十是嚴重危害公共安全、社會秩序的其他群體性行為。

2.非制度化利益表達的常見形式：賄賂。與賄賂相伴隨的是公共權力的尋租性腐敗。尋租性腐敗租金的表現(xiàn)方式主要如下：一是實物租金的方式，如高檔汽車、住房、手表等實物租金方式；二是金錢貨幣的租金方式；三是利益共同占有的租金分配方式，如公司的股份等。尋租性腐敗的表現(xiàn)形式主要如下：一是回扣或提成的形式；二是租用權力推銷或調劑余缺的形式；三是加大、縮小價格或預算的形式；四是“明脫暗掛”參與分成的形式；五是借、貸、挪的形式；六是鉆法律空子的形式；七是利用信息不對稱的形式等。[1]

（二）政治轉換過程中制度與角色的非良性互動

1.聽證制度的形式化：以“逢聽必漲”現(xiàn)象為例。作為一種新生事物，價格聽證在實施過程中也暴露出制度設計上的缺陷和具體操作上的不足。當前，輿論批評較多、公眾意見較大的是價格聽證存在“逢聽必漲”的現(xiàn)象，即全國各地無論是水、電，還是管道煤氣、數(shù)字電視等關系到廣大公眾切身利益的公用事業(yè)價格、公益性服務價格、自然壟斷經(jīng)營的商品價格，價格聽證會開過后，最終的結果都是漲價。價格決策“逢聽必漲”的實質是聽證制度的功能被架空，聽證會“聽而不證”，聽證制度被形式化。應當說這是制度與角色互動消極功能比較嚴重的表現(xiàn)，價格聽證制度的合理定價功能丟失。

2.專家與思想庫失靈：政府咨詢項目“閉合循環(huán)”過程的局限。在當代中國政府過程中，由于中國專家和思想庫的先天獨立性不足，加上當前政府過程中政府決策咨詢項目“閉合循環(huán)”的特點，在一定程度上出現(xiàn)了專家與思想庫的失靈，成為當代中國政府過程中制度與角色互動的重要表現(xiàn)。這種“閉合循環(huán)”過程是：第一步，專家和思想庫通過行政體制網(wǎng)絡和政府官員網(wǎng)絡建立溝通和影響渠道，初步建立專家、思想庫與政府的溝通渠道；第二步，專家和思想庫通過知識產(chǎn)品向政府部門輸入政策觀點，一些觀點被政府部門接受與采納；第三步，政府認可專家和思想庫的研究能力和政策觀點；第四步，政府把其他政策咨詢項目交給已取得政府信任的專家和思想庫去研究，并且撥出支持項目研究的經(jīng)費，至此政府咨詢項目的資助網(wǎng)絡初步形成；第五步，專家和思想庫的研究成果以內(nèi)部報告的形式通過資助網(wǎng)絡遞交給政府部門；第六步，遞交政府相關部門的研究報告再次鞏固專家和思想庫的影響網(wǎng)絡。政府咨詢項目的封閉循環(huán)過程使專家、思想庫和政府部門保持長期的委托與合作關系。政府決策咨詢項目的“閉合循環(huán)”過程對政府政治轉換過程的科學化和民主化帶來了諸多負面影響：一是閉合循環(huán)造成了思想庫專家觀點獨立性的喪失，使新的政策思想很難進入政府的轉換過程；二是循環(huán)外部的政策研究機構和外部的政策思想很難進入循環(huán)內(nèi)，使政府的決策過程很難形成多方案的擇優(yōu)；三是由于沒有充分的政策研究能力上的競爭，影響政府研究資金的使用效率和成效。[2]

3.地方政府政治轉換過程中的地方保護。地方保護主義的表現(xiàn)是多方面的，無論是在執(zhí)法領域，還是在立法和司法領域都有所體現(xiàn)。例如，在立法領域，通過地方立法提高市場準入、質量技術標準、增加行政事業(yè)性收費、對異地投資企業(yè)實行雙重征稅等手段來保護地方利益。廣東省社會科學院課題組在《珠三角地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護與建設研究》一文中指出：“目前大多數(shù)市場分割做法是有法律依據(jù)的，地方政府制定了大量法規(guī)和政策來保護本地人員、企業(yè)，限制外地人員、物品和服務流入，也限制本地的資本流出。”在司法領域，表現(xiàn)為立案上卡、管轄上爭、調解上壓、裁判上偏和時間上拖等。[3]

