檢察行為公信力之塑造考察論綱——以人民監(jiān)督員制度的法治化為切入點

戴承歡 龍益軍 蔡永彤

(1.湖南文理學院，湖南 常德 415000；2.常德芷蘭實驗學校，湖南 常德 415000；3.上海市閔行區(qū)人民檢察院，上海 201100)

檢察執(zhí)法是社會主義法治建設的重要一環(huán)，而影響檢察執(zhí)法成敗的因素很多，其中檢察機關的執(zhí)法公信力是一項很重要的因素。因此，加強檢察機關行為的公信力建設是社會主義法治建設的必然要求。本文擬從解構檢察行為公信力的結構性要素入手，分析人民監(jiān)督員制度的問題所在，并就此制度的完善略述管見，以期對提高檢察行為公信力之建設有所裨益。

一 要素解構與現(xiàn)代解讀：對檢察行為公信力的微觀構成考察

公信力，就是指公眾相信的力量和程度及其信賴基礎。從社會公眾認知的視角言之，檢察行為公信力是社會公眾對檢察權力及其實施過程或結果的信任和尊重。社會公眾越信任和尊重，檢察行為公信力就越高。

（一）傳統(tǒng)理解的視角及其不足

檢察行為公信力的傳統(tǒng)理解立足于檢察權和檢察機關，主要有能力說和復合說兩種類型。能力說主張，檢察行為公信力是檢察權所具有的某種受到社會公眾信任和尊重的能力，如鄭成良等人認為，檢察行為公信力是“既能夠引起普遍服從，又能夠引起普遍尊重的公共性力量，它表現(xiàn)為司法權所具有的贏得社會公眾信任和信賴的能力”[1]。而復合說強調，檢察行為公信力是檢察權與社會公眾互動復合的結果，如關玫主張，“司法公信力是司法對公眾的信用和公眾對司法的信任，它一方面表現(xiàn)為司法機關（信用方）是否具有值得公眾（信任方）信任的因素（包括正當?shù)某绦?、公正的結果、適格的司法人員等方面的因素）及其履行責任的能力在客觀上能為信任方所信任的程度；另一方面表現(xiàn)為司法機關對信任方的責任感以及實際上對公眾的期待和信任的回應”[2]。

客觀而言，能力說正確揭示了檢察權在檢察行為公信力中的重要地位，但它忽略了社會公眾對檢察權的認知和評價在形成和提升檢察行為公信力中的重要作用[3]；復合說雖然感覺到了檢察權與社會公眾之間的互動關系對檢察行為公信力的價值，但仍然沒有脫出檢察權的窠臼，沒有真正揭示出社會公眾的認知與檢察行為公信力的形成和提升之間的內在聯(lián)系。

從社會公眾認知角度言之，檢察行為公信力是社會公眾對檢察權及其實施過程或結果實現(xiàn)社會認知以后所產生的一種信任和尊重的社會心理，它是社會公眾在對檢察權及其實施過程或結果的社會知覺基礎上形成的社會印象和社會判斷。可見，檢察行為公信力首先是社會認知問題，社會公眾對檢察權及其實施過程或結果的信任和尊重，不能僅僅依靠檢察權及其實施過程或結果的公正性本身來獲得，而還必須依靠社會公眾對檢察權及其實施過程或結果的公正性的社會認知來獲得。也就是說，司法公正與否不是由檢察機關自己說了算，而是由社會公眾說了算。所以，檢察權及其實施過程或結果客觀上是否公正是一回事，社會公眾主觀上是否確信又是一回事。由此看來，理解和把握檢察行為公信力的側重點不應該是檢察權本身，而是社會公眾對檢察權的認知及隨之而來的信任和尊重。

總之，檢察行為公信力是社會公眾對檢察權及其實施過程和結果的信任和尊重，與檢察權及其實施過程或結果的公正性之間不存在充分必要條件關系：檢察權及其實施過程或結果的公正性不能證成社會公眾必然對之信任和尊重，社會公眾的信任和尊重也不能證成它們必然公正。

