民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的制度價值

陳安民

（湖南科技學院 招生就業(yè)處，湖南 永州 425100；湘潭大學 法學院，湖南 湘潭 411105）

一 民事執(zhí)行檢察監(jiān)督權(quán)釋義

（一）民事執(zhí)行檢察監(jiān)督權(quán)的基本概念

民事執(zhí)行檢察監(jiān)督權(quán)即檢察機關(guān)依法對民事執(zhí)行活動進行法律監(jiān)督，保障民事執(zhí)行活動依法進行的權(quán)力。[1]具體而言，是指具有監(jiān)督權(quán)的檢察機關(guān)認為法院在民事執(zhí)行程序中，作出的裁定、決定、通知或具體執(zhí)行行為不當或存在錯誤，要求法院予以矯正的權(quán)責。[2]它與刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督權(quán)對應(yīng)，二者共同構(gòu)成了對生效裁判執(zhí)行活動的法律監(jiān)督權(quán)。

（二）民事執(zhí)行檢察監(jiān)督權(quán)的特征

（1）法律監(jiān)督權(quán)。這里的法律監(jiān)督是特指檢察機關(guān)依據(jù)憲法第129條的授權(quán)所實施的監(jiān)督，具有特定的主體和特定的法律淵源。與人大、黨委、社會輿論和法院內(nèi)部的監(jiān)督相比，具有專業(yè)、高效、客觀、透明的優(yōu)點。

（2）制約權(quán)力的權(quán)力。檢察機關(guān)的監(jiān)督權(quán)與法院的執(zhí)行權(quán)同為國家公權(quán)力，而民事執(zhí)行檢察監(jiān)督權(quán)是為了制約民事執(zhí)行權(quán)而設(shè)置，其目的是防止民事執(zhí)行權(quán)被濫用，體現(xiàn)了公權(quán)力之間的制衡，滿足了權(quán)力約束的法治需要。

（3）程序性權(quán)力。民事執(zhí)行檢察監(jiān)督首先是一種糾錯機制，是促使執(zhí)行機關(guān)對其執(zhí)行行為的內(nèi)省，既不對執(zhí)行行為作出終局判斷，也不對實體的權(quán)利義務(wù)進行處分。而其監(jiān)督權(quán)的性質(zhì)也決定了民事執(zhí)行檢查監(jiān)督權(quán)不能取代原有的法律實施主體直接對執(zhí)行行為進行變更。

（4）支持與補救雙重目的性。民事執(zhí)行的檢察監(jiān)督不能完全理解為對原執(zhí)行行為的否定，而應(yīng)首先理解為對執(zhí)行行為的支持。一方面，檢察機關(guān)通過駁回不當?shù)纳暝V，肯定了法院正當?shù)膱?zhí)行行為，維護了司法權(quán)威；另一方面，在特定條件下，檢察機關(guān)的介入還可以強化法院的執(zhí)行力度，破解因地方保護、部門保護、行政干預(yù)而產(chǎn)生的“執(zhí)行難”。其次，民事執(zhí)行的檢察監(jiān)督也具有補救性。在法院內(nèi)部監(jiān)督機制失效的情況下，檢察監(jiān)督是對法院內(nèi)部監(jiān)督的一種補救；通過民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的介入，促成了法院對錯誤或違法執(zhí)行行為的糾正，使當事人受損的權(quán)利得到補救。