4.部門立法中的部門利益傾向。部門立法未能把規(guī)范政府行為作為著眼點，而是比較普遍地存在“重權力、輕責任，重處罰、輕服務，重限制、輕維護”等現(xiàn)象。特別是一些法規(guī)草案起草部門希望通過立法，將“政府權力部門化、部門權力利益化、部門利益法制化”，企圖將立法作為強化部門權力和利益的依托和憑借。在法規(guī)規(guī)范的設定上，缺乏對公民、法人或其他組織合法權益的保護和對自身權力的監(jiān)督和制約，忽略了公民義務與權利的統(tǒng)一，忽略了自身權力與責任的統(tǒng)一。對涉及多個部門交叉管理的事項，通過立法強化本部門權力，削弱其他部門的權力。擅自增設行政許可、行政處罰，損害了法制的統(tǒng)一。[4]

（三）政治輸出過程中制度與角色的非良性互動

1.利益相關方對制度的抵制。隨著經(jīng)濟的發(fā)展、城市化的推進，不和諧的現(xiàn)象時有發(fā)生?！皠硬疬w釘子戶”、“超生釘子戶”、“上訪釘子戶”、“環(huán)保釘子戶”等“釘子戶”現(xiàn)象是利益相關方對制度進行抵制的重要體現(xiàn)。在現(xiàn)實稅務征繳過程中，偷稅與抗稅等稅務違章行為明顯也是企業(yè)作為利益相關方對稅法的抵制。磁懸浮事件是群體性事件中利益相關方對制度抵制的典型案例。2007年12月29日，上海市規(guī)劃局網(wǎng)站不動聲色地掛出了龍陽路延伸線的優(yōu)化選線方案后，沿線居民不僅通過郵件、書信表達意見，更以在徐家匯、人民廣場前“散步”的方式抵制選線方案。

2.政策執(zhí)行中的地方保護。為維護公平競爭的市場環(huán)境，政府有對假冒偽劣商品進行打擊的公共責任。近年來我國各地政府在打擊假冒偽劣商品、維護市場經(jīng)濟秩序方面的確開展了許多工作，但是由于地方保護，地方政府在本地市場上對外地商品的檢查和監(jiān)控要比本地商品嚴格，對外地生產(chǎn)的假冒偽劣商品的處罰力度也比本地生產(chǎn)的商品更重，甚至借打擊假冒偽劣商品的名義對外地合格商品進入本地市場進行限制。在每一個制假售假的重大案件中，無一不有地方保護主義的影子。

3.政策執(zhí)行中的部門利益傾向。一是政府各部門為了自己的利益，千方百計、巧立名目地進行收費和罰款，加重了企業(yè)和公眾的負擔。在微觀經(jīng)濟活動中，部門利益成了亂收費、亂罰款、重罰輕管、徇私枉法的直接驅動力?！皥?zhí)法就是罰款，管理就是收費”幾乎成為習慣，成為一些地方的一些執(zhí)法部門執(zhí)法的潛規(guī)則。二是多報多領財政資金，擠占、挪用財政資金，轉移資金。三是政策執(zhí)行中的部門間沖突。我國政府以傳統(tǒng)的官僚制模式構建的工作流程中以部門為工作單位，而部門內(nèi)部以等級鏈為結構形式。這種模式下的政府辦事模式深受部門主義影響，存在較為嚴重的部門分割現(xiàn)象，在公共政策執(zhí)行過程中普遍存在部門間相互扯皮、相互推諉、相互爭利的現(xiàn)象。比如在行政服務中心的行政審批、城市管理的綜合執(zhí)法、城市拆除違章建筑等政府行為中經(jīng)常會發(fā)生部門間相互扯皮、相互推諉現(xiàn)象。

（四）政治反饋過程中制度與角色的非良性互動

1.反饋信息失真。在政治反饋過程中依然存在五類反饋信息失真：一是虛假信息，即不正確的信息；二是不對稱信息，這是因信息的源頭有人為的阻斷，阻礙了上級與公眾對于信息的共享帶來的信息不對稱；三是信息缺失，信息的源頭人為地不提供完整的信息；四是信息遺漏；五是滯后信息。這些反饋信息失真都是政治反饋過程中制度與角色非良性互動的表現(xiàn)。