（二）檢察行為公信力的現(xiàn)代解讀

從社會公眾認知視角而言，社會公眾對檢察權及其實施過程或結果的認知是漸進的、遞進的，同時又是平面擴展的，因而，檢察行為公信力在社會公眾的認知系統(tǒng)中應該是一個縱橫交錯、平面與立體統(tǒng)一的體系，既有一定的覆蓋范圍，也有一定的層進關系。

從橫向來看，檢察行為公信力表現(xiàn)為社會公眾對以檢察權為中心的一系列司法活動及其實施人員的信任和尊重，主要體現(xiàn)在三個方面：（1）社會公眾對檢察權的信任和尊重，指社會公眾對檢察權處理某些社會糾紛的制度設計的信任和尊重。它主要表現(xiàn)為社會公眾對檢察權享有處置某些社會糾紛的權力正當性的認可，也表現(xiàn)為對檢察權處斷某些社會糾紛的結果的尊重。（2）社會公眾對檢察機關的信任和尊重，指社會公眾對代表國家行使檢察權的檢察機關的信任和尊重。這種信任和尊重既表現(xiàn)為社會公眾對檢察機關處斷某些社會糾紛的職能的肯定，也表現(xiàn)為對檢察機關及其工作人員的職務行為的過程或結果的信任和尊重。（3）社會公眾對檢察人員的信任和尊重，指社會公眾對檢察人員的信任和尊重。對檢察人員的信任和尊重又可以細分為對檢察人員法律素質的信任和尊重、對檢察人員道德素質的信任和尊重。

從縱向來看，檢察行為公信力表現(xiàn)為社會公眾對檢察權及其實施過程或結果的信任——信賴——贊譽的三個層進關系及其社會心理。首先是社會公眾對檢察權實施過程或結果的信任和尊重，即社會公眾對檢察機關在行使檢察權過程中所作出的決定、裁決的信任和尊重。這是檢察公信力最基本的層次。其次，社會公眾對檢察權的信任和依賴，即社會公眾在遇到重大事故或社會疑難糾紛無法排解時，都寄希望于檢察機關，并且自愿接受檢察機關按照預定程序所作出的裁決的約束。這是檢察公信力最顯著的體現(xiàn)。最后，社會公眾對檢察機關所做出的傾向性、整體性評價的贊譽。這是檢察公信力最高表現(xiàn)。

總之，從社會公眾認知視角言之，檢察公信力的內涵在橫向上可以理解為社會公眾對檢察權、檢察機關和檢察人員的信任和尊重；在縱向上可以理解為社會公眾對檢察機關的行為的信任、對檢察權的信賴和贊譽。由此可見，檢察行為公信力在橫向上是一個從抽象到具體的過程，在縱向上是一個從具體到抽象的過程。從抽象到具體的橫向過程反映了檢察行為公信力的立足點在于社會公眾對檢察人員的信任和尊重；而從具體到抽象的縱向過程則揭示出檢察公信力的終極依歸應該是制度信任而不是個人信任。

二 制度概覽與實踐介評：人民監(jiān)督員制度對檢察公信力的減損

（一）我國人民監(jiān)督員制度的實踐運作

根據(jù)最高人民檢察院《關于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》，人民監(jiān)督員的產生由各地檢察機關根據(jù)一定條件在機關、團體、企事業(yè)單位推薦的基礎上，征得本人同意、考察后確認。地方各級人民檢察院人民監(jiān)督員的名額由各級檢察院根據(jù)工作需要確定。人民監(jiān)督員的任期為三年，連任不得超過兩個任期。至于人民監(jiān)督員的選任條件，規(guī)定了五個方面：（1）擁護中華人民共和國憲法；（2）有選舉權和被選舉權；（3）年滿二十三歲；（4）公道正派，有一定的文化水平和政策、法律知識；（5）身體健康。同時規(guī)定了不愿意繼續(xù)擔任人民監(jiān)督員的，可以辭去職務。