二 我國設(shè)置民事執(zhí)行檢察監(jiān)督權(quán)的必要性

我國民事訴訟法中關(guān)于民事執(zhí)行程序的規(guī)定只有34條，所占比例為12%，許多條文的規(guī)定過于原則和簡單，給執(zhí)行法官的自由裁量空間過大，為執(zhí)行的不規(guī)范埋下了隱患。在進入到執(zhí)行案件“大爆炸”的年代后，法律的規(guī)定已經(jīng)無法滿足現(xiàn)實的司法需求，“執(zhí)行難”、“執(zhí)行亂”的現(xiàn)象愈演愈烈。為此，最高人民法院先后頒布了幾十個司法解釋，而2007年更是通過全國人大對民事訴訟法中關(guān)于執(zhí)行的規(guī)定著重進行了修改，“執(zhí)行難”的情況得到了一定程度的緩解，但“執(zhí)行亂”的現(xiàn)象仍未得到根本改變，并在相當大的程度上阻礙了對“執(zhí)行難”的破解。當前“執(zhí)行亂”的情形復(fù)雜多樣，而執(zhí)行部門更是違紀違法事件的高發(fā)地帶，近幾年全國法院系統(tǒng)落馬的高官，其大部分犯罪事實都涉及執(zhí)行環(huán)節(jié)，而最高人民法院副院長黃松有更是此中典型?！皥?zhí)行亂”進而產(chǎn)生的“執(zhí)行腐敗”，暴露了當前執(zhí)行程序在立法上和運行中的不足，已經(jīng)成為當前制度上的腫瘤。如不從嚴治理“執(zhí)行亂”，必致蟻穴決堤，解決“執(zhí)行難”也將前功盡棄。[3]

就執(zhí)行監(jiān)督的角度而言，目前在法院系統(tǒng)內(nèi)通過一系列司法解釋已經(jīng)建立起了各級法院內(nèi)部監(jiān)督，上級法院對下級法院監(jiān)督以及以高級法院為中心統(tǒng)一管理執(zhí)行工作等多套監(jiān)督機制。[4]而這些監(jiān)督機制存在以下兩個問題：第一，對執(zhí)行權(quán)的監(jiān)督是按照行政權(quán)的運行模式來構(gòu)建的，但我國法院上下級之間是指導關(guān)系，而非隸屬關(guān)系，上級法院沒有直接追究下級法院有關(guān)責任人的權(quán)責。此外，這種監(jiān)督本身在范圍、程序和力度上都還不同程度的存在問題，可操作性不強。第二，從這些監(jiān)督機制的設(shè)置可以看出，“審執(zhí)分立”是其主要方式，目的是實現(xiàn)執(zhí)行監(jiān)督的外部化，但其本質(zhì)仍然是法院內(nèi)部的分權(quán)，透明度不夠高，不可避免的受到上下級工作關(guān)系或者內(nèi)部其他因素的影響，導致實質(zhì)上的“審執(zhí)合一”，從而使得執(zhí)行監(jiān)督仍處于自我監(jiān)督和自我約束的狀態(tài)，執(zhí)行權(quán)得不到有效的制約。在民事執(zhí)行的內(nèi)部監(jiān)督機制被大眾所詬病的情況下，法院也逐漸開始強調(diào)要引入系統(tǒng)外的監(jiān)督力量。

從前述的現(xiàn)狀可以看出，我國的民事執(zhí)行制度還很不健全，實踐中的操作也不規(guī)范，而現(xiàn)行監(jiān)督機制能發(fā)揮的約束作用相當有限，建立一個透明、高效、專業(yè)的民事執(zhí)行檢察監(jiān)督機制符合現(xiàn)階段我國司法制度發(fā)展的內(nèi)在需要。其次，法院的民事執(zhí)行權(quán)作為國家公權(quán)力必須接受監(jiān)督和約束，而在當前法院內(nèi)部監(jiān)督機制失效，人大、黨委以及輿論監(jiān)督力不從心的背景下，在立法上明確將民事執(zhí)行行為納入檢察監(jiān)督已經(jīng)迫在眉睫，也符合法治建設(shè)的要求。再次，從群眾普遍的司法需求看，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督在立法上的缺陷，已經(jīng)嚴重影響了群眾意圖通過檢察監(jiān)督糾正錯誤執(zhí)行的期待。因此，建立民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度，更符合人民的利益。

三 我國設(shè)置民事執(zhí)行檢察監(jiān)督權(quán)的正當性

（一）我國設(shè)置民事執(zhí)行檢察監(jiān)督權(quán)的法律依據(jù)