總之，隨著時代的進步，高校管理工作中將制度化和人性化相融合是一種新型的管理模式，從傳統(tǒng)的學校管理學生變?yōu)閷W校管理和學生參與相結合的模式，實現(xiàn)管理者和被管理者和諧相處，在實踐過程中建立制度。因此，要充分完善學校管理過程中制度化和人性化的有機融合，使學校管理健康發(fā)展。

2.第三方評估主體與制度互動不足。我國的公共政策評估體系缺乏公共行政體系外部公共政策評估主體的參與，沒有形成多元化的公共政策評估體系，使得制度設計的不科學與不合理、制度執(zhí)行中的偏差行為以及制度設計公共性偏離的狀況很難得到現(xiàn)實糾偏，制度設計的再創(chuàng)新和跟蹤決策很難實現(xiàn)對制度設計與制度執(zhí)行中的偏差以及制度設計公共性偏離狀況的矯正。這一情況的出現(xiàn)與第三方評估主體參與政治反饋的積極性不足有關，也成為當代中國政府政治反饋過程制度與角色互動的重要特征，即第三方評估主體與制度的互動不足。

二、當代中國政府過程中制度與角色非良性互動的成因

（一）社會公共需求快速擴張：中國社會需求結構根本性變革

國際經(jīng)驗說明，一國人均GDP從1000美元向3000美元的過渡時期也是該國公共需求快速擴張的時期。自20世紀90年代以來，中國社會的溫飽問題基本得到了解決，國民的收入有了提高，社會需求結構也發(fā)生了深刻的變動，人們開始關注與個人發(fā)展相關的公共產(chǎn)品和公共服務。比如人們對醫(yī)療、教育、生態(tài)環(huán)境、社會保障、社會公平、農(nóng)村公共產(chǎn)品、社會就業(yè)、保護社會弱勢群體等都提出了現(xiàn)實的需求，希望這些與自己切身利益相關的公共需求納入政府公共政策的調整范圍。然而，政府在把這些公共需求納入公共政策調整范圍的行動中顯得很乏力：一是由于我國仍處于社會主義初級階段，生產(chǎn)力水平不高，財力有限；二是這些公共需求正在考驗政府的公共精神，這些與國民生活質量和生命質量密切相關的公共需求應逐步納入公共政策有效的調整范圍。這些公共需求一旦納入公共政策有效的調整范圍，必將大大增強政府的公共性，從而提升公眾對政府的認同感和政府合法性?？焖僭鲩L的公共需求與政府公共供給的不足是政治參與主體與制度互動的重要原因。

（二）社會轉型期政府越位、缺位并存

政府角色的越位是指政府在政府過程中超越了其本來的職能與權限。政府在經(jīng)濟運行中的“越位”問題是我國經(jīng)濟社會生活中公眾關注和議論最多的話題之一。所謂政府在經(jīng)濟生活中的“越位”即政府權力過度干預經(jīng)濟生活和社會生活，用政府替代市場機制和社會自治，從而導致公平與效率失衡、經(jīng)濟運行不規(guī)范、市場秩序混亂、社會組織發(fā)育遲緩、社會自治能力低下、公民意識薄弱等問題。例如，我國財政體制實施分稅制改革后，由于各級地方政府對稅收和財政收入的強烈追求，各級地方政府運用資源配置權和財政補貼等政策性資源直接介入招商引資，為促使項目盡快落地，在土地、稅收返還、基礎設施配套、子女入學等方面給予優(yōu)惠待遇；在一些商品的流通和銷售環(huán)節(jié)設置行政壁壘，保護本地企業(yè)經(jīng)濟利益；一些應該由市場機制解決的問題由于政府不當?shù)男姓深A和對經(jīng)營性資產(chǎn)的過分介入被行政化，最終導致投資過熱、經(jīng)濟運行成本增加、市場外部不經(jīng)濟、市場信號失真、產(chǎn)業(yè)結構趨同等問題。我國政府越位是改革開放以來政府主導的改革慣性的繼續(xù)，也是決策主體與制度互動的生動體現(xiàn)。一直以來政府越位都是阻礙市場成為資源配置基礎性手段的強大力量，阻礙著全國統(tǒng)一市場的形成。