人民監(jiān)督員的職權，根據(jù)最高人民檢察院的《規(guī)定》由兩個方面構成。一是人民監(jiān)督員對人民檢察院查辦職務犯罪案件的下列情形實施監(jiān)督：（1）犯罪嫌疑人不服逮捕決定的；（2）擬撤銷案件的；（3）擬不起訴的。涉及國家秘密或者經特赦令免除刑罰以及犯罪嫌疑人死亡的職務犯罪案件不適用前款規(guī)定。二是對檢察機關在查辦職務犯罪案件中的違法行為有權提出糾正，即人民監(jiān)督員發(fā)現(xiàn)人民檢察院在查辦職務犯罪案件中具有下列情形之一的，可以提出意見：（1）應當立案而不立案或者不應當立案而立案的；（2）超期羈押的；（3）違法搜查、扣押、凍結的；（4）應當給予刑事賠償而不依法予以確認或者不執(zhí)行刑事賠償決定的；（5）檢察人員在辦案中有徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等違法違紀情況的。此外，人民監(jiān)督員可以應邀參加人民檢察院查辦職務犯罪案件工作的其他執(zhí)法檢查活動，發(fā)現(xiàn)有違法違紀情況的，可以提出建議和意見。人民監(jiān)督員所享有的監(jiān)督權的范圍包括：閱卷、旁聽訊問及詢問等知情權，對檢察官的質詢權，獨立評議權及無記名表決權，檢察委員會列席權，對檢察委員會決定的提請復核權等。

人民監(jiān)督員對檢察機關直接受理偵查案件的監(jiān)督除作出的逮捕決定是事后監(jiān)督外，其他都是事中監(jiān)督和同步監(jiān)督，即檢察機關準備不起訴或撤銷案件后，在作出正式決定前，主動接受人民監(jiān)督員的監(jiān)督。監(jiān)督程序的開啟權在檢察機關，讓人民監(jiān)督員采取聽審的方式參與檢察機關作出不起訴或撤銷案件的過程，最后按照少數(shù)服從多數(shù)的原則形成決議，并以此決議影響檢察機關的最終決定。

人民監(jiān)督員對監(jiān)督的案件具有表決權，其表決意見是檢察長和檢察委員會作出決定的重要參考依據(jù)。雖然檢察機關也不必然按照人民監(jiān)督員的決議來形成自己的最終決定，但檢察機關如果不同意人民監(jiān)督員決議的，還應該由檢察委員會集體討論形成最終決定，并由此賦予了人民監(jiān)督員在不同意檢察委員會決定時，有向上一級檢察機關提請復核的權力。上一級檢察機關必須復核并反饋結果。因為規(guī)定了上一級檢察機關的救濟程序，所以人民監(jiān)督員監(jiān)督意見還是被賦予了較強的法律效力，以此對檢察權的正確行使增加一道制約的砝碼。

（二）我國人民監(jiān)督員制度對檢察公信力減損分析

人民監(jiān)督員制度是檢察機關在現(xiàn)行法律框架內推進訴訟民主、提高檢察公信力的有益嘗試。人民監(jiān)督員的獨立評議制、表決制、多數(shù)票意見制等制度保障了人民監(jiān)督員話語權的實現(xiàn)，人民監(jiān)督員聽取意見、提問、詢問、訊問保證了程序參與的實現(xiàn)。但是，人民監(jiān)督員制度在實踐運作過程中也暴露出一些缺陷，這些都極大地影響了檢察行為公信力的實現(xiàn)。

（1）從人民監(jiān)督員制度試行實踐來看，各地基本上采取了主要在專業(yè)人士中選聘人民監(jiān)督員的做法。這里的專業(yè)人士，既包括法律方面的專家、學者，也包括各級人大代表、政協(xié)委員，其中后者更成為人民監(jiān)督員的主要構成部分?！熬腿珖裕刂沟?004 年6 月，共選任監(jiān)督員8366 名，其中女性1509 人，少數(shù)民族609 人，具有大專以上學歷的2206人，有法律工作經歷的1908 人，人大代表3073 人，政協(xié)委員1792 人”[4]，這種“精英化”的人員選拔方式，與采取民眾監(jiān)督提高檢察行為公信力的取向是相悖的。相對于公民個人，人民監(jiān)督員制度是一種社會監(jiān)督。它不是公民個人對職務犯罪進行的監(jiān)督，而是代表社會公眾對檢察機關查辦的職務犯罪案件進行的監(jiān)督，因此，人民監(jiān)督員的選拔應當具有社會各階層的代表性，它應當走一條“大眾化”而非“精英化”路線。