我國《憲法》第129條明確規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)?！币罁?jù)憲法的定位，檢察機關(guān)被設(shè)定為專門的法律監(jiān)督機關(guān)，其主要職責是監(jiān)督國家法律的統(tǒng)一、正確實施和執(zhí)行。民事執(zhí)行程序作為民事法律實施中的一個重要組成部分，自然不應(yīng)也不能排除檢察機關(guān)的監(jiān)督。而檢法兩家的主要分歧在于對《民事訴訟法》第14條“人民檢察院有權(quán)對人民法院的民事審判活動實施監(jiān)督”這一規(guī)定的理解上。法院和部分學者堅持嚴格的文義解釋，認為立法并未賦予檢察機關(guān)對民事執(zhí)行活動的監(jiān)督權(quán)。但首先，從法律傳統(tǒng)和立法本意上講，包括我國在內(nèi)的許多大陸法系國家，傳統(tǒng)上都將民事執(zhí)行制度視為民事訴訟制度的組成部分，[5]即采用的是廣義的“審判活動”，將“執(zhí)行活動”視為“審判活動”的延續(xù)。1991年4月2日，全國人大法律委員會主任王漢斌在《關(guān)于〈中華人民共和國民事訴訟法〉（試行）（修改草案）的說明》中就指出：“執(zhí)行是審判工作的一個十分重要的環(huán)節(jié)，它關(guān)系到法律和人民法院的尊嚴，有效地保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益……”這是民事訴訟法立法本意最明確的表述。其次，從司法實踐分析，我國民事訴訟法上的“審判活動”一詞包括“執(zhí)行活動”也已得到廣泛的認可，甚至得到了法院事實上的確認。早在1979年最高人民法院公布的《人民法院審判民事案件程序制度的規(guī)定（試行）》第八部分即為“執(zhí)行”，這表明法院也有將民事執(zhí)行活動當做審判工作的一部分來對待的傳統(tǒng)。其后，最高人民法院陸續(xù)公布的《人民法院審判紀律處分辦法（試行）》、《關(guān)于人民法院執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定》、《關(guān)于加強人民法院審判公開工作的若干意見》等一系列文件無不表明其也認為“審判”也包括“執(zhí)行”。再次，當前法院通過一系列司法解釋限制檢察機關(guān)對民事執(zhí)行活動的監(jiān)督已經(jīng)違憲，其本身就不具有正當性。與法院在內(nèi)部對“審判”與“執(zhí)行”的關(guān)系認識不同，其作出的一系列批復(fù)，明確將檢察機關(guān)對民事執(zhí)行的監(jiān)督以沒有法律依據(jù)為由排除在外。在檢察機關(guān)欲對民事執(zhí)行活動履行監(jiān)督職責之時，最高人民法院不再將“執(zhí)行”作為“審判”的一部分看待，此中自相矛盾的做法，不禁讓人聯(lián)想到“雙重標準”一詞。[6]總的來說，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)具有憲法上的依據(jù)，在民事訴訟法沒有對其作出明確限制之時，依據(jù)憲法的精神足以推導出檢察機關(guān)應(yīng)有民事執(zhí)行監(jiān)督權(quán)的結(jié)論。

（二）我國設(shè)置民事執(zhí)行檢察監(jiān)督權(quán)的法理依據(jù)

我國是在政體上實行的是全國人大領(lǐng)導下的“一府兩院”制，這與西方以三權(quán)分立、相互制衡為核心的憲政體制有著顯著的差別。其最大的特點在于，在國家司法權(quán)的設(shè)定與配置上，采取的是人民檢察院和人民法院共同行使國家司法權(quán)的“二元司法”體制及其權(quán)力配置模式。即通過檢察機關(guān)對法律監(jiān)督權(quán)的行使，保證包括法院審判活動、執(zhí)行活動在內(nèi)的所有法律行為的正確實施，以達到維護國家正常的法律秩序和保障憲法正確實施的目的。而民事執(zhí)行檢察監(jiān)督權(quán)作為檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的一個重要組成部分，與對刑事判決執(zhí)行的檢察監(jiān)督權(quán)共同構(gòu)成了完整的法律監(jiān)督權(quán)外延，是由我國“二元司法”體制所決定的，否認民事執(zhí)行檢察監(jiān)督權(quán)，實質(zhì)上就是否認了我國憲法所確立的“二元司法”體制及其司法權(quán)力配置基本模式。[4]