在事權和財力基本對稱的情況下，一定領域的政府越位就意味著另一領域的政府缺位。政府缺位主要是指政府在公共服務和社會管理方面應該作為，但是由于主客觀等原因遲遲不作為或者作為不到位。政府缺位既是決策主體與制度的互動，同時也是造成政治參與主體積極行動的重要原因。特別是在市場解決效率問題的同時，政府沒有及時有效供給公平這一公共產(chǎn)品，從而造成了太多的群體性事件、信訪事件、勞資矛盾事件、行政訴訟案件等，成為引發(fā)政治參與主體與制度非良性互動的重要原因。

（三）制度供求關系失衡：制度供大于求與供小于求并存

制度供求關系失衡包括供給大于需求和供給小于需求兩種情況。供給大于需求是“制度供給過?！毙褪Ш猓浔憩F(xiàn)在：一是相對特定的制度環(huán)境而言，有些過時、無效的制度仍發(fā)揮作用，如一些地區(qū)和部門仍對市場進行過度干預的制度設計；二是相對特定的制度需求而言，有些公共政策供給是多余、低效的，如下調利率以擴大內(nèi)需的貨幣政策收效甚微就是一個典型案例。供給小于需求是“制度供給不足”型失衡，其表現(xiàn)在：一是制度供給乏力，制度供給乏力指社會對制度的需求為正常時，制度供給不能有效滿足社會的正常需求而形成的制度供給不足；二是制度需求過度，制度需求過度指制度供給能力既定時，因社會對制度數(shù)量和質量的過度需求而形成的制度供給不足。

改革開放以來，在以經(jīng)濟建設為中心的同時，我國社會主義法制建設的進程加快。目前，政府的制度建設已經(jīng)初具規(guī)模。政府的制度建設既包括政府內(nèi)部的制度建設，也包括政府外部即社會和市場經(jīng)濟領域的制度建設。2008年2月，國務院新聞辦公室發(fā)表了《中國的法制建設》白皮書。白皮書在我國現(xiàn)行有效法律分類目錄中指出，我國現(xiàn)行有效法律共229件。其中，憲法及憲法相關法39件，民法商法32件，行政法79件，經(jīng)濟法54件，社會法17件，刑法1件，訴訟與非訴訟程序法7件?！吨袊姆ㄖ平ㄔO》白皮書指出，“在現(xiàn)行憲法基礎上，制定并完善了一大批法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，法律體系日趨完備，國家經(jīng)濟、政治、文化和社會生活的各個方面基本實現(xiàn)了有法可依?！毕鄬τ谡{整政治關系、經(jīng)濟關系、行政關系的立法數(shù)量，調整社會關系的社會立法數(shù)量相對少一些，這也是政府社會領域立法供給不足的表現(xiàn)。

三、促進當代中國政府過程中制度與角色良性互動的對策

（一）構建“社會基礎秩序”：制度優(yōu)先與增強制度約束的剛性

“許多制度的失敗，往往不僅是制度本身的問題，而是制度運行的基礎秩序出了問題?！盵5]廣義的制度建設應該包括兩個方面：一是制度設計或安排；二是制度設計或安排運行環(huán)境的改善。導致制度失敗的原因固然有制度本身的問題，比如制度制定過程沒有充分發(fā)揚民主，制度設計不夠科學合理，因而制度執(zhí)行遭到利益相關方的廣泛抵制，致使制度功能喪失。然而，導致制度失敗另一方面的原因是作為制度運行環(huán)境和條件的社會基礎秩序出了問題。人們對制度往往有一種誤解，認為制度就應該是完善而沒有漏洞的，制度的約束力必定是剛性的，制度規(guī)定是什么樣的其運行也必定是什么樣的。這樣的認識與制度的實際運行情況不符。實際上，制度的運行深受本國具體的政治、歷史、文化條件的影響，制度設計再完美，如果沒有好的社會基礎秩序的支持，制度功能也不能很好實現(xiàn)。如果社會基礎秩序是好的，粗糙的制度設計也能很好地實現(xiàn)制度的功能。曾有人把我國與西方國家反腐敗的制度進行對比，發(fā)現(xiàn)我國的反腐制度在某些方面比西方國家的反腐制度更嚴密，但我國反腐制度的實際運行效果在部分領域和部分地區(qū)不如西方國家高效，這就需要從社會基礎秩序上去找原因。