（2）監(jiān)督效力是關系到人民監(jiān)督員制度能否成長壯大的重大問題。我國的人民監(jiān)督員所形成的監(jiān)督意見對檢察機關處理案件不具有直接的法律強制力。根據(jù)最高人民檢察院的《規(guī)定》，對于人民監(jiān)督員經表決形成的監(jiān)督意見，檢察機關應當認真聽取。如果檢察長不同意人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見，應當提請檢察委員會討論決定。參加監(jiān)督的多數(shù)人民監(jiān)督員對檢察委員會的決定有異議的，可以要求提請上一級檢察機關復核，上級檢察機關應當及時復核并反饋結果。該《規(guī)定》僅要求將人民監(jiān)督員對辦案人員司法處理的表決意見上報，供檢察長或者檢察委員會參考。這表明，人民監(jiān)督員的意見對于檢察院并不具有實質性的制約效力，僅具有參考的意義，帶有咨詢或者建議的性質。如果不能改革人民監(jiān)督員制度，提高該制度的權威，長此以往該制度必將空洞化以至形同虛設，如此則檢察機關的處理意見如何取信于民？

（3）從人民監(jiān)督員的產生方式來看，人民監(jiān)督員雖然由其他單位推薦，但需要檢察長聘任，檢察機關對人民監(jiān)督員最終人員的確定必然產生決定性的影響，在一定程度上，檢察機關可以選擇人民監(jiān)督員，讓被監(jiān)督者擁有選擇監(jiān)督者的權力難免會影響到監(jiān)督者的監(jiān)督力度。也正因為這樣，人民監(jiān)督員在履行監(jiān)督職責的過程中，能否處于超然的中立地位令人不無憂慮，缺乏中立性的人民監(jiān)督員作出的監(jiān)督結論必然會造成公信力的重度減損，引發(fā)民眾質疑。這也使本來設計上的外部監(jiān)督有轉為內部監(jiān)督的危險傾向。

三 改革趨向與法治進路：以提高檢察行為公信力為核心改革人民監(jiān)督員制度

司法民主是當今世界司法發(fā)展的潮流，提高檢察行為的公信力也是踐行社會主義法治理念的內在需求，人民監(jiān)督員制度無疑順應了這一趨勢。它山之石，可以攻玉，借鑒日本近年來為提高檢察公信力而修改完善的檢察審查會制度，有助于完善我國新興的人民監(jiān)督員制度，為提高我國檢察機關檢察行為的公信力踏出堅實的一步。

（一）監(jiān)督范圍的完善

根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，人民監(jiān)督員監(jiān)督的案件范圍包括檢察機關查辦的職務犯罪案件中存在的“三類案件”、“五種情形”和“一種情況”，對于非檢察機關自偵案件的批捕、起訴皆不適用。對人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍，學界存在一定的爭議，主要有兩種不同的觀點：第一種觀點是擴大說。這種觀點認為，現(xiàn)行人民監(jiān)督員制度違反了“訴訟權利平等原則”，因而提出應當擴大人民監(jiān)督員制度的適用范圍，將之擴大到所有案件。第二種觀點是縮小說，這種觀點認為，現(xiàn)行人民監(jiān)督員監(jiān)督的案件范圍應當縮寫而不是擴大。筆者贊同擴大說，“從全面監(jiān)督檢察權行使的角度考慮，對檢察機關自偵案件的限定是值得探討的，從整體建構的角度出發(fā)，應當考慮將非自偵案件也一并納入人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍”[5]。還有的學者更進一步指出，“高檢院制定人民監(jiān)督員制度是加強對檢察機關直接受理偵查案件的監(jiān)督，但同時帶來的一個問題就是不同的犯罪嫌疑人、受害人在刑事訴訟中受到了不同的待遇，這似乎與法律面前人人平等不相一致，出現(xiàn)程序不公的問題。檢察機關直接受理偵查案件決定逮捕的犯罪嫌疑人在不服時，可以有人民監(jiān)督員出面監(jiān)督，而其他被檢察機關批準逮捕的犯罪嫌疑人卻沒有此救濟渠道，這種因為犯不同的罪而區(qū)別看待，不一視同仁的做法對犯罪嫌疑人而言，是不公平的。對檢察機關直接受理案件擬做不起訴處理或撤銷案件的，同樣存在這一問題。隨著試點工作的開展，在取得經驗和實效的基礎上，最高人民檢察院應該積極向國家立法機關提出立法建議，制定《人民監(jiān)督員法》，將人民監(jiān)督員監(jiān)督案件范圍擴大到普通案件上，體現(xiàn)程序公正的要求”[6]。