傳統(tǒng)的民事執(zhí)行程序通過設(shè)置申請執(zhí)行人、被執(zhí)行人、第三人、訴訟法院、執(zhí)行法院等主體之間的互動機制，看似提供了一個相對封閉、無需外界干預(yù)和監(jiān)督的制度體系，但事實上諸多救濟程序由于建立在近代自由主義民訴理念基礎(chǔ)之上，執(zhí)行程序的運轉(zhuǎn)主要依靠執(zhí)行當事人來推動，合法性、妥當性也主要依靠當事人、利害關(guān)系人的意思表示來驗證。但在民法理念由追求形式正義向?qū)崿F(xiàn)實質(zhì)正義、社會公益和弱勢群體保護轉(zhuǎn)變的背景之下，這樣的制度設(shè)計與現(xiàn)實的司法需求之間的矛盾就日益顯現(xiàn)。此時，除需要從內(nèi)部強化執(zhí)行分權(quán)基礎(chǔ)上的民事執(zhí)行權(quán)的職權(quán)行使外，還需從外部引入并強化作為公益代表的檢察機關(guān)的法律監(jiān)督。[7]另一方面，在民事執(zhí)行活動中，執(zhí)行法院必然要面臨眾多的利益沖突，傳統(tǒng)上是按照執(zhí)行法院優(yōu)越主義的理論來設(shè)置的，即由執(zhí)行法院來合理平衡發(fā)生沖突的各種復(fù)雜利益關(guān)系。但在我國當前司法權(quán)威不高的背景下，由法院完全獨立承擔利益平衡器這一角色，未必能產(chǎn)生令人信服的正當化效應(yīng)。因此，認可檢察機關(guān)的民事執(zhí)行檢察監(jiān)督權(quán)，能夠與法院一同民事執(zhí)行中涉及的基本人權(quán)保障，強制性規(guī)定的遵守等重大法律問題面臨的利益沖突進行平衡、調(diào)整，不僅能狗更好地捍衛(wèi)執(zhí)行行為的權(quán)威性和公信力，對于緩解當前對民事執(zhí)行的批評也有所裨益。

（三）我國設(shè)置民事執(zhí)行檢察監(jiān)督權(quán)的政策依據(jù)

對民事執(zhí)行工作進行檢察監(jiān)督，還具有充分的現(xiàn)實政策依據(jù)。2005年《中共中央建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實施綱要》規(guī)定：“檢察機關(guān)要依法加強對公安機關(guān)立案偵查活動、法院審判活動和判決生效后執(zhí)行活動的監(jiān)督?！蓖?，中央政法委《關(guān)于切實解決人民法院執(zhí)行難問題的通知》強調(diào)：“加強執(zhí)行隊伍建設(shè)，假打執(zhí)行監(jiān)督力度，規(guī)范執(zhí)行工作。進一步提高執(zhí)行工作人員素質(zhì)……各級檢察機關(guān)要加大對人民法院執(zhí)行工作的監(jiān)督制度?！边@些政策不僅反映了人民群眾的司法需求，也反映了國家制度的發(fā)展方向，是我們加強制度建設(shè)不可忽視和逾越的指導性文件，也是檢察機關(guān)開展民事執(zhí)行監(jiān)督工作的重要政策依據(jù)。

四 我國設(shè)置民事執(zhí)行檢察監(jiān)督權(quán)的實用性

（一）民事執(zhí)行檢察監(jiān)督權(quán)的優(yōu)勢

民事執(zhí)行的檢察監(jiān)督相較于法院內(nèi)部監(jiān)督、人大監(jiān)督及輿論監(jiān)督而言，有其不可比擬的優(yōu)勢。第一，它是外部監(jiān)督，具有較高的透明性，能克服法院內(nèi)部監(jiān)督的弊端。第二，檢察機關(guān)是常設(shè)機關(guān)，實施的是個案監(jiān)督，克服了人大監(jiān)督過于宏觀的弱點。第三，檢察機關(guān)既是司法機關(guān)，又是專門的法律監(jiān)督機關(guān)，與法院是一個職業(yè)共同體，能更準確地發(fā)現(xiàn)執(zhí)行活動中存在的問題，克服了輿論監(jiān)督的盲目性。第四，檢察機關(guān)的監(jiān)督權(quán)時依據(jù)憲法授權(quán)而行使的公權(quán)力，能夠克服因現(xiàn)行立法賦予法院執(zhí)行權(quán)過大而集中所產(chǎn)生的當事人救濟渠道狹窄的問題，補強了當事人權(quán)利在對抗公權(quán)力中不足，體現(xiàn)了人民的意愿。