在一個國家的社會基礎秩序中，道德秩序、信任結構和規(guī)則意識是社會基礎秩序的重要組成部分。道德秩序不僅影響制度的內(nèi)容，還影響制度的運行。一方面，政府如果具有較強的公共責任意識和較高的道德素養(yǎng)，就會把事關公眾切身利益的事項盡快納入公共政策的調整范圍；另一方面，一項制度如果得到了社會道德秩序的充分支持，那么即使它設計得非常粗糙，仍然能夠有效運行。孫立平曾經(jīng)舉了個例子：有歐洲手機銷售公司免費向消費者派發(fā)手機，按規(guī)定每人只能領取一部，只需要簽個字就行。當被問到會不會有人重復領取時，當?shù)鼐用衤柭柤绱鸬溃骸斑@怎么可能？”從這項制度設計來看，制度規(guī)定是相當粗糙的，即“簽字即可”，這項制度設計之所以能夠有效運行就在于其社會基礎秩序中的社會道德秩序，比如個人的尊嚴、名譽、誠信、遵守規(guī)則的習慣以及不珍惜這一切將會付出的代價等在發(fā)揮積極作用。由此可見，良好的道德秩序是制度有效運行的基礎條件之一。

社會基礎秩序中社會與政府之間的信任結構也是制度有效運行的基礎條件之一。如果社會與政府之間充分信任，那么作為政府輸出的制度就會得到社會的遵守而不是被排斥，因此就會很大程度減輕制度執(zhí)行的阻力，降低執(zhí)行的成本。規(guī)則意識也是制度有效運行的基礎條件之一。由于市場經(jīng)濟發(fā)展的時間短，我國沒有經(jīng)歷一個長期的規(guī)則訓練過程，致使無論人民群眾還是政府工作人員的規(guī)則意識普遍淡薄，因此制度優(yōu)先的規(guī)則意識成為我國法治國家建設的稀缺資源。總之，為創(chuàng)造制度運行的基礎條件，需通過構筑社會和政府的道德秩序、信任結構和規(guī)則意識建設良好的社會基礎秩序。

在政府過程中，特別是政治轉換過程和政治輸出過程中的暗箱操作，其實質是公共權力運作過程中權大于法，是公共權力運作中決策主體與執(zhí)行主體對制度和制度精神的一定偏離。政治轉換過程中排斥意見征集機制、利益表達制度、協(xié)商制度、聽證制度等，以及政治輸出過程中的抵制式執(zhí)行、附加式執(zhí)行、架空式執(zhí)行、敷衍式執(zhí)行、替代式執(zhí)行、截留式執(zhí)行等偏差行為都是對制度優(yōu)先的違背。排斥制度、扭曲政策都是政府過程中制度與角色非良性互動的表現(xiàn)。反之，制度優(yōu)先原則是當代中國政府過程中制度與角色良性互動的前提條件。

（二）增加政治機會：增強政治系統(tǒng)的開放性與透明度

最早使用政治機會結構這一概念的是美國政治學者艾辛格（Eisinger），他在對美國43個城市種族抗議的研究中發(fā)現(xiàn)，對于各種族群體而言，不同城市的政治環(huán)境也是相異的，從而他們實現(xiàn)利益訴求的可能性也有不同。艾辛格將這種政治環(huán)境稱為政治機會結構，并指出在政治機會結構極端開放與極端封閉的條件下，抗議都不易產(chǎn)生，最容易產(chǎn)生種族抗議的城市往往兼具開放性與封閉性的因素。后來，這一概念逐漸成為政治過程論中的核心概念，被用來對各種集體行動進行解釋。在同一時期，構成政治機會的各種因素往往具有一定的邏輯聯(lián)系，相互影響，從而組合并形成一種結構。比如政治體制和行政管理體制的開放性就會決定社會參與政府過程機會的多少，也決定了政府的沖突處理機制。另一方面，政府在沖突處理機制方面的變化也會逐漸地改變政治體制和行政管理體制的開放性，并對人們參與政府過程的動機和行為產(chǎn)生影響。