（二）選任程序的完善

按現(xiàn)行規(guī)定，對人民監(jiān)督員的選任工作是由檢察機關來組織進行的。一般的程序是由檢察機關按照擬選任的名額確定人民監(jiān)督員的產生單位，產生單位在本單位中通過民主推薦的渠道確定監(jiān)督員人選后，由檢察機關確認并頒發(fā)人民監(jiān)督員證書。從這一規(guī)定的實質看，選任的主體實際上是檢察機關。因為從哪些單位產生人民監(jiān)督員，從這些單位推薦出人選后是否確認都是由檢察機關決定的。加上目前人民監(jiān)督員辦公室設在檢察機關，對此有學者提出質疑，認為人民監(jiān)督員制度存在由檢察機關“自己選人來監(jiān)督自己”之嫌，應當完善現(xiàn)行關于人民監(jiān)督員選任的規(guī)定。

借鑒日本通過隨機的方式從擁有眾議院選舉權的一般民眾中選拔檢察審查員的做法，可以由人民監(jiān)督員辦公室委托司法行政機關進行選任。前已述及，筆者主張將來人民監(jiān)督員辦公室設在人大，人民監(jiān)督員應當由人民監(jiān)督員辦公室來進行管理。但是由人民監(jiān)督員辦公室來直接組織選任人民監(jiān)督員有諸多不便。而司法行政機關及其下屬的法律服務所點多面廣，司法行政機關在選任人民陪審員上也積累了一套豐富的經驗。因此設想人民監(jiān)督員的選任可由人民監(jiān)督員辦公室委托司法行政機關進行，具體程序可參照人民陪審員的選任方法。需要指出的是，現(xiàn)行人民監(jiān)督員選任程序只有原則性的規(guī)定，而沒有詳細的操作辦法。產生人民監(jiān)督員的單位如何確認，單位如何推薦，都沒有做出明確規(guī)定，這對人民監(jiān)督員產生的民主性和代表性都無法得到切實保障。因此，應該對人民監(jiān)督員的選任程序用立法的形式做出明確的規(guī)定，這樣既可以保障人民監(jiān)督員產生的民主性和代表性，也可以增加人民監(jiān)督員在人民群眾中的公信力。

（三）監(jiān)督效力的完善

根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，人民監(jiān)督員表決意見具有一定程序上的效力，表現(xiàn)在：一方面，人民監(jiān)督員的表決意見沒有能夠必然產生某種結果的效力。人民監(jiān)督員的表決意見需要經檢察長或檢察委員會的審查，以作出同意或不同意的決定。另一方面，人民監(jiān)督員的表決意見對檢察機關作出某項司法決定又有一定的約束力。如檢察長不同意人民監(jiān)督員表決意見的，應當提請檢察委員會討論；檢察長或者檢察委員會應當認真研究人民監(jiān)督員的不同意見；檢察委員會討論人民監(jiān)督員表決的案件，必要時可以邀請對案件表決的人民監(jiān)督員列席；檢察委員會的決定與人民監(jiān)督員表決意見不一致時，人民監(jiān)督員辦公室應當向人民監(jiān)督員作出說明；參加監(jiān)督的多數(shù)人民監(jiān)督員對檢察委員會的決定有異議的，可以要求提請上一級人民檢察院復核，等等。

對人民監(jiān)督員表決意見不具有實體上效力的情形，有學者提出質疑，認為人民監(jiān)督員的表決意見應具有較強甚至是必然的效力，即對于人民監(jiān)督員的表決結果檢察機關一般應當采納。如果檢察機關經常否決人民監(jiān)督員的表決意見時，人民監(jiān)督員制度的存在價值也將會受到懷疑。而近年來日本檢察審查會改革的主旨之一就是強化其決議的效力。