（二）實踐性基礎(chǔ)

盡管現(xiàn)在民事執(zhí)行的檢察監(jiān)督權(quán)還沒有被廣泛的認可，經(jīng)過學界和實務(wù)界眾多有識之士的不斷努力，仍然有很多地方檢察機關(guān)進行了對民事執(zhí)行監(jiān)督的探索和實踐，積累了寶貴的經(jīng)驗，取得了一定的成績，也證明了民事執(zhí)行檢察監(jiān)督在我國建立的可行性。自1999年下半年開始，海南省檢察院就開始運用檢察建議、督促執(zhí)行意見書、監(jiān)督意見書和糾正違法通知書等形式對民事執(zhí)行活動中存在的違規(guī)違法情形進行監(jiān)督，先后成功糾正20多件民事執(zhí)行中的錯案，案值達數(shù)億元，并將涉嫌犯罪的海南省高級法院原執(zhí)行局局長馬生等人送上了審判臺。2002年，四川省檢察院和高級法院聯(lián)合頒布了《關(guān)于在民事、行政訴訟中應(yīng)用檢察建議的意見（試行）》，明確將民事執(zhí)行案件納入了檢察監(jiān)督的范圍，并規(guī)范了對執(zhí)行案件的監(jiān)督手段——檢察建議。[8]2005年，廣州市番禺區(qū)檢察院在與當?shù)胤ㄔ哼_成共識的基礎(chǔ)上，探索一種新的監(jiān)督方式——求法院提供書面“執(zhí)行情況說明”。即檢察機關(guān)在受理執(zhí)行申訴案件后，以口頭或書面形式要求法院就申訴人申訴的問題做出書面說明并提供執(zhí)行依據(jù)，檢察機關(guān)再根據(jù)答復(fù)的內(nèi)容結(jié)合申訴人的申訴理由進行審查。[9]2005年11月16日，重慶市檢察院與高級法院也聯(lián)合制發(fā)了《關(guān)于規(guī)范民事行政檢察建議工作的若干意見》，其中明確了檢察機關(guān)可以用改進工作檢察建議的方式對法院執(zhí)行活動予以監(jiān)督。在隨后的2006-2008年中，重慶市檢察機關(guān)監(jiān)督法院錯誤執(zhí)行案件的數(shù)量逐年增加，2006年為13件，2007年39件，2008年達到了180件。而在2007年，深圳市人大常委會公布的《關(guān)于加強人民法院民事執(zhí)行工作若干問題的決定》第17條第2款規(guī)定：“人民檢察院應(yīng)當建立、健全有關(guān)工作制度，加強對人民法院民事執(zhí)行工作的法律監(jiān)督?！边@是我國首個將民事執(zhí)行檢察監(jiān)督明確化的地方性法規(guī)。[6]這些成功的實踐，開創(chuàng)了民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的新局面，有力地反駁了反對民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的觀點，為建立可行的民事執(zhí)行檢察監(jiān)督機制奠定了堅實的實踐基礎(chǔ)。

綜上所述，建立全國統(tǒng)一、規(guī)范的民事執(zhí)行檢察監(jiān)督機制從當前的現(xiàn)狀上講具有必要性，從法理上講具有正當性，從實踐上看具有可行性。而且這并不是要為檢察機關(guān)創(chuàng)設(shè)一個全新的檢察監(jiān)督權(quán)，而只是對其應(yīng)有權(quán)能的一個確認。在當前民事執(zhí)行檢察監(jiān)督機制缺失的背景下，其制度價值更是顯而易見，而現(xiàn)在已經(jīng)到了為它正名的時候了。

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[9]“番禺模式”破解民事執(zhí)行監(jiān)督難題[EB/OL].http://news.sohu.com.