政治機會是可以被創(chuàng)造和改變的。政治參與主體能夠在一定程度上改變對他們政治參與行為不利的政治機會結構。一次成功的政治參與行為之后，政治參與主體將面臨更有利于他們政治參與的政治機會結構。另外，政治參與主體也可以通過一定的方式來制造政治機會，而不只是被動地等待機會，他們可以利用政府的錯誤在社會精英中尋找同盟。在一些情況下，政府（官員）也會主動地去改變或利用這種政治機會結構，明顯或者潛在地向人們發(fā)出存在政治參與機會的信號，讓人們?nèi)ソ庾x并實施政治參與的行為，從而服務于他們特定的目的，如獲取政治資本、贏得政治斗爭、推進改革等。政治機會是制度與角色互動的公共空間，而政治機會的多少與政治系統(tǒng)的開放性和透明度有著密切的關聯(lián)。據(jù)調查，目前人大、政協(xié)以及職能部門調研是很好的公民與政府互動的政治機會；其次，新聞媒體、政府網(wǎng)站、社團組織、開咨詢會等也是公民與政府互動的政治機會。

“在過去30年的改革過程中，權力神秘化的程度有所改變，但基本的權力模式卻沒有根本性變化。在這樣的權力模式之下，權力的暗箱操作幾乎是必然的。雖然權力的運行有著種種的內(nèi)部規(guī)則和程序，但政務活動的高度神秘化，必然會使抑制權力暗箱操作的因素失去足夠的力量。”[6]廣泛的暗箱操作所導致的政府過程的封閉性特征是制度與角色非良性互動的重要原因。陽光是制度與角色非良性互動的天敵，公開是制度與角色非良性互動的克星。無論是站在從源頭上克服制度與角色的非良性互動角度，還是從提高黨的執(zhí)政能力、政府的施政能力角度，我國都應該探索權力公開透明的運行機制，進一步加大權力公開的力度。

從制度與角色良性互動的角度看，政府信息公開應該包括公共政策議程建立中的信息公開、公共政策方案擬訂過程中的信息公開、公共政策方案選擇中的信息公開、公共政策執(zhí)行中的信息公開、公共政策評估中的信息公開。因此，政府過程的各個環(huán)節(jié)都應實現(xiàn)政府信息公開。公共政策議程建立中的信息公開可以有效地將公共議程納入公共政策議程；公共政策方案擬訂過程中的信息公開有利于公眾參與，發(fā)揚民主、集思廣益，可以彌補政府的有限理性；公共政策方案選擇中的信息公開可以克服尋租行為的發(fā)生；公共政策執(zhí)行中的信息公開有利于公眾參與公共政策的執(zhí)行過程，矯正公共政策執(zhí)行人員的偏差行為，從而糾正公共政策執(zhí)行中的制度與角色的非良性互動；公共政策評估中的信息公開有利于多元主體對公共政策進行評估，有利于克服政治反饋過程中的信息失真，有利于第三方評估主體與制度的有效互動。

（三）培育公民社會：推動政治國家與公民社會的良性互動

針對“市民社會對立或對抗國家”的看法，鄧正來和景躍進在《建構中國公民社會》一文中較早提出了公民社會與政治國家的“良性互動說”。林尚立認為，人是一定要過團體生活的，因此組織社會，建立國家。人既是社會動物，也是政治動物。國家是人創(chuàng)造的，其使命是維持社會秩序，保障社會穩(wěn)定。國家在履行其使命的過程中，逐漸成為超越社會之外的相對獨立力量，既遵從著社會，也駕馭著社會。社會創(chuàng)造國家，國家保障社會，在這種相互依存下，社會不能脫離國家而放任，國家不能消滅社會而獨尊，這決定了規(guī)范整個社會的制度既不完全是社會意志的結果，也不完全是國家意志的產(chǎn)物，必然是社會與國家相互作用的結果。[7]這就明確提出了公民社會與政治國家互動的必要性和重要性。

1992年，黨的十四大明確了我國經(jīng)濟體制改革的目標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立與完善，中國社會的整體結構日益分化為政府—市場的二元結構，政府—市場二元結構給中國民間力量的發(fā)展提供了廣闊的發(fā)展空間，而且市場領域活動的市場主體的權利意識、公民觀念、納稅人意識、政治參與的熱情日益覺醒。隨著社會自治空間的擴大，為“良性互動學說”提供了堅實的客觀依據(jù)。在政治國家與公民社會的互動中，民間組織成為兩者互動的有效載體，一方面，民間組織的活動在法律允許的范圍內(nèi)活動，同時民間組織的活動得到政府的支持，比如政府購買社會組織公共服務；另一方面，民間組織貼近公眾需求，反映靈敏的特點使民間組織成為政府職能外移重要的承載主體。[8]