如何看待人民監(jiān)督員表決意見的效力？筆者認為：首先，人民監(jiān)督員的表決意見不應具有實體上的效力是比較切實可行的。根據(jù)憲法規(guī)定，人民檢察院依法獨立行使檢察權，任何機關、社會團體和個人都不能對其進行干涉。人民監(jiān)督員制度也不應妨礙檢察機關獨立行使檢察權，檢察機關對于法律賦予其職權范圍內的工作應有獨立作出判斷決定的權力。其次，人民監(jiān)督員表決意見的效力還有待進一步增強。因為人民監(jiān)督員的監(jiān)督在程序上是一種剛性的監(jiān)督，而不是軟性的監(jiān)督，對人民監(jiān)督員的表決意見，檢察機關一般情況下應予以采納。如果檢察機關不予采納的，則應制定某些限制性條文規(guī)定：其一，可以增設檢察機關不同意人民監(jiān)督員表決意見的理由。參照刑事訴訟法、高檢院《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》等，這些理由通?？砂ㄈ缦聨追N情形：一是有足夠相反的證據(jù)表明人民監(jiān)督員的表決意見存在錯誤的；二是監(jiān)督活動違反回避規(guī)定的；三是剝奪或者限制犯罪嫌疑人的正當權利，可能影響公正監(jiān)督的；四是參與監(jiān)督工作的人民監(jiān)督員人員組成不符合規(guī)定的；五是其他違反規(guī)定的監(jiān)督程序，可能影響公正監(jiān)督的情形等等。其二，可以增設不同意人民監(jiān)督員表決意見的程序性規(guī)定。通常也可設定以下程序：一是必須經過檢察委員會討論決定；二是檢委會決定不同意人民監(jiān)督員表決意見的，應當在檢委會決定中闡明其理由；三是檢委會決定應當由人民監(jiān)督員辦公室報送參與案件監(jiān)督工作的人民監(jiān)督員，以便人民監(jiān)督員決定是否提請上級檢察機關復核等。

四 結語：檢察公信力的提高宜漸進而不宜冒進

德國哲學家伽達默爾曾經說過：“一個人需要學會超出近在咫尺的東西去視看——不是為了離開它去視看，而是為了在一更大的整體中按照更真實的比例更清楚地看它。”[7]因此，我國人民監(jiān)督員制度的改造進程注定無法脫離檢察行為公信力的整體語境。當前部分學術名流所倡導的以提高檢察行為公信力為核心改造我國的人民監(jiān)督員制度之觀點，亦是我國長期制度實踐的努力方向。

但也應當注意到，單純使用對策法學來論證我國人民監(jiān)督員制度改革進路的敘事策略也的確化約了不少東西：建設和提高檢察公信力，樹立全社會對檢察權及其實施的過程或結果的信任和尊重，除了要充分注意檢察機關及其活動建設外，也要充分注意對社會公眾對檢察權及其實施的過程或結果的認知關照。實現(xiàn)社會公眾對檢察權及其實施過程或結果的正確認知，克服檢察公信力的脆弱性和先驗性，增進社會公眾對檢察權及其實施過程或結果的信任和尊重，乃是今天檢察公信力建設的當務之急。

[1]鄭成良，張英霞.論司法公信力[J].上海交通大學學報(哲學社會科學版)，2005，(5).

[2]關玫.司法公信力初論：概念、類型與特征[J].法制與社會發(fā)展，2005，(4).

[3]張冠梓.論法的成長：來自中國南方山地法律民族志的詮釋[M].北京：社會科學文獻出版社，2000：469-496.

[4]戴玉忠.人民監(jiān)督員制度：具有生命力的制度創(chuàng)新[N].檢察日報，2004-07-20.

[5]左衛(wèi)民，吳衛(wèi)軍.人民監(jiān)督員：理念與制度的深化和發(fā)展[N].人民檢察，2005，(2).

[6]高一飛.人民監(jiān)督員制度的正當性探討[J].貴州民族學院學報(哲學社會科學版)，2005， (1).

[7][德]伽達默爾.真理與方法[M].洪漢鼎，譯.上海：上海譯文出版社，1992：310.