隨著中央提出和諧社會建設，政治國家與公民社會的“和諧互動”成為黨和政府以及全社會共同關注的命題。構建和諧社會可以看作我國國家構建的最新努力，也是我國政治理性生長的目標定位，促進政治國家與公民社會關系合理化也成為學界和政府實務界探索的共同目標。和諧社會的政治國家與公民社會關系模式應該是有能力的國家與自立的公民社會的互動與合作組合。有能力的國家意味著在社會轉型期政治國家的必要權威不能降低，政治國家應負的公共責任不可推卸，這是政治國家與公民社會良性互動與互利合作的前提和基礎。因此，政府應以改善和保障民生為重點加快公共服務的制度化供給，實現(xiàn)公共政策供求關系的均衡。與此同時，政府要積極發(fā)展黨內(nèi)民主、基層民主和社會民主，通過民主政治的發(fā)展促進民生發(fā)展，加快和諧社會建設。另外，政府應有意識地培育自立的公民社會，培育政治國家與公民社會溝通、合作、協(xié)商的公共領域，這些都是政治國家與公民社會互動與合作的必要條件。

政府回應是政府對公眾的需求和所提出的問題作出積極敏銳的反應和回復的過程。公共政策作為政治系統(tǒng)對社會領域的權威輸出，是政府回應的一種重要方式，其中制度建構和載體建設是政府回應社會公眾的公共政策參與需求的重要渠道。參與政府決策是公民的一項基本權利，也是一種義務和責任。為了保障公民的知情權和參與權，黨的十六大報告明確指出制度創(chuàng)建的重要性：“要完善深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力的決策機制，推進決策科學化民主化。各級決策機關都要完善重大決策的規(guī)則和程序，建立社情民意反映制度，建立與群眾利益密切相關的重大事項社會公示制度和社會聽證制度。”黨的十七大報告也重點指出：“增強決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關的法律法規(guī)和公共政策，原則上要公開聽取意見。”于是，政府承諾制、政務公開制度、民主聽證制度、協(xié)商對話制度、人民信訪制度等公民參與政府決策的相關制度渠道逐一出現(xiàn)。通過以上制度化的政策參與渠道，公眾從單純的被告知和被咨詢的政策客體，變?yōu)榭梢酝ㄟ^行政程序制約和監(jiān)督管理者的積極參與性力量，從而實現(xiàn)了對公共政策過程的參與。

除充分認識政府過程中政治參與在政治輸入、政治轉換、政治輸出以及政治反饋中的積極價值外，還應充分認識政治國家與公民社會互動的兩個重要環(huán)節(jié)。事實上，不管對民主怎么分類，如果從環(huán)節(jié)上看，兩個環(huán)節(jié)最重要。一個是民主選舉。人類到目前為止，除通過選舉外，還沒有找到另外一種更好的辦法把代表人民利益，對人民負責的官員選出來，因此為保證決策主體在決策時能更好地代表人民利益、反映人民意愿、回應人民需求，公民應更好地與選舉制度進行良性互動，選出合格的決策主體——官員。另一個重要的環(huán)節(jié)就是決策，通過完善意見征集機制、利益表達機制、協(xié)商機制等將政治參與更好地嵌入政府的決策過程，提高政府決策民主化科學化水平，增強政府決策的公共性，提高政府決策的質量。提高政府決策過程制度與角色互動的水平可以有效降低政治輸入、政治輸出、政治反饋過程中制度與角色互動的規(guī)模，進而從根本上提高政府的權威性和合法性。

[1]于健慧.權力尋租性腐敗的表現(xiàn)及成因 [J].行政論壇，2005，（3）.

[2]朱旭峰.中國思想庫：政策過程中的影響力研究[M].北京：清華大學出版社，2009.88—89.

[3]李代成.從公正的角度來看司法活動中的地方保護主義[J].市場周刊·研究版，2005，（12）.

[4]吳斌.地方立法應防止和克服部門利益傾向[J].江淮法治，2005，（6）.

[5]孫立平.守衛(wèi)底線{M}.北京：社會科學文獻出版社，2007.4.

[6]孫立平.重建社會 [M].北京：社會科學文獻出版社，2009.88.

[7]林尚立.新中國政黨制度研究[M].上海：上海人民出版社，2009.5.

[8]俞可平.增量民主與善治[M].北京：社會科學文獻出版社，2005.194—